3.2. Các giải pháp xây dựng Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực
3.2.1. Về cơ sở pháp lý
Hiện nay, Tòa án nhân dân các cấp đang đƣợc tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2002; Pháp lệnh tổ chức Tòa án quân sự năm 2002. Về thẩm quyền, nhiệm vụ, quyền hạn của Tòa án nhân dân các cấp đang thực hiện theo quy định của Bộ luật tố tụng hình sự, Bộ luật tố tụng dân sự, Luật tố tụng hành chính và các văn bản pháp luật có liên quan khác.
87
Để đảm bảo cơ sở pháp lý cho việc thực hiện mô hình Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực, chúng tôi đề xuất sửa đổi, bổ sung một số quy định trong các văn bản pháp luật nêu trên liên quan đến tổ chức và hoạt động, các chức danh pháp lý, thẩm quyền, nhiệm vụ, quyền hạn của Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực, cụ thể nhƣ sau:
- Sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức Tòa án nhân dân: Việc sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức Tòa án nhân dân có ý nghĩa then chốt trong việc tạo cơ sở pháp lý để tổ chức hệ thống Tòa án trong đó có thành lập Tòa án nhân sơ thẩm khu vực. Theo đó, vấn đề hoàn thiện Luật tổ chức Tòa án nhân dân trƣớc hết phải đáp ứng đƣợc những yêu cầu cụ thể:
Thứ nhất, thể chế hóa các chủ trƣơng, đƣờng lối, quan điểm của Đảng về cải cách tƣ pháp, trong đó cần xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của Tòa án là cơ quan thực hiện quyền tƣ pháp, Tòa án có vị trí trung tâm và xét xử là trọng tậm của hoạt động tƣ pháp; tổ chức Tòa án theo thẩm quyền xét xử, bảo đảm nguyên tắc độc lập trong hoạt động của tòa án, tạo cơ sở pháp lý để nâng cao chất lƣợng đội ngũ thẩm phán, cán bộ, công chức Tòa án; xây dựng cơ sở vật chất, phƣơng tiện làm việc của Tòa án từng bƣợc hiện đại, khoa học, đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Thứ hai, việc sửa đổi bổ sung Luật tổ chức Tòa án nhân dân phải bảo đảm cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp 2013 đƣợc Quốc hội thông qua ngày 28/11/2013 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2014; bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống pháp luật; bảo đảm tính khả thi của Luật tổ chức tòa án nhân dân; không làm cản trở việc thực hiện các điều ƣớc quốc tế mà Việt Nam là thành viên.
Thứ ba, sửa đổi Luật tổ chức Tòa án nhân dân phải đƣợc tiến hành trên cơ sở nhất thể hóa Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2002, Pháp lệnh Thẩm phán và Hội thẩm Tòa án nhân dân năm 2002 và Pháp lệnh tổ chức Tòa án quân sự năm 2002.
Thứ tƣ, sửa đổi Luật tổ chức Tòa án nhân dân phải đƣợc tiến hành trên cơ sở tổng kết thực tiễn thi hành các quy định của Luật tổ chức Tòa án nhân dân
88
năm 2002, Pháp lệnh Thẩm phán và Hội thẩm Tòa án nhân dân năm 2002 và Pháp lệnh tổ chức Tòa án quân sự năm 2002 nhằm khắc phục những hạn chế, vƣớng mắc, bất cập, kế thừa những quy định còn phù hợp, đồng thời tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới về tổ chức và hoạt động của tòa án, về chế định thẩm phán.
Thứ năm, sửa đổi Luật tổ chức Tòa án nhân dân phải đƣợc tiến hành đồng bộ với việc đổi mới, kiện toàn tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát, cơ quan điều tra; bảo đảm sự lãnh đạo chặt chẽ của Đảng, sự giám sát của các cơ quan dân cử và nhân dân đối với tổ chức và hoạt động của Tòa án.
Đối với vấn đề sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức Tòa án nhân dân theo hƣớng tổ chức Tòa án theo cấp xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính, trong đó có việc xây dựng tổ chức Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực cần tập trung chủ yếu vào những vấn đề sau:
+ Quy định về thẩm quyền thành lập Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực, Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng, Tòa án nhân dân cấp cao và Tòa án quân sự: Việc thành lập các Tòa án là vấn đề hệ trọng, quyết định đến hiệu quả và hiệu lực của việc thực hiện quyền tƣ pháp của quốc gia. Bên cạnh đó, việc thành lập các Tòa án còn là cơ sở để quyết định các vấn đề quan trọng khác nhƣ: biên chế cán bộ, cơ sở vật chất, kinh phí bảo đảm hoạt động Tòa án, chế độ chính sách đối với Thẩm phán, Hội thẩm và các chức danh công tác trong ngành Tòa án. Với ý tầm quan trọng đó, việc xem xét, quyết định thành lập các Tòa án nhân dân sơ thẩm, Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng, Tòa án nhân dân cấp cao và Tòa án quân sự cần do Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội quyết định.
+ Điều 9 (quy định Chánh án các Tòa án nhân dân địa phƣơng chịu trách nhiệm báo cáo công tác trƣớc Hội đồng nhân dân và trả lời chất vấn, kiến nghị, yêu cầu của đại biểu Hội đồng nhân dân) cần đƣợc sửa đổi về chế độ chịu giám sát, trách nhiệm báo cáo của Tòa án nhân dân các cấp trƣớc cơ quan dân cử.
89
+ Điều 30 (quy định trong Hệ thống Tòa án nhân dân có các Tòa án nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) cần đƣợc sửa đổi, ghi nhận Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực, Tòa án nhân dân cấp cao trong hệ thống cơ quan Tòa án nhân dân.
+ Sửa đổi, bổ sung Điều 36 (quy định về cơ cấu của Tòa án nhân dân có các Tòa án nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) để quy định về Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực thay cho Tòa án nhân dân cấp huyện.
+ Điều 32 quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực: Ngoài thẩm quyền xét xử và giải quyết theo trình tự sở thẩm hầu hết các vụ, việc thuộc thẩm quyền của tòa án nhân dân giống nhƣ thẩm quyền Tòa án nhân dân cấp huyện hiện nay, cần sửa đổi quy định này theo hƣớng từng bƣợc mở rộng thẩm quyền xét xử các khiếu kiện hành chính và giải quyết các loại việc khác theo quy định của pháp luật. Điều này vừa thể chế hóa đƣờng lối của Đảng, vừa tạo sự đồng bộ, phù hợp với Pháp lệnh về trình tự, thủ tục xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính tại Tòa án nhân dân đã đƣợc thông qua và có hiệu lực ngày 20/01/2014.
+ Điều 33 về cơ cấu tổ chức của Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực: Việc thành lập các Tòa chuyên trách ở Tòa án nhân dân sơ thẩm phải tùy thuộc vào quy mô về công việc và đội ngũ Thẩm phán, công chức của từng đơn vị Tòa án; ở những khu vực số lƣợng công việc lớn, biên chế nhiều thì có thể thành lập Tòa (hoặc phân Tòa); ở những khu vực có số lƣợng công việc không nhiều thì chỉ bố trí Thẩm phán chuyên trách để giải quyết các vụ việc thuộc thẩm quyền của Tòa hành chính, Tòa lao động, Tòa kinh tế, Tòa gia đình và ngƣời chƣa thành niên và Tòa giản lƣợc…Việc thành lập Tòa chuyên trách cụ thể nào trong số các Toà chuyên trách nêu trên ở mỗi Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực do Chánh án Tòa án nhân dân tối cao quyết định.
Theo Luật Tổ chức Toà án nhân dân (sửa đổi), [33] tổ chức Tòa án nhân dân gồm có: Tòa án nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân cấp cao, Tòa án nhân dân
90
tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng; Tòa án nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và tƣơng đƣơng; Tòa án quân sự. Nguyên tắc tổ chức của Tòa án nhân dân đƣợc tổ chức độc lập theo thẩm quyền xét xử. Theo Khoản 2 Điều 6, bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật mà phát hiện có vi phạm pháp luật hoặc có tình tiết mới theo quy định của luật tố tụng thì đƣợc xem xét lại theo trình tự giám đốc thẩm hoặc tái thẩm. Điều 9 của Luật ghi rõ, thẩm phán, hội thẩm xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; nghiêm cấm cơ quan, tổ chức, cá nhân can thiệp vào việc xét xử của thẩm phán, hội thẩm dƣới bất kỳ hình thức nào. Cá nhân, cơ quan, tổ chức có hành vi can thiệp vào việc xét xử của thẩm phán, hội thẩm thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật, xử phạt hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật. Tòa án xét xử theo nguyên tắc mọi ngƣời đều bình đẳng trƣớc pháp luật, không phân biệt dân tộc, giới tính, tín ngƣỡng, tôn giáo, thành phần xã hội, địa vị xã hội; cá nhân, cơ quan, tổ chức đều bình đẳng trƣớc Tòa án. Điều 13 của Luật bảo đảm tranh tụng trong xét xử. Theo đó, nguyên tắc tranh tụng trong xét xử đƣợc bảo đảm. Tòa án có trách nhiệm bảo đảm cho những ngƣời tham gia tố tụng thực hiện quyền tranh tụng trong xét xử. Việc thực hiện nguyên tắc tranh tụng trong xét xử theo quy định của luật tố tụng. Ngƣời bị buộc tội đƣợc coi là không có tội cho đến khi đƣợc chứng minh theo trình tự luật định và có bản án kết tội của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật. Luật Tổ chức Tòa án nhân dân (sửa đổi) gồm 11 chƣơng, 98 điều, quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Tòa án nhân dân; về Thẩm phán, Hội thẩm và các chức danh khác trong Tòa án nhân dân; về bảo đảm hoạt động của Tòa án nhân dân. Luật này có hiệu lực thi hành từ ngày 1-6-2015, trừ khoản 1 Điều 4, Điều 24, Điều 34, điểm b khoản 1 Điều 38, Điều 41, khoản 1 Điều 45, Điều 46, khoản 4 Điều 51, khoản 3 Điều 55, khoản 3 Điều 58, Điều 67, khoản 4 Điều 68, khoản 1 Điều 69, Điều 70, Điều 71, Điều 72, Điều 73, khoản 2 Điều 95 thì có hiệu lực kể từ ngày 1-2-2015 và thay thế Luật Tổ chức Tòa án nhân dân số 33/2002/QH10. Cùng với
91
việc thông qua luật này, Quốc hội cũng thông qua Nghị quyết về việc thi hành Luật Tổ chức toà án nhân dân (sửa đổi). Theo đó, kể từ ngày 1-2-2015 đến ngày Luật Tổ chức Tòa án nhân dân (sửa đổi) có hiệu lực thi hành, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao có trách nhiệm rà soát, chuẩn bị về tổ chức bộ máy, nhân sự, cơ sở vật chất và các điều kiện cần thiết khác để bảo đảm hoạt động của Tòa án nhân dân các cấp theo quy định của Luật Tổ chức Tòa án nhân dân (sửa đổi). Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hết nhiệm kỳ kể từ ngày 1-1-2014 tiếp tục thực hiện nhiệm vụ cho đến ngày 1-6-2015. Tuy nhiên quan điểm của tác giả việc sửa đổi nhƣ trên vẫn chƣa triệt để, và đúng bản chât của việc xây dựng Tòa án khu vực
- Sửa đổi, bổ sung Bộ luật tố tụng hình sự để đáp ứng các yêu cầu cải cách tƣ pháp, trong đó có các nội dung liên quan đến tổ chức, hoạt động của Tòa án, cụ thể là:
+ Sửa đổi, bổ sung một số nguyên tắc của tố tụng hình sự liên quan đến hệ thống tổ chức và hoạt động của Tòa án nhƣ: nguyên tắc về trách nhiệm khởi tố và xử lý vụ án hình sự; nguyên tắc thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hình sự ; nguyên tắc tranh tụng tại phiên Tòa; nguyên tắc quyền quyết định truy tố của Tòa án; nguyên tắc giám sát của cơ quan, tổ chức, đại biểu dân cử đối với hoạt động của cơ quan tiến hành tố tụng v.v…
+ Sửa đổi, bổ sung các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của Chánh án, Phó Chánh án Tòa án; nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của Thẩm phán theo hƣớng phân định rõ thẩm quyền quản lý hành chính với thẩm quyền tố tụng theo hƣớng tăng quyền hạn và trách nhiệm cho Thẩm phán để họ chủ động trong thực thi nhiệm vụ, nâng cao tính độc lập và chịu trách nhiệm trƣớc pháp luật về các hành vi và quyết định tố tụng của mình.
+ Sửa đổi, bổ sung các quy định về việc phân định thẩm quyền xét xử của Tòa án từng cấp sao cho phù hợp với hệ thống Tòa án 4 cấp đang đƣợc xây dựng. Theo Nghị quyết số 49 xác định: “Tòa án sơ thẩm khu vực có nhiệm vụ,
92
thẩm quyền xét xử sơ thẩm các loại vụ án; Tòa án phúc thẩm có nhiệm vụ chủ yếu là xét xử phúc thẩm và xét xử sơ thẩm một số vụ án; Tòa án thƣợng thẩm có nhiệm vụ xét xử phúc thẩm; Tòa án nhân dân tối cao có nhiệm vụ tổng kết kinh nghiệm xét xử, hƣớng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật, phát triển án lệ và xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm”. Yêu cầu của việc phân định thẩm quyền cho mỗi cấp Tòa án là phải đảm bảo nâng cáo chất lƣợng giải quyết án, án không bị tồn đọng, quá hạn luật định, giảm thiểu đến mức thấp nhất để xảy ra oan sau trong hoạt động xét xử, đồng thời cũng phải kế thừa yếu tố hợp lý của việc phân định thẩm quyền của các Tòa án hiện nay, tránh việc xáo trộn lớn không cần thiết.
Quy định tại khoản 1 Điều 170 Bộ luật tố tụng hình sự quy định về thẩm quyền xét xử của Tòa án trên thực tế đã nảy sinh một số vấn đề đó là tăng áp lực cho Tòa án nhân dân tối cao vì phải xét xử theo thủ tục phúc thẩm các vụ án có kháng cáo, kháng nghị mà Tòa án nhân dân cấp tỉnh đã xử sơ thẩm, kéo theo các khiếu nại yêu cầu xét xử theo thủ tục giám đốc thẩm đối với Tòa án nhân dân tối cao không ngừng tăng lên và tạo khó khăn để giải quyết triệt để vấn đề. Vì vậy, cần sửa đổi quy định về thẩm quyền xét xử các vụ án hình sự trong Bộ luật Tố tụng hình sự theo hƣớng giao cho Toà án sơ thẩm cấp khu vực thẩm quyền xét xử các tội phạm ít nghiêm trọng, tội phạm nghiêm trọng, tội phạm rất nghiêm trọng nhƣ thẩm quyền của Toà án cấp huyện hiện nay và không nên tăng thẩm quyền cho Toà án này. Đối với Toà án phúc thẩm, nên giao cho Toà án này thẩm quyền xét xử sơ thẩm, phúc thẩm nhƣ thẩm quyền của Toà án nhân dân cấp tỉnh hiện nay và không xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm. Đồng thời để giảm áp lực cho Toà án nhân dân tối cao, nên giao cho Toà án thƣợng thẩm thẩm quyền giám đốc thẩm, tái thẩm đối với các bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật của Toà án sơ thẩm khu vực, Toà án phúc thẩm. Toà án nhân dân tối cao chỉ còn xét xử giám đốc thẩm các bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật có tầm ảnh hƣởng đến toàn quốc.
93
+ Sửa đổi, bổ sung các quy định về việc tổ chức phiên tòa xét xử, về thủ tục xét hỏi, tranh luận tại phiên Tòa theo hƣớng bảo đảm tính công khai, dân chủ, nghiêm minh; nâng cao chất lƣợng tranh tụng tại các phiên Tòa xét xử.
- Sửa đổi, bổ sung Bộ luật tố tụng dân sự năm 2004: theo yêu cầu cải cách tƣ pháp, tiếp tục khẳng định và đổi mới chức năng, nhiệm vụ của Tòa án trong việc giải quyết các vụ việc dân sự, theo hƣớng: Tòa án vừa là cơ quan xét xử, vừa là ngƣời đại diện cho Nhà nƣớc Việt Nam trong các vụ việc dân sự mà