của Hội đồng nhân dân.
Tại tiểu mục 2.8 mục 2 Phần II Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị đã xác định:
Đảng lãnh đạo chặt chẽ hoạt động tư pháp và các cơ quan tư pháp về chính trị, tổ chức và cán bộ; khắc phục tình trạng cấp uỷ Đảng buông lỏng lãnh đạo hoặc can thiệp không đúng vào hoạt động tư pháp… Phân công đồng chí cấp uỷ viên có trình độ, năng lực, uy tín và bản lĩnh bổ nhiệm làm Chánh án Tòa án và Chánh án Tòa án các cấp. Xây dựng và hoàn thiện cơ chế lãnh đạo của cấp uỷ Đảng trong việc chỉ đạo giải quyết những vụ, việc quan trọng, phức tạp; cơ chế phối hợp làm việc giữa các tổ chức đảng với các cơ quan tư pháp và các ban, ngành có liên quan theo hướng cấp uỷ định kỳ nghe báo cáo và cho ý kiến định hướng về công tác tư pháp. Xác định rõ trách nhiệm tập thể và cá nhân cấp uỷ viên trong lãnh đạo, chỉ đạo công tác tư pháp.[2, mục 2.8]
Chúng tôi nhận thấy từ khi có Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lƣợc cải cách tƣ pháp đến năm 2020 thì sự lãnh đạo của cấp uỷ Đảng
67
địa phƣơng đối với các tòa án nhân dân quận, huyện trong thời gian qua là rất sâu sát. Cấp uỷ Đảng ở địa phƣơng thƣờng xuyên quan tâm chỉ đạo các cơ quan tƣ pháp quán triệt và tổ chức thực hiện nghiêm túc, đồng thời báo cáo kết quả thực hiện về các trọng tâm công tác tƣ pháp về việc thực hiện nhiệm vụ chính trị đƣợc giao; về củng cố kiện toàn tổ chức bộ máy, đào tạo bồi dƣỡng nâng cao trình độ năng lực cho đội ngũ Thẩm phán, Thƣ ký tòa án, cán bộ. Hàng năm, cấp uỷ đều có báo cáo kết quả công tác cải cách tƣ pháp và đề ra nhiệm vụ trọng tâm của năm tới. Sự lãnh đạo của cấp uỷ hiện nay đối với các tòa án là ổn định. Tuy nhiên, trong thời gian tới, nếu thành lập Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực và Viện kiểm sát nhân dân khu vực thì khó khăn, vƣớng mắc đặt ra là cấp uỷ nào sẽ lãnh đạo hai cơ quan này cũng nhƣ việc cơ cấu vào cấp uỷ đối với Chánh án Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực và Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân khu vực.
Hiện nay, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện đang chịu sự lãnh đạo trực tiếp của cấp ủy huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp ủy huyện). Khi tổ chức Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực, Viện kiểm sát nhân dân khu vực, mối quan hệ công tác và vai trò của cấp ủy huyện đối với các Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực, Viện kiểm sát nhân dân khu vực sẽ có sự thay đổi [21], có thể bƣớc đầu khi chƣa có sự phối hợp tốt giữa Đảng ủy Tòa án nhân dân, Đảng ủy Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh với cấp ủy huyện sẽ có ảnh hƣởng đến việc triển khai thực hiện các nhiệm vụ chính trị tại địa phƣơng. Kết luận số 79-KL/TW ngày 28/7/2010 của Bộ chính trị đã quy định sẽ tổ chức Đảng bộ tại Tòa án cấp tỉnh bao gồm tổ chức đảng của Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực trên cùng địa bàn một tỉnh, trực thuộc Đảng bộ cấp tỉnh. Vấn đề đặt ra là để đảm bảo sự lãnh đạo thống nhất của Đảng đối với công tác tƣ pháp ở mỗi cơ quan tƣ pháp ở các cấp khác nhau trong trƣờng hợp thành lập Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực, Viện kiểm sát nhân dân khu vực trong khi cơ cấu tổ chức của cơ quan điều tra, cơ quan thi hành không thay đổi. Để giải quyết vấn đề này, cần đề xuất Trung ƣơng Đảng có qui định về sự lãnh đạo của đảng theo
68
hƣớng: Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực, Viện kiểm sát nhân dân khu vực chịu sự lãnh đạo của Đảng bộ Tòa án cấp tỉnh, còn Cơ quan điều tra và cơ quan Thi hành án cấp huyện chịu sự lãnh đạo của cấp uỷ cùng cấp, trƣờng hợp quan điểm chỉ đạo khác nhau thì Đảng bộ Tòa án nhân dân cấp tỉnh báo cáo cấp uỷ cấp tỉnh cho ý kiến chỉ đạo. Định hƣớng mô hình sự lãnh đạo của Tòa án nhân dân cấp tỉnh nhƣ Kết luận số 79-KL/TW sẽ tăng tính độc lập cho các cơ quan tƣ pháp cấp tỉnh nói chung và Tòa án cấp tỉnh nói riêng. Tuy nhiên, Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực vẫn phải bảo đảm thực hiện Nghị quyết của các cấp uỷ Đảng địa phƣơng và phải có mối quan hệ với cấp uỷ Đảng quận, huyện, bởi vì công tác kiểm sát là công tác phục vụ nhiệm vụ chính trị địa phƣơng. Mặt khác, Đảng bộ Tòa án nhân dân cấp tỉnh cần phải có bộ máy giúp việc chuyên trách, nhƣ Văn phòng Đảng uỷ…
Về yêu cầu giám sát của cơ quan quyền lực nhà nƣớc đối với Tòa án, theo quy định hiện hành Tòa án nhân dân cấp huyện chịu sự giám sát của Hội đồng nhân dân cùng cấp. Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định: “Chánh án các Tòa án nhân dân địa phương chịu trách nhiệm báo cáo trước Hội đồng nhân dân về tình hình thi hành pháp luật ở địa phương và trả lời chất vấn của đại biểu Hội đồng nhân dân” [11, Điều 135]. Quy định này khởi nguồn từ nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nƣớc thuộc về nhân dân. Chức năng đại diện của Hội đồng nhân dân yêu cầu Chánh án Tòa án địa phƣơng phải báo cáo tình hình thi hành pháp luật trên địa bàn. Chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân yêu cầu Chánh án Tòa án địa phƣơng phải trả lời chất vấn của đại biểu. Tinh thần này cho thấy dù hệ thống Tòa án đƣợc tổ chức theo mô hình khu vực hay đơn vị hành chính, thì sự giám sát của cơ quan đại diện phải đƣợc coi là một trong những yếu tố quan trọng hàng đầu. Đối với mô hình tổ chức theo đơn vị hành chính, mỗi năm hai lần theo kỳ họp, Chánh án các Tòa án địa phƣơng trình bày báo cáo và trả lời chất vấn trƣớc Hội đồng nhân dân địa phƣơng, nhằm bảo đảm nguyên tắc quyền lực nhà nƣớc thuộc về nhân dân. Tuy nhiên, vấn đề này
69
lại trở nên phức tạp một khi hệ thống Tòa án tổ chức theo mô hình khu vực. Nếu thành lập Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực thì thẩm quyền giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện đối với Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực sẽ không còn. Hội đồng nhân dân là cơ quan đại diện của nhân dân địa phƣơng, do nhân dân địa phƣơng bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm theo các nguyên tắc: phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Do đó, hệ thống cơ quan này phải đƣợc tổ chức theo mô hình đơn vị hành chính lãnh thổ (tỉnh, huyện, xã) [32]. Nhƣ vậy, khi mô hình Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực đƣợc tổ chức thì Chánh án Tòa án sơ thẩm khu vực có phạm vi địa hạt bao gồm một số đơn vị hành chính lãnh thổ, sẽ thực hiện việc báo cáo và trả lời chất vấn trƣớc Hội đồng nhân dân địa phƣơng nào. Nếu việc thay đổi cơ chế và thẩm quyền giám sát đối với Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực không đƣợc thực hiện đồng bộ, Ban Pháp chế Hội đồng nhân dân tỉnh không đƣợc tăng cƣờng tƣơng ứng thì việc phát hiện các sai sót của Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ đƣợc giao sẽ không kịp thời. Rõ ràng, quy phạm hiến định này cần phải đƣợc xem xét, một khi lựa chọn mô hình tổ chức theo khu vực cho hệ thống Tòa án. Và đây không chỉ là vấn đề của Tòa án với chức năng là cơ quan xét xử, mà còn có ý nghĩa quan trọng với hệ thống Tòa án - cơ quan đƣợc Đảng xác định là trọng tâm của nội dung hoàn thiện tổ chức, bộ máy các cơ quan tƣ pháp.
2.2.2. Sự thiếu đồng bộ trong việc đổi mới hệ thống các cơ quan tư pháp
Sự đồng bộ, thống nhất cũng nhƣ mối liên hệ chặt chẽ giữa các cơ quan tƣ pháp là yếu tố quan trọng. Đối với vụ án hình sự, theo quy định của pháp luật tố tụng hiện hành thì việc giải quyết, xử lý các vụ án hình sự là một quy trình thống nhất, đồng bộ và kết quả hoạt động của cơ quan tiến hành tố tụng có liên quan mật thiết với nhau; từ khởi tố, điều tra của Cơ quan điều tra, truy tố của Viện kiểm sát, xét xử của Tòa án cho đến thi hành các bản án đã có hiệu lực pháp luật của cơ quan Thi hành án. Việc phối hợp giữa Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực với các cơ quan tƣ pháp ở địa phƣơng, cụ thể là cơ quan điều tra, cơ quan thi
70
hành án dân sự và Ủy ban nhân dân xã, phƣờng, thị trấn trong việc thi hành các hình phạt ngoài tù, nếu không tổ chức phân công nội bộ tốt và không đƣợc đầu tƣ, trang bị phƣơng tiện làm việc tƣơng xứng với nhiệm vụ, các Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực sẽ gặp khó khăn trong thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tƣ pháp đối với những việc nêu trên, khi cơ quan điều tra và cơ quan thi hành án dân sự cấp huyện không tổ chức theo khu vực.
Đối với các vụ án dân sự các thủ tục chủ yếu do Tòa án tiến hành, tuy nhiên trong quá trình giải quyết hoạt động của tòa án liên quan chặt chẽ với các cơ quan khác, trong đó có Ủy ban nhân dân xã, phƣờng, thị trấn, quận, huyện. Theo đó, khi tổ chức Tòa án sơ thẩm khu vực sẽ phát sinh khó khăn trong việc đi lại đặc biệt ở vùng núi, vùng sâu, vùng sa của cán bộ tòa án cũng nhƣ khó khăn của ngƣời dân khi muốn đến làm việc với tòa án.
Tòa án là cơ quan xét xử, để đảm bảo tính độc lập của Tòa án trong hoạt động xét xử thì việc tổ chức hệ thống Tòa án nhƣ Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị là một phƣơng án phù hợp, có tính khả thi do hoạt động xét xử mang tính độc lập cao và tƣơng đối ổn định, lại không bị lệ thuộc vào hoạt động của các cơ quan tƣ pháp khác. Tuy nhiên, việc thay đổi tổ chức hệ thống tòa án, viện kiểm sát nhƣng giữ nguyên tổ chức của cơ quan điều tra, cơ quan thi hành án đã tạo ra một số những khó khăn, thiếu đồng bộ trong mối quan hệ giữa các cơ quan tƣ pháp với nhau. Do đó, cần thiết phải nghiên cứu mô hình tổ chức của cơ quan điều tra, cơ quan thi hành án nhằm tạo sự gắn kết giữa quá trình điều tra, công tố, xét xử và thi hành án, bảo đảm đồng bộ trong việc thực hiện các hoạt động tố tụng hình sự; đồng thời, đảm bảo sự rành mạch giữa cơ quan tiến hành tố tụng với cơ quan công an làm nhiệm vụ quản lý hành chính trong giải quyết các vụ án hình sự.
71
2.2.3. Sự thiếu thống nhất trong việc xây dựng số lượng và địa hạt tư pháp của Tòa án khu vực ở một số địa phương.
Kết luận số 79-KL/TW ngày 28/7/2010 của Bộ Chính trị xác định Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực thành lập ở một hoặc một số đơn vị hành chính cấp huyện trong cùng một đơn vị hành chính cấp tỉnh; Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực có số lƣợng và địa hạt tƣ pháp tƣơng ứng với số lƣợng và địa hạt tƣ pháp của Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực. Có thể nói cho đến nay, liên ngành tƣ pháp trung ƣơng vẫn chƣa có sự phối hợp hƣớng dẫn thống nhất về tiêu chí thành lập Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực và Viện kiểm sát nhân dân khu vực. Để triển khai việc khảo sát và đề xuất phƣơng án thành lập, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao đều đã có những văn bản hƣớng dẫn riêng, trong đó đƣa ra các tiêu chí về khối lƣợng công việc, về đặc điểm địa lý, chính trị, xã hội và các điều kiện cụ thể của địa phƣơng. Các tiêu chí này chƣa đƣợc đánh giá, sắp xếp theo một thứ tự ƣu tiên và việc áp dụng linh hoạt đối với các vùng miền chƣa đƣợc coi trọng đúng mức. Vì chƣa có sự thống nhất về nhận thức, nên phƣơng án thành lập Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực và Viện kiểm sát nhân dân khu vực do hai ngành đƣa ra thƣờng khác nhau về số lƣợng và địa hạt, thƣơng án đề xuất của ngành Kiểm sát thƣờng có số lƣợng khu vực nhiều hơn và địa hạt hẹp hơn so với phƣơng án của ngành Tòa án.
Thời gian đầu nhận thức, quan điểm và cách thức chỉ đạo về việc chuẩn bị thành lập Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực và Viện kiểm sát nhân dân khu vực có sự khác nhau giữa các ngành, các cấp và giữa các địa phƣơng trong cả nƣớc. Nhiều địa phƣơng lấy tiêu chí số lƣợng vụ việc làm căn cứ để xác định địa hạt tƣ pháp và do đó có xu hƣớng xây dựng phƣơng án sáp nhập nhiều Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện vào một khu vực, trong đó có nhiều nơi là địa bàn miền núi, vùng sâu, vùng xa, điều kiện giao thông đi lại rất khó khăn, khoảng cách từ địa điểm dự kiến đặt trụ sở đến các đơn vị hành chính cấp xã rất xa. Cho đến nay quan điểm của Ban Chỉ đạo cải cách tƣ pháp trung ƣơng và lãnh
72
đạo Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao cũng đã thống nhất là các địa phƣơng cần tùy tình hình thực tế để xác định số lƣợng và địa hạt Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực và Viện kiểm sát nhân dân khu vực một cách hợp lý, phù hợp với thực tiễn. Tiếp thu tinh thần này, hiện nay về cơ bản các địa phƣơng đã có sự thống nhất về số lƣợng và địa hạt tƣ pháp của Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực và Viện kiểm sát nhân dân khu vực. Tuy nhiên xuất phát từ yêu cầu thực tế, ý kiến một số địa phƣơng còn khác nhau, có nơi đề xuất sáp nhập quá nhiều đơn vị cấp huyện vào một khu vực (nhƣ Bến Tre, Kiên Giang có một số khu vực đề xuất sáp nhập từ 4 đơn vị Tòa án cấp huyện vào 1 khu vực), ngƣợc lại có một số địa phƣơng đề nghị mỗi đơn vị cấp huyện thành lập 1 khu vực (nhƣ Quảng Ninh 14 khu vực/14 đơn vị cấp huyện, Bắc Giang 10 khu vực/10 đơn vị cấp huyện, Tuyên Quang 7 khu vực/7 đơn vị cấp huyện, Lào Cai 9 khu vực/9 đơn vị cấp huyện, Lai Châu 7 khu vực/7 đơn vị cấp huyện, Bình Dƣơng 7 khu vực/7 đơn vị cấp huyện, Đắk Lắk 15 khu vực/15 đơn vị khu vực). Ngoài ra, theo Báo cáo số 858/VKSTC-V9 ngày 30/12/2012 của Viện kiểm sát nhân dân tối cao về tình hình, kết quả triển khai chuẩn bị thành lập Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực và Viện kiểm sát nhân dân khu vực, hiện đã có 32 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng, cấp ủy địa phƣơng đã thống nhất phƣơng án thành lập Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực và Viện kiểm sát nhân dân khu vực (bao gồm Hà Nội, Điện Biên, Sơn La, Hòa Bình, Yên Bái, Thái Nguyên, Bắc Giang, Lào Cai, Tuyên Quang, Phú Thọ, Bắc Ninh, Ninh Bình, Hải Dƣơng, Hải Phòng, Nghệ An, Hà Tĩnh, Tiền Giang, Quảng Nam, Bình Định, Gia Lai, Kom