3.1.1. Giải pháp thống nhất, đồng bộ trong pháp luật về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp đất nông nghiệp
Để hoàn thiện pháp luật quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp, nhiệm vụ cấp bách là chúng ta phải tạo ra sự thống nhất, đồng bộ trong pháp luật quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp và thống nhất, đồng bộ pháp luật quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp với quy hoạch sử dụng đất nói chung và các loại quy hoạch khác, tiến tới việc ban hành một Luật quy hoạch để chất lƣợng quy hoạch đƣợc nâng lên.
Chúng ta cần sớm tiến hành việc rà soát, phân tích, đánh giá lại toàn bộ các quy định của pháp luật về các loại quy hoạch khác, nhƣ pháp luật về quy hoạch xây dựng, pháp luật về quy hoạch môi trƣờng, pháp luật về quy hoạch bảo vệ và phát triển rừng, để tạo ra sự thống nhất, đồng bộ trong pháp luật quy hoạch. Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 quy định về quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng, đã có cách tiếp cận giống nhƣ cách tiếp cận quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Điều 13-21, Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 quy định về nguyên tắc, căn cứ, kỳ quy hoạch, trách nhiệm xây dựng quy hoạch, điều chỉnh, công bố thực hiện quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng, xác lập các khu rừng. Vẫn với cách tiếp cận quy hoạch, kế hoạch nhƣ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhƣng Luật Bảo vệ và phát triển rừng quy định về thực hiện quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng có một
điểm tiến bộ mà pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cần tham khảo là quy định về sự kiểm soát việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch sau khi phê duyệt. Trƣờng hợp sau ba năm không thực hiện kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng đó thì cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền xét duyệt phải huỷ bỏ kế hoạch, điều chỉnh quy hoạch và công bố công khai. Cơ quan có thẩm quyền định kỳ ba năm một lần phải kiểm tra, đánh giá kết quả thực hiện quy hoạch; hàng năm phải kiểm tra, đánh giá việc thực hiện kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng ở các cấp.
Từ việc nghiên cứu, hệ thống và phân tích các quy định của pháp luật về các loại quy hoạch, hoàn thiện pháp luật quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp phải làm sao cho thống nhất, đồng bộ với các quy định của pháp luật về các loại quy hoạch khác. Luật đất đai phải thống nhất với Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004, Luật bảo vệ môi trƣờng năm 2014, … tiến tới xây dựng một luật chung về quy hoạch.
Quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp là quy hoạch tổng hợp các loại đất trong nhóm đất nông nghiệp tuy nhiên nội dung của nó phải đƣợc điều hoà, thống nhất với quy hoạch sử dụng đất nói chung và quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, vì vậy khi xây dựng pháp luật về quy hoạch đất nông nghiệp phải nghiên cứu để quy hoạch này thống nhất với quy hoạch khác.
Tóm lại, khi xây dựng các quy định về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trong khuôn khổ của pháp luật đất đai chúng ta phải chú ý đến các quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển ngành nông nghiệp, quy hoạch phát triển ngành lâm nghiệp và các quy hoạch khác có liên quan. Chú ý đến các quy định về quy hoạch đã có trong một số đạo luật để giữa các loại quy hoạch không còn “vùng chồng lấn”, “khoảng trống”. Trong chính sách pháp luật ở nƣớc ta, cần xác định đƣợc vai trò của quy hoạch đất nông nghiệp trong hệ thống thống nhất các quy hoạch của cả nƣớc và hƣớng đến xây dựng một luật chung về quy hoạch.
3.1.2. Bổ sung nguyên tắc bảo đảm an ninh lương thực và phát triển bền vững
Sự thống nhất, đồng bộ trong pháp luật về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp còn thể hiện trong sự thống nhất giữa các cấp quy hoạch sử dụng đất (quy hoạch, sử dụng đất của cả nƣớc, quy hoạch sử dụng đất của vùng, quy hoạch sử dụng đất của cấp tỉnh, quy hoạch sử dụng đất cấp huyện). Các quy hoạch đó có mối quan hệ chặt chẽ với nhau để tạo nên một chỉnh thể thống nhất về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp nói riêng. Luật Đất đai năm 2013 đã quy định về nguyên tắc lập quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp đã tạo ra đƣợc sự định hƣớng xuyên suốt trong quá trình xây dựng và thực hiện quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp, song cũng cần bổ sung nguyên tắc bảo đảm an ninh lƣơng thực và phát triển bền vững để đáp ứng đƣợc các yêu cầu thực tế của xã hội.
Ngoài ra, cũng để tạo ra sự thống nhất, quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp cấp trên phải định hƣớng cho quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp cấp dƣới, phù hợp với nhu cầu sử dụng đất nông nghiệp của cấp dƣới, quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp cấp dƣới phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp của cấp trên, không đƣợc trái với quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp của cấp trên.
3.1.3. Hoàn thiện quy định về phân cấp quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp
Với hệ thống các quy hoạch sử dụng đấtnông nghiệphiện nay, nên chăng quy định thêm một cấp quy hoạch đó là quy hoạch sử dụng đất của vùng, hệ thống quy hoạch của nhiều nƣớc phát triển trên thế giới cũng để quy định về cấp quy hoạch vùng, Luật Đất đai năm 2013 không quy định về cấp quy hoạch này, nhƣng thực tế khi xây dựng quy hoạch cấp quốc gia và quy hoạch cấp tỉnh chúng ta đều lồng ghép các yếu tố đặc trƣng vùng, quy định này đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc. Cụ thể trong Phụ lục LXIV và LXV của Công văn số 1927/TTg-KTN ngày 2/11/2016 của Thủ tƣớng
Chính phủ về việc phân bổ chỉ tiêu đất quốc gia có quy định về quy hoạch sử dụng đất cấp vùng.
Quy hoạch vùng là quy hoạch tổng hợp, trên cấp và vƣợt ra khỏi khuôn khổ điểm dân cƣ thuộc phạm vi lãnh thổ của một vùng quy hoạch với sự tham gia của nhiều cơ quan quản lý địa phƣơng. Quy hoạch vùng cụ thể hóa các chƣơng trình và kế hoạch của quy hoạch lãnh thổ quốc gia, bổ sung và làm phong phú thêm các chƣơng trình và kế hoạch đó. Mục tiêu của quy hoạch vùng là khai thác, sử dụng có hiệu quả các tiềm năng, tiềm lực và điều kiện của các vùng, tạo lập hợp lý và có kế hoạch các mối quan hệ của các hoạt động và quá trình của cuộc sống xã hội và của con ngƣời trong các không gian lãnh thổ, nhằm đẩy mạnh và phát triển sản xuất, nâng cao năng suất lao động, duy trì cân bằng sinh thái. Quy hoạch vùng có vai trò hết sức quan trọng trong sự phát triển kinh tế xã hội của đất nƣớc, nó có mối quan hệ chặt chẽ và ảnh hƣởng mạnh mẽ tới quy hoạch khu dân cƣ và quy hoạch chuyên ngành. Vì vậy, để đất nông nghiệp đƣợc sử dụng hợp lý, hệ thống quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp phát huy hiệu quả, đối với những vùng kinh tế trọng điểm, những vùng kinh tế - xã hội đặc biệt nghiêm trọng thì cũng nên xây dựng quy hoạch vùng.
3.1.4. Hoàn thiện quy định về nội dung, phương pháp lập quy hoạch, kỳ quy hoạch
Để đảm bảo tính khả thi, tính hiệu quả cho quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp, xuất phát từ nhiệm vụ, mục tiêu của mỗi cấp quy hoạch là khác nhau. Nội dung của quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp các cấp cũng cần quy định riêng cho từng cấp. Trong đó nội dung của quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp của cả nƣớc sẽ xác định chỉ tiêu khống chế về diện tích đất trồng lúa nƣớc, đất rừng đặc dụng, đất rừng phòng hộ và phân bố đến từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng. Nội dung quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp
của cả nƣớc còn cần khoanh định trên bản đồ ranh giới các khu vực đất chuyên trồng lúa nƣớc, đất rừng đặc dụng, đất rừng phòng hộ... và đề xuất các giải pháp về cơ chế, chính sách, các chƣơng trình, dự án để thực hiện phƣơng án quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp. Khoanh vùng bảo vệ các diện tích đất nông nghiệp quan trọng, nhất là diện tích đất trồng lúa nƣớc.
Nội dung quy hoạch sử dụng đất của các cấp quy định tại Luật Đất đai năm 2013 là điều bổ sung mới so với Luật Đất đai năm 2003 tuy nhiên nội dung quy hoạch sử dụng đất cần tính toán đến các chỉ tiêu về định lƣợng kinh tế, xã hội. Cần quy định nội dung của quy hoạch phải tính tới yếu tố đặc trƣng vùng miền, ngoài ra phải luôn gắn với nội dung phát triển kinh tế, xã hội, nội dung quy hoạch còn phải luôn đảm bảo các giải pháp bảo vệ đất, hƣớng tới sự phát triển bền vững của toàn vùng.
Chính thức hóa bằng các quy định của pháp luật đối với phƣơng pháp quy hoạch mới nhƣ phƣơng pháp tiếp cận hệ thống, phƣơng pháp mô hình hóa-tự động, phƣơng pháp sử dụng công nghệ chồng xếp bản đồ, phƣơng pháp định lƣợng hóa về giá trị. [23, tr132] Ngoài các phƣơng pháp trên, một trong những phƣơng pháp quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp cần sớm chính thức hóa, cụ thể hóa đó là phƣơng pháp tham vấn cộng đồng. Phƣơng pháp tham vấn cộng đồng trong quá trình xây dựng và thực hiện quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp sẽ góp phần đảm bảo tính khả thi cho quy hoạch, giải quyết vấn đề quy hoạch không có tính khả thi đang khiến nhân dân bức xúc nhƣ hiện nay. Ngoài ra, phƣơng pháp tham vấn cộng đồng trong xây dựng quy hoạch đảm bảo cho nhân dân thực hiện quyền dân chủ.
Với mục đích đảm bảo yêu cầu định hƣớng, chiến lƣợc của quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp, pháp luật hiện nay trong Luật Đất đai năm 2013 quy định kỳ quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp là 10 năm (tƣơng ứng với kỳ quy
hoạch sử dụng đất nói chung). Quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp luôn tồn tại trong trạng thái động, đồng thời cũng phải ổn định, vì vậy phải quy định kỳ quy hoạch nhƣ vậy để tránh tình trạng điều chỉnh, chắp vá quy hoạch không cần thiết. Quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp vừa mang tính dự báo chiến lƣợc lại vừa mang tính thay đổi, linh hoạt.
Để giải quyết mâu thuẫn giữa nhu cầu định hƣớng chiến lƣợc, với nhu cầu biến đổi cho phù hợp với sự phát triển kinh tế - xã hội, kiến nghị sửa đổi, quy định kỳ quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp của cả nƣớc là 20 năm, kỳ quy hoạch sử dụng đất của địa phƣơng là 10 năm.[24, tr.133]