1.2. Đổi mới hệ thống Tòa án nhân dân đáp ứng yêu cầu cải cách tƣ pháp
1.2.3. Thực trạng tổ chức và hoạt động của Tòa án nhân dân
* Tổ chức Tòa án nhân dân:
Hệ thống Tòa án nhân dân đƣợc tổ chức cùng với đơn vị hành chính từ cấp huyện đến cấp trung ƣơng. Hiện nay cả nƣớc có 700 Tòa án nhân dân cấp huyện, 63 Tòa án nhân dân cấp tỉnh và Tòa án nhân dân tối cao; Tổng biên chế của Tòa án nhân dân cấp tỉnh là 4088 ngƣời, trong đó có 1.170 Thẩm phán trung cấp; tổng biên chế Tòa án nhân dân cấp huyện là 10.427 ngƣời, trong đó có 4.865 Thẩm phán trung cấp và sơ cấp. [17, tr9]
Tổ chức bộ máy, nhiệm vụ, thẩm quyền của mỗi cấp Tòa án theo quy định của Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2002, cụ thể nhƣ sau:
- Cơ cấu tổ chức Tòa án nhân dân tối cao gồm có:
“a. Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao
b. Tòa án quân sự trung ương, Tòa hình sự, Tòa dân sự, Tòa kinh tế, Tòa lao động, Tòa hành chính và các Tòa phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao; trong trường hợp cần thiết Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định thành lập các Tòa chuyên trách khác theo đề nghị của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao.
c. Bộ máy giúp việc”
[15, Khoản 2 Điều 18].
34
- Theo quy định tại Điều 19 Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Tòa án nhân dân tối cao có nhiệm vụ và quyền hạn là: Hƣớng dẫn các Tòa án áp dụng thống nhất pháp luật, tổng kết kinh nghiệm xét xử của các Tòa án; giám đốc việc xét xử của Tòa án các cấp; trình Quốc hội dự án luật và trình Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội dự án pháp lệnh theo quy định của pháp luật. Về thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân tối cao, theo quy định tại Điều 20 Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Tòa án nhân dân tối cao có thẩm quyền xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm những vụ án mà bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật bị kháng nghị theo quy định của pháp luật tố tụng; phúc thẩm những bản án, quyết định sơ thẩm chƣa có hiệu lực pháp luật của Tòa án cấp dƣới trực tiếp bị kháng cáo, kháng nghị theo quy định của pháp luật tố tụng.
- Cơ cấu tổ chức của Tòa án nhân dân cấp tỉnh gồm có: Ủy ban Thẩm phán, Tòa hình sự, Tòa dân sự, Tòa kinh tế, Tòa lao động, Tòa hành chính, bộ máy giúp việc. Thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân cấp tỉnh: sơ thẩm những vụ án theo quy định của pháp luật tố tụng; phúc thẩm những vụ án mà bản án, quyết định sơ thẩm chƣa có hiệu lực pháp luật của Tòa án cấp dƣới bị kháng cáo, kháng nghị theo quy định của pháp luật tố tụng; giám đốc thẩm, tái thẩm những vụ án mà bản án đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án cấp dƣới bị kháng nghị theo quy định của pháp luật tố tụng.
- Cơ cấu tổ chức và thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân cấp huyện là: Tòa án nhân dân cấp huyện có bộ máy giúp việc (văn phòng Tòa án nhân dân cấp huyện); sơ thẩm những vụ án theo quy định của pháp luật tố tụng.
Nhƣ vậy, hệ thống Tòa án nhân dân hiện nay đƣợc tổ chức tƣơng ứng với đơn vị hành chính từ cấp huyện trở lên và có 3 cấp Tòa án.
Hệ thống Tòa án quân sự về cơ bản, đƣợc tổ chức theo địa bàn quân khu, hiện nay hệ thống Tòa án quân sự gồm có: Tòa án quân sự trung ƣơng; 9 Tòa án quân sự cấp quân khu và 17 Tòa án cấp khu vực. Thẩm quyền của Tòa án quân
35
sự các cấp là: xét xử những vụ án mà bị cáo là quân nhân tại ngũ và những vụ án khác theo quy định của pháp luật.
Nhƣ vậy, hệ thống Tòa án quân sự đƣợc tổ chức theo 3 cấp, và thẩm quyền xét xử chủ yếu là xét xử các vụ án hình sự mà bị cáo là quân nhân tại ngũ. Do vậy, cơ cấu tổ chức bộ máy Tòa án quân sự gọn nhẹ phù hợp với thẩm quyền xét xử của từng cấp Tòa án quân sự.
* Thực trạng hoạt động của Tòa án nhân dân hiện nay.
- Ƣu điểm:
Hệ thống Tòa án nhân dân đƣợc tổ chức theo địa hạt hành chính và có thẩm quyền xét xử chung nhƣ hiện nay có ƣu điểm là công tác xét xử bám sát với nhiệm vụ chính trị của các địa phƣơng, bám sát cơ sở, đồng bộ với các cơ quan tiến hành tố tụng và bổ trợ tƣ pháp của địa phƣơng. Cơ cấu tổ chức bộ máy của mỗi cấp Tòa án đƣợc tổ chức theo thẩm quyền xét xử và theo quy định của pháp luật tố tụng, do đó tƣơng đối linh hoạt, đáp ứng các yêu cầu đòi hỏi của thực tiễn xét xử các loại vụ án, và đảm bảo sự phối hợp giữa các cơ quan tiến hành tố tụng, các cơ quan bổ trợ tƣ pháp với Tòa án. Những ƣu điểm nêu trên có tác dụng đảm bảo cho hệ thống Tòa án trong thời gian vừa qua về cơ bản hoàn thành các chỉ tiêu của công tác xét xử các loại vụ án thuộc thẩm quyền của Tòa án mỗi cấp.
- Nhƣợc điểm:
Đối với Tòa án nhân dân cấp huyện:
Về số lƣợng Tòa án nhân dân cấp huyện, nhƣ hiện nay là quá lớn, và đang có xu hƣớng tăng lên, vì nhu cầu thành lập mới các đơn vị hành chính cấp huyện, nên rất khó khăn trong lĩnh vực đầu tƣ cơ sở vật chất, tăng cƣờng nguồn lực cho Tòa án nhân dân cấp huyện, trong khi Tòa án nhân dân cấp huyện là nơi giải quyết xét xử theo thủ tục sơ thẩm trên 80% các loại vụ án thuộc thẩm quyền của ngành Tòa án nhân dân.
Tổ chức, bộ máy của Tòa án nhân dân cấp huyện đơn giản, không đƣợc tổ chức theo lĩnh vực xét xử, nên khó khăn trong việc đầu tƣ, đào tạo chuyên ngành
36
cho các Thẩm phán, Chánh án, Phó Chánh án Tòa án nhân dân cấp huyện, ảnh hƣởng đến chất lƣợng công tác xét xử, nhất là công tác xét xử các loại vụ án đòi hỏi chuyên môn sâu, ví dụ nhƣ xét xử các vụ án hành chính.
Tòa án nhân dân cấp huyện đƣợc tổ chức theo đơn vị hành chính cấp huyện. Vì vậy, hình thành tâm lý coi Tòa án cấp huyện nhƣ đơn vị chức năng thuộc đơn vị hành chính cấp huyện, mặc nhiên hạ thấp địa vị pháp lý của Tòa án nhân dân cấp huyện và ảnh hƣởng đến tính độc lập tƣơng đối của Tòa án nhân dân cấp huyện.
Xuất phát từ phát triển kinh tế xã hội của các đơn vị hành chính cấp huyện không đồng đều, tình hình dân số, tình hình phát sinh diễn biến tội phạm, tình hình các tranh chấp không đồng đều giữa các đơn vị hành chính cấp huyện, do đó phát sinh sự không đồng đều số lƣợng vụ án mà các Tòa án cấp huyện có thẩm quyền giải quyết xét xử. Có đơn vị Tòa án cấp huyện hàng năm phải giải quyết, xét xử trên dƣới 3000 vụ án các loại (tình trạng quá tải), trong khi đó có Tòa án cấp huyện hàng năm giải quyết xét xử trên dƣới 1000 vụ án các loại (huyện miền núi). Tồn tại, bất cập nêu trên đã và đang diễn ra, ảnh hƣởng đến chất lƣợng xét xử, nhất là các Tòa án cấp huyện rơi vào tình trạng quá tải. [29, tr2]
Đối với Tòa án nhân dân cấp tỉnh:
Tồn tại bất cập nổi bật của Tòa án nhân dân cấp tỉnh hiện nay là tổ chức và hoạt động của các Tòa chuyên trách thuộc Tòa án nhân dân cấp tỉnh. Theo quy định của pháp luật thì Tòa án nhân dân cấp tỉnh có 5 Tòa chuyên trách: hình sự, dân sự, kinh tế, lao động, hành chính; nhƣng số lƣợng vụ án của 5 lĩnh vực này không đồng đều ngay trong Tòa án nhân dân cấp tỉnh, và không đồng đều giữa các Tòa án nhân dân cấp tỉnh.
Ví dụ: số lƣợng án hình sự, dân sự, hôn nhân và gia đình rất lớn so với số lƣợng các vụ án lao động, hành chính, kinh tế; hoặc có Tòa án nhân dân cấp tỉnh trong năm không thụ lý vụ án lao động, nhƣng vẫn có Tòa lao động. Tồn tại, bất cập này thể hiện sự cồng kềnh của bộ máy, cần thiết phải tháo gỡ.
37
Về thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân cấp tỉnh nhƣ hiện nay, về cơ bản phù hợp với xu hƣớng cải cách tƣ pháp, vì Tòa án nhân dân cấp tỉnh là nơi chủ yếu xét xử phúc thẩm các vụ án mà bản án, quyết định chƣa có hiệu lực pháp luật của Tòa án cấp dƣới bị kháng cáo, kháng nghị. Trên thực tế, trong thời gian vừa qua Tòa án nhân dân cấp huyện tăng thẩm quyền, số lƣợng các vụ án mà Tòa án nhân dân cấp tỉnh xét xử sơ thẩm có xu hƣớng giảm, số lƣợng các vụ án xét xử theo trình tự phúc thẩm của Tòa án nhân dân cấp tỉnh có xu hƣớng tăng. Tuy nhiên, thẩm quyền xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm của Tòa án nhân dân cấp tỉnh cũng cần đƣợc xem xét nếu Tòa án nhân dân cấp cao đƣợc thành lập trong hệ thống Tòa án nhân dân. [29, tr3]
Đối với Tòa án nhân dân tối cao:
Bất cập lớn nhất của Tòa án nhân dân tối cao hiện nay là tình trạng quá tải về xem xét giải quyết đơn đề nghị theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm. Tình trạng này ảnh hƣởng đến các hoạt động khác của Tòa án nhân dân tối cao. Một trong những nguyên nhân của tình trạng nêu trên là do pháp luật hiện hành quy định về thẩm quyền, và cơ cấu tổ chức của Tòa án nhân dân tối cao. Thể hiện ở chỗ Tòa án nhân dân tối cao vừa có thẩm quyền xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm vừa có thẩm quyền xét xử phúc thẩm, nên phải dàn trải nguồn lực để thực hiện 2 nhiệm vụ này, trong khi đó không thể phân cấp cho Tòa án cấp dƣới thực hiện. Về cơ cấu tổ chức, trong đó có quy định Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao khi mở phiên họp để xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm phải có ít nhất 2/3 tổng số thành viên tham gia, quyết định của Hội đồng phải đƣợc quá nửa tổng số thành viên tán thành nghĩa là thành viên Hội đồng Thẩm phán phải tham gia đầy đủ các phiên họp, mà các thành viên Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao đều giữ các chức vụ chủ chốt của Tòa án nhân dân tối cao.
Về cơ cấu tổ chức các đơn vị giúp việc của Tòa án nhân dân tối cao hiện nay chủ yếu là giúp việc để lãnh đạo Tòa án nhân dân tối cao điều hành các hoạt động của ngành Tòa án nhân dân, chƣa đƣợc tổ chức theo hƣớng thực hiện các
38
chức năng nhiệm vụ của Tòa án nhân dân tối cao [29, tr3]. Tòa án nhân dân tối cao theo quy định của pháp luật có các nhóm nhiệm vụ sau đây:
+ Hƣớng dẫn các Tòa án áp dụng thống nhất pháp luật, tổng kết kinh nghiệm xét xử của các Tòa án.
+ Giám đốc việc xét xử của các Tòa án các cấp.
+ Trình Quốc hội dự án Luật và trình Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội dự án pháp lệnh theo quy định của pháp luật.
+ Quản lý các Tòa án nhân dân địa phƣơng về tổ chức (bao gồm cả cơ sở vật chất).
+ Các nhiệm vụ khác do pháp luật quy định.
Nhƣ vậy, căn cứ vào 4 nhóm nhiệm vụ này, các đơn vị giúp việc phải đƣợc tổ chức để đủ khả năng, điều kiện để thực hiện các nhiệm vụ đó, đồng thời cũng là đảm bảo cho Lãnh đạo Tòa án nhân dân tối cao điều hành các hoạt động của ngành Tòa án nhân dân.
Bất cập về cơ quan giúp việc trực tiếp cho Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao và Chánh án Tòa án nhân dân tối cao. Hiện nay đơn vị giúp việc đó là Ban Thƣ ký, nhƣng với điều kiện nhƣ hiện nay chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu, chức năng nhiệm vụ của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao theo quy định của Điều 22 gồm có 5 nhiệm vụ. Trên thực tế Ban Thƣ ký mới chỉ giúp Hội đồng Thẩm phán thực hiện nhiệm vụ xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm là chủ yếu. Đối với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, theo quy định của Điều 25 Luật Tổ chức Tòa án nhân dân thì Chánh án Tòa án nhân dân tối cao có 12 nhóm nhiệm vụ, trong khi đó chƣa có đơn vị nào trực tiếp giúp Chánh án Tòa án nhân dân tối cao cập nhật, theo dõi, điều phối 12 nhóm nhiệm vụ đó, mà công việc này đƣợc phân công cho các đơn vị giúp việc của Tòa án nhân dân tối cao, nên rất phân tán, khó khăn trong việc điều hành của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao.
Đối với Tòa án quân sự các cấp:
39
Về cơ bản, Tòa án quân sự các cấp có tổ chức bộ máy gọn nhẹ, thẩm quyền xét xử phù hợp với hoạt động của Quân đội, nên không có những tồn tại bất cập.
Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lƣợc cải cách tƣ pháp đến năm 2020 đặt ra yêu cầu: Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và hoàn thiện tổ chức, bộ máy các cơ quan tƣ pháp. Ngày 28/7/2010, Bộ chính trị đã có Kết luận số 79-KL/TW xác định rõ các quan điểm, phƣơng hƣớng đổi mới tổ chức và hoạt động của Tòa án và Kết luận số 92-KL/TW về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 49 về cải cách tƣ pháp đến năm 2020, có một số điều chỉnh rõ hơn về tên gọi các Tòa án và chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, phạm vi xét xử nhƣ: Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực xét xử sơ thẩm hầu hết các vụ, việc thuộc thẩm quyền của Tòa án (nhƣ Tòa án nhân dân cấp huyện hiện nay) và từng bƣớc mở rộng thẩm quyền xét xử các khiếu kiện hành chính. Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực thành lập ở một hoặc một số đơn vị hành chính cấp huyện trong cùng một đơn vị hành chính cấp tỉnh. Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng xét xử phúc thẩm các bản án, quyết định sơ thẩm của Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực có kháng cáo, kháng nghị và xét xử sơ thẩm một số vụ án không thuộc thẩm quyền của Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực thuộc địa hạt của tỉnh; không thực hiện nhiệm vụ giám đốc thẩm, tái thẩm. Không còn Uỷ ban thẩm phán ở Tòa án cấp tỉnh. Tòa án nhân dân cấp cao xét xử phúc thẩm các bản án, quyết định của Tòa án nhân dân cấp tỉnh có kháng cáo, kháng nghị và Tòa án nhân dân tối cao xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm, tổng kết kinh nghiệm xét xử, hƣớng dẫn áp dụng pháp luật, đƣợc tổ chức tinh gọn, với số lƣợng thẩm phán từ 13 - 17 ngƣời.
* Những hạn chế nói chung đối với mô hình Tòa án nhân dân theo đơn vị hành chính hiện nay:
Theo quy định hiện hành thì thẩm quyền xét xử của mỗi Toà án hiện đang đƣợc xác định vừa theo lãnh thổ vừa theo tính chất các vụ việc và thủ tục giải
40
quyết, xét xử các vụ án, trong đó Toà án nhân dân cấp huyện đƣợc tổ chức ở cấp huyện có thẩm quyền xét xử sơ thẩm, còn lại các Toà án cấp trên đều có thẩm quyền xét xử hỗn hợp, hoặc vừa phúc thẩm, vừa giám đốc thẩm nhƣ của Toà án nhân dân tối cao, hoặc có đầy đủ cả ba thẩm quyền xét xử theo trình tự giải quyết một vụ án, đó là vừa sơ thẩm, vừa phúc thẩm, vừa giám đốc thẩm, tái thẩm nhƣ