Có thể thấy khi thực hiện việc thành lập Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực và Viện kiểm sát nhân dân khu vực sẽ phát sinh nhu cầu rất lớn về đất xây dựng, kinh phí cho việc xây dựng mới, cải tạo mở rộng trụ sở, nhà ở công vụ, trang thiết bị, phƣơng tiện đi lại, chi phí thƣờng xuyên. Trong điều kiện kinh tế nƣớc ta còn nhiều khó khăn nhƣ giai đoạn hiện nay thì việc đáp ứng ngay nhu cầu kinh phí đầu tƣ đồng loạt cho Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực và Viện kiểm sát nhân dân khu vực là điều không dễ dàng. Để giải quyết khó khăn này, trong quá trình chuẩn bị cần tính toán hết nhu cầu, đối chiếu với khả năng đáp ứng của ngân sách để xác định phƣơng án, lộ trình phù hợp. Nếu Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực đƣợc thành lập mà các điều kiện nói trên không đƣợc đáp ứng kịp thời sẽ gây nên xáo trộn lớn, ảnh hƣởng đến chất lƣợng, hiệu quả các hoạt động tƣ pháp ở cấp giải quyết tuyệt đại đa số các loại vụ việc tƣ pháp trong thực tế, và
76
nhƣ thế mục tiêu cải cách tƣ pháp đặt ra có thể không đạt đƣợc. Thời gian qua, sau khi tăng thẩm quyền cho Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện, các cơ quan này đã đƣợc đầu tƣ đáng kể về trụ sở, quá trình thành lập Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực và Viện kiểm sát nhân dân khu vực cần tính toán đến việc sử dụng tối đa nguồn lực này để tránh lãng phí.
Nguyên nhân chính của những khó khăn nêu trên là do tổ chức Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực và Viện kiểm sát nhân dân khu vực là chủ trƣơng lớn nên việc tổ chức thực hiện sẽ không tránh khỏi nhiều vấn đề phát sinh phức tạp liên quan đến quan điểm, tƣ tƣởng và các điều kiện về kinh phí đầu tƣ cho cơ sở vật chất, trang thiết bị và giải quyết các vấn đề liên quan đến việc điều chỉnh tổ chức bộ máy, sắp xếp lại đội ngũ cán bộ của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện ở những nơi phải sáp nhập. Bên cạnh đó việc tuyên truyền, phổ biến, quán triệt của một số cấp ủy, tổ chức đảng ở trung ƣơng và địa phƣơng còn yếu. Một số cán bộ, đảng viên, trong đó có cả cán bộ, đảng viên thuộc các cơ quan tƣ pháp không nắm vững mục tiêu, yêu cầu của việc thành lập Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực và Viện kiểm sát nhân dân khu vực theo tinh thần của Nghị quyết số 49-NQ/TW và Kết luận số 79-KL/TW của Bộ Chính trị. Quá trình triển khai công tác chuẩn bị thực hiện sự phối, kết hợp thiếu chặt chẽ giữa các cấp, các ngành, nhất là trong việc xây dựng các tiêu chí thành lập Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực, Viện kiểm sát nhân dân khu vực, dẫn đến việc không thống nhất trong việc xác định địa hạt tƣ pháp của Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân. Ngoài ra, do tình hình kinh tế xã hội của đất nƣớc còn nhiều khó khăn, nên có nhiều ý kiến lo ngại về khả năng ngân sách để bảo đảm thực hiện thành công việc tổ chức Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực và Viện kiểm sát nhân dân khu vực.
Nhƣ vậy, bên cạnh một số thuận lợi nhƣ đƣợc sự quan tâm chỉ đạo, lãnh đạo kịp thời của Đảng; phù hợp với bối cảnh đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới đất nƣớc; phù hợp với chủ trƣơng tăng cƣờng thẩm quyền cho Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện; có những bài học kinh nghiệm quý
77
giá từ lịch sử tổ chức Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân ở nƣớc ta cũng nhƣ tham khảo kinh nghiệm một số nƣớc trên thế giới, quá trình triển khai thành lập Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực còn gặp phải rất nhiều khó khăn thử thách. Từ những vấn đề thực tiễn đặt ra nêu trên đòi hỏi việc thành lập Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực và Viện kiểm sát nhân dân khu vực phải đƣợc nghiên cứu hết sức cẩn trọng, đánh giá tác động về nhiều mặt để có phƣơng án hợp lý, đảm bảo tính khả thi cao.
78
CHƢƠNG 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP XÂY DỰNG MÔ HÌNH TÒA ÁN NHÂN DÂN SƠ THẨM KHU VỰC ĐÁP ỨNG YÊU CẦU CẢI
CÁCH TƢ PHÁP
3.1. Phƣơng hƣớng xây dựng Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực
3.1.1. Đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng
Điều 4 Hiến pháp năm 1992 ghi nhận và khẳng định Đảng Cộng sản Việt Nam, đội tiên phong của giai cấp công nhân Việt Nam, đại biểu trung thành quyền lợi của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc, theo chủ nghĩa Mác - Lênin và tƣ tƣởng Hồ Chí Minh, là lực lƣợng lãnh đạo Nhà nƣớc và xã hội. Thực tiễn cách mạng Việt Nam cũng đã chứng minh rằng, vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam là một tất yếu của lịch sử, là nhân tố quyết định, bảo đảm cho sự phát triển của sự nghiệp cách mạng nƣớc ta. Do đó, bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng là vấn đề có tính nguyên tắc trong tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nƣớc ta nói chung và đối với Tòa án nhân dân nói riêng.
Dƣới sự lãnh đạo của Đảng, kể từ khi thành lập vào năm 1960 đến nay, ngành Tòa án nhân dân đã đạt đƣợc những thành tựu quan trọng trong công tác thực hiện chức năng, nhiệm vụ; tổ chức, bộ máy và đội ngũ Thấm phán, Thẩm tra viên, Thƣ ký tòa án từng bƣớc đƣợc xây dựng và trƣởng thành. Hiệu quả công tác của Tòa án nhân dân đã góp phần rất quan trọng trong đấu tranh phòng chống vi phạm, tội phạm, bảo vệ an ninh quốc gia, đảm bảo trật tự an toàn xã hội. Phƣơng thức và nội dung lãnh đạo của Đảng đối với tổ chức và hoạt động của Tòa án các cấp trong những năm qua đã không ngừng đƣợc đổi mới, phù hợp với từng thời kỳ phát triển của đất nƣớc [9].
Sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác tƣ pháp nói chung và đối với Tòa án nhân dân nói riêng không chỉ bắt nguồn từ vị trí, vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nƣớc, mà còn bắt nguồn từ đặc điểm riêng của công tác tƣ pháp. Vấn đề đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng trong công cuộc cải cách tƣ pháp hiện nay
79
nói chung và đối với việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Tòa án nhân dân nói riêng là vấn đề có ý nghĩa quan trọng, nhằm mục đích bảo đảm hoạt động của Tòa án nhân dân theo đúng đƣờng lối chính trị, kiên định đi theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa, giữ vững bản chất tốt đẹp của Nhà nƣớc ta là nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đồng thời, bảo đảm phát huy đầy đủ vị trí, vai trò của Tòa án nhân dân để hoàn thành chức năng, nhiệm vụ theo qui định của pháp luật. Sự lãnh đạo của Đảng đối với Tòa án nhân dân trong điều kiện cải cách tƣ pháp hiện nay có nội dung toàn diện: Lãnh đạo về chính trị, tƣ tƣởng; về tổ chức, cán bộ; về định hƣớng công tác. Đảng lãnh đạo Tòa án nhân dân thông qua việc định ra các nguyên tắc, quan điểm lớn làm cơ sở xây dựng tổ chức và hoạt động; đề ra đƣờng lối, định hƣớng trong các lĩnh vực tổ chức và hoạt động của Tòa án nhân dân. [22]
Quan điểm của Đảng về đổi mới tổ chức hệ thống Tòa án và Viện kiểm sát đƣợc thể hiện trong Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 02/6/2005 về Chiến lƣợc cải cách tƣ pháp đến năm 2020 nhƣ sau: “Tổ chức hệ thống Tòa án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính; Tòa án nhân dân được tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức của Viện kiểm sát”
[2, mục 2.2.]. Theo “Dự thảo Đề án tổ chức bộ máy và chức năng, nhiệm vụ của Tòa án trong tiến trình cải cách tƣ pháp” thì hệ thống tổ chức của Viện kiểm sát tƣơng quan với hệ thống tổ chức Tòa án theo thẩm quyền xét xử sẽ đƣợc xác định gồm có 4 cấp nhƣ sau: Tòa án nhân dân tối cao đƣợc tổ chức tƣơng đƣơng với Viện kiểm sát nhân dân tối cao; các Tòa án nhân dân cấp cao đƣợc tổ chức theo khu vực tƣơng đƣơng với các Viện kiểm sát nhân dân cấp cao; các Tòa án nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣng đƣợc tổ chức tƣơng đƣơng với các Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣng, đƣợc thành lập chủ yếu trên cơ sở Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng trong phạm vi địa hạt tƣ pháp của Tòa án phúc thẩm; Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực đƣợc tổ chức tƣơng đƣơng với Viện kiểm sát nhân dân khu vực. Tuy
80
nhiên, những nội dung nêu trên chỉ mang tính nguyên tắc, định hƣớng, nên khi cụ thể hóa những nội dung này thì vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau, thậm chí trái ngƣợc nhau về một vấn đề cụ thể. Một trong những vấn đề hiện đang có nhiều ý kiến khác nhau là thực hiện cơ chế nào có hiệu quả nhất để thực hiện nguyên tắc bảo đảm sự lãnh đạo của cấp uỷ Đảng đối với Tòa án khu vực theo yêu cầu cải cách tƣ pháp.
Để giải quyết vấn đề này, cần thiết phải thành lập đảng bộ Tòa án nhân dân cấp tỉnh. Theo đó, đảng bộ Tòa án nhân dân cấp tỉnh thực hiện sự lãnh đạo trực tiếp đối với các tổ chức đảng của Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực. Mối quan hệ giữa đảng bộ Tòa án nhân dân cấp tỉnh với đảng bộ cấp huyện là mối quan hệ phối hợp trong việc thực hiện một số nhiệm vụ chính trị tại địa phƣơng theo quy định của Đảng, nhất là Chỉ thị số 15-CT/TW ngày 07/7/2007 của Bộ Chính trị (có sửa đổi, bổ sung cho phù hợp). Ngoài ra, cần đề xuất trung ƣơng Đảng có quy định về sự lãnh đạo của đảng theo hƣớng: Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực chịu sự lãnh đạo của Đảng bộ Tòa án cấp tỉnh, còn Cơ quan điều tra và cơ quan Thi hành án cấp huyện chịu sự lãnh đạo của cấp uỷ cùng cấp, trƣờng hợp quan điểm chỉ đạo khác nhau thì Đảng bộ Tòa án nhân dân cấp tỉnh báo cáo cấp uỷ cấp tỉnh cho ý kiến chỉ đạo. Định hƣớng mô hình sự lãnh đạo của Tòa án nhân dân cấp tỉnh nhƣ Kết luận số 79-KL/TW sẽ tăng tính độc lập cho các cơ quan tƣ pháp cấp tỉnh nói chung và Tòa án cấp tỉnh nói riêng. Tuy nhiên, Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực vẫn phải bảo đảm thực hiện Nghị quyết của các cấp uỷ Đảng địa phƣơng và phải có mối quan hệ với cấp uỷ Đảng quận, huyện, bởi vì công tác kiểm sát là công tác phục vụ nhiệm vụ chính trị địa phƣơng. Mặt khác, Đảng bộ Tòa án nhân dân cấp tỉnh cần phải có bộ máy giúp việc chuyên trách, nhƣ: Văn phòng Đảng uỷ…
Như vậy, việc tổ chức Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực, Viện kiểm sát nhân dân khu vực không làm mất hoặc giảm đi sự lãnh đạo của Đảng đối với các cơ quan này mà còn tạo sự đổi mới cần thiết trong phương thức lãnh đạo
81
của Đảng, nâng cao hiệu quả lãnh đạo của Đảng đối với công tác tư pháp. Sự
lãnh đạo của Đảng không mâu thuẫn hoặc ảnh hưởng tới tính độc lập của Tòa án. Nội dung lãnh đạo của Đảng là lãnh đạo về chính trị, tư tưởng; lãnh đạo về tổ chức cán bộ, lãnh đạo định hướng công tác. Đảng lãnh đạo là để Tòa án nhân dân thực hiện đầy đủ và đúng đắn nguyên tắc Hiến định: Thẩm phán, Hội thẩm xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; nghiêm cấm cơ quan, tổ chức, cá nhân can thiệp vào việc xét xử của Thẩm phán, Hội thẩm.
3.1.2. Đảm bảo sự giám sát của Hội đồng nhân dân
Theo các quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi), Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2002, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 và các văn bản pháp luật hiện hành thì Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phƣơng bầu ra, chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân địa phƣơng và cơ quan nhà nƣớc cấp trên. Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân đƣợc tiến hành thƣờng xuyên, gắn liền với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định [23]. Đối với các cơ quan tƣ pháp, Hội đồng nhân dân giám sát thông qua các hoạt động: Xem xét báo cáo công tác của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp; xem xét việc trả lời chất vấn của Chánh án Tòa án nhân dân, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp. Tại kỳ họp cuối năm, Hội đồng nhân dân xem xét, thảo luận báo cáo công tác hàng năm của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp; tại kỳ họp giữa năm, các cơ quan này gửi báo cáo công tác đến đại biểu Hội đồng nhân dân; khi cần thiết, Hội đồng nhân dân có thể xem xét thảo luận. Tại kỳ họp cuối nhiệm kỳ, Hội đồng nhân dân xem xét, thảo luận báo cáo công tác cả nhiệm kỳ của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp. Hội đồng nhân dân có thể yêu cầu Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp báo cáo về những vấn đề khác khi xét thấy cần thiết. Trong hoạt động giám sát, các Ban của Hội đồng
82
nhân dân có những nhiệm vụ giúp Hội đồng nhân dân giám sát hoạt động của Tòa án nhân dân.
Đối với mô hình của Tòa án đƣợc tổ chức theo đơn vị hành chính nhƣ hiện nay, việc thực hiện các quy định nêu trên về cơ bản là thuận lợi. Tuy nhiên, vấn đề này lại cần phải nghiên cứu, xem xét để điều chỉnh lại một khi Tòa án nhân dân cấp huyện đƣợc tổ chức theo mô hình khu vực. Hội đồng nhân dân là cơ quan đại diện của nhân dân địa phƣơng, do nhân dân địa phƣơng bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm theo các nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín; do đó, hệ thống cơ quan này phải đƣợc tổ chức theo mô hình đơn vị hành chính [32]. Nhƣ vậy, một Chánh án Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực có phạm vi địa hạt bao gồm một số đơn vị hành chính cấp huyện, sẽ thực hiện việc báo cáo và trả lời chất vấn trƣớc Hội đồng nhân dân địa phƣơng nào. Rõ ràng, đây là vấn đề cần phải đƣợc xem xét, khi lựa chọn mô hình tổ chức cho Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực.
Hiện nay, việc giám sát của cơ quan dân cử là Hội đồng nhân dân đối với hoạt động của Tòa án cấp huyện cũng đã và đang đặt ra nhiều vấn đề cả về lý luận và thực tiễn khi Đảng và Nhà nƣớc ta có chủ trƣơng và đang thực hiện thí điểm việc không tổ chức Hội đồng nhân dân ở cấp này theo các nội dung về cải cách hành chính. Ngày 16/01/2009, Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 725/2009/UBTVQH12 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/4/2009 về điều chỉnh nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng, theo đó đã qui định: Hội đồng nhân dân tỉnh, thành