ĐỔI MỚI, NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ HỘ TỊCH
III.2 CÁC BIỆN PHÁP CỤ THỂ NHẰM ĐỔI MỚI, NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ HỘ TỊCH.
LÝ NHÀ NƢỚC VỀ HỘ TỊCH.
III.2.1. Xây dựng cơ sở pháp lý vững chắc, ổn định tạo tiền đề đổi mới cơ bản, toàn diện công tác quản lý hộ tịch
Thực tiễn quản lý hộ tịch của nhà nước ta hơn 50 năm qua cho thấy sự trì trệ, bất cập của hệ thống pháp luật về quản lý hộ tịch chính là nguyên nhân trực tiếp lý giải về sự hạn chế hiệu quả của lĩnh vực công tác này. Từ bài học kinh nghiệm đó, để giải quyết bài toán đổi mới quản lý hộ tịch, vấn đề quan trọng hàng đầu là cần xây dựng, hoàn thiện cơ sở pháp lý của quản lý hộ tịch.
Trong khoảng thời gian 5 năm qua, hoạt động xây dựng pháp luật về hộ tịch ở nước ta đã có sự vận động tích cực và đạt được những bước tiến đáng kể. Thực tiễn xây dựng pháp luật về hộ tịch cho thấy do tính điều chỉnh xã hội của các quy phạm pháp luật hộ tịch hết sức rộng lớn, trực tiếp tác động đến từng người dân nên công tác xây dựng pháp luật về hộ tịch ở nước ta được tiến hành hết sức cẩn trọng. Tuy nhiên thực trạng hệ thống pháp luật về hộ tịch hiện nay đã và đang bộc lộ những điểm hạn chế cơ bản:
- Giá trị pháp lý của các văn bản pháp luật không cao (các văn bản có giá trị cao nhất là Nghị định của Chính phủ, một số lượng lớn quy phạm nằm trong các Thông tư của Bộ Tư pháp);
- Hoạt động điều chỉnh pháp luật về quản lý hộ tịch vẫn mang tính chất tình thế, bị động, chủ yếu để giải quyết các vướng mắc phát sinh trên thực tế, do đó tính ổn định không cao, dễ bị thay đổi.
- Các quy phạm về quản lý hộ tịch nằm rải rác trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau, gây nhiều khó khăn cho hoạt động áp dụng pháp luật. Đây là một hạn chế cơ bản vì đại bộ phận chủ thể áp dụng pháp luật về hộ tịch là cán bộ cấp xã, trình độ pháp lý còn rất hạn chế, việc vận dụng đúng hệ
thống quy phạm phức tạp như vậy để giải quyết các vụ việc thực tiễn là vấn đề hoàn toàn không đơn giản.
Hiện nay, cùng với việc ban hành Nghị định 68/2002/NĐ-CP là cơ sở pháp lý để giải quyết một số việc hộ tịch có yếu tố nước ngoài, việc ban hành một Nghị định mới thay thế Nghị định 83/1998/NĐ-CP về đăng ký hộ tịch cũng đang được triển khai tích cực. Theo dự kiến, Nghị định mới về đăng ký hộ tịch sẽ được ban hành trong năm 2003. Đây là một việc làm cần thiết nhưng vẫn chỉ mang tính chất là một giải pháp tình thế trong hoạt động điều chỉnh pháp luật về quản lý hộ tịch. Hệ thống pháp luật về hộ tịch này chỉ có thể tạo ra những thay đổi mang tính cục bộ với diễn biến tiệm tiến trên một số khía cạnh nhất định của hoạt động quản lý hộ tịch, chưa thể tạo ra bước tiến dài đáp ứng yêu cầu bức xúc của thực tiễn đất nước đối với lĩnh vực công tác này.
Để tạo tiền đề vững chắc cho việc đổi mới cơ bản công tác quản lý hộ tịch, việc pháp điển hoá pháp luật về hộ tịch có ý nghĩa hết sức quan trọng. Theo đó trong chiến lược hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia, đã đến lúc cần quan tâm và giành sự ưu tiên cho việc xây dựng Luật Hộ tịch. Có thể lý giải sự cần thiết của việc pháp điển hoá các vấn đề pháp lý về quản lý hộ tịch bằng một đạo luật bởi các lý do cơ bản sau đây:
Thứ nhất, các vấn đề pháp lý về quản lý hộ tịch trực tiếp liên quan đến phạm trù quyền con người, quyền công dân, thể hiện tập trung mối quan hệ giữa nhà nước và công dân. Xét từ phương diện hoạt động của nhà nước thì quản lý hộ tịch là một nội dụng hoạt động đối nội cơ bản, quan trọng. Do vậy, theo quy định tại Điều 20, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì việc điều chỉnh các vấn đề pháp lý về hộ tịch bằng một đạo luật là hết sức cần thiết. Kinh nghiệm lập pháp của các nước phát triển như Pháp, Đức, Nhật Bản, Đài
Loan… cho thấy do tính chất quan trọng ấy nên vấn đề quản lý hộ tịch của con người luôn được quy định trong văn bản của cơ quan lập pháp.
Thứ hai, cùng với sự ra đời và phát triển của bộ máy nhà nước ta, các quan hệ pháp luật về hộ tịch cũng đã có sự vận động, phát triển tương đối ổn định trong suốt hơn 50 năm qua. Hiện nay, cùng với tiến trình phát triển của xã hội, mức độ phổ biến và tính phức tạp của các quan hệ pháp luật này ngày càng gia tăng, làm phát sinh nhiều vấn đề phức tạp vượt ra khỏi khuôn khổ điều chỉnh của các văn bản dưới luật.
Thứ ba, trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền với yêu cầu cao độ về tăng cường quản lý nhà nước bằng pháp luật đi đôi với việc mở rộng dân chủ trên mọi lĩnh vực đời sống xã hội, việc ban hành Luật Hộ tịch sẽ đánh dấu bước hoàn thiện quan trọng của hệ thống pháp luật nước ta.
Thứ tư, việc pháp điển hoá pháp luật về hộ tịch sẽ tạo điều kiện để nghiên cứu và giải quyết một cách toàn diện các vấn đề cốt lõi của vấn đề đổi mới quản lý hộ tịch như: phương thức quản lý hộ tịch và việc ứng dụng công nghệ thông tin vào quản lý hộ tịch; hệ thống tổ chức quản lý hộ tịch; hệ thống dữ liệu thông tin hộ tịch; giá trị pháp lý của thông tin về hộ tịch do hệ thống này cung cấp; cơ chế quản lý, khai thác thông tin phục vụ cho các hoạt động kinh tế, xã hội,…
Với các lý do nêu trên, việc xây dựng Luật Hộ tịch là giải pháp rất cần thiết đối với việc đổi mới toàn diện hoạt động quản lý hộ tịch của nhà nứoc ta.
III.2.2. Kiện toàn, nâng cao tính chuyên nghiệp của đội ngũ cán bộ tƣ pháp – hộ tịch chuyên trách
Hiệu quả quản lý hộ tịch phụ thuộc rất lớn vào năng lực hoạt động cuả hệ thống cơ quan quản lý và đăng ký hộ tịch, trong đó đặc biệt là hệ thống UBND cấp xã và đội ngũ cán bộ tư pháp – hộ tịch chuyên trách. Trong những
năm qua, trên cơ sở Nghị định số 09/1998/NĐ-CP ngày 23/01/1998 sửa đổi, bổ sung Nghị định 50/CP ngày 26/7/1995 của Chính phủ về chế độ sinh hoạt phí đối với cán bộ xã, phường, thị trấn, đội ngũ cán bộ tư pháp – hộ tịch chính thức được coi là một trong bốn chức danh chuyên môn của Uỷ ban nhân dân cấp xã và đã được kiện toàn một bước. Tính đến thời điểm ngày 01/01/2001 trên toàn quốc có 92% Uỷ ban nhân dân cấp xã đã bố trí cán bộ tư pháp – hộ tịch chuyên trách với số lượng 9426 người . Tuy nhiên, vẫn còn một số tỉnh chưa bố trí được đầy đủ cán bộ tư pháp chuyên trách theo quy định tại Nghị định số 09/1998/NĐ-CP như Hà Giang, Lạng Sơn, Nam Định, An Giang...
Năng lực hoạt động của đội ngũ cán bộ tư pháp – hộ tịch chuyên trách hiện nay rất bất cập vì còn tới 34,6% cán bộ có trình độ văn hoá tốt nghiệp phổ thông cơ sở; 7,9% mới tốt nghiệp tiểu học; 1,4% chưa tốt nghiệp tiểu học. Về trình độ chuyên môn, mới chỉ có 18,3% cán bộ tư pháp – hộ tịch chuyên trách có trình độ chuyên môn từ trung cấp pháp lý trở lên. Bên cạnh đó, đội ngũ cán bộ tư pháp – hộ tịch không ổn định, dễ bị thay đổi theo các kỳ bầu cử cấp xã (hiện nay có tới 22% cán bộ tư pháp – hộ tịch chuyên trách mới đảm nhận công tác từ 01 năm trở xuống).
Hiệu quả quản lý hộ tịch ở cấp xã không cao vì cán bộ tư pháp – hộ tịch phải kiêm nhiệm cùng lúc rất nhiều hoạt động tác nghiệp thuộc lĩnh vực hoạt động tư pháp: giúp tuyên truyền, phổ biến pháp luật, chứng thực, quản lý và hướng dẫn hoạt động của tổ hoà giải cơ sở, quản lý “tủ sách pháp luật” phối hợp công tác thi hành án,... trong đó đăng ký và quản lý hộ tịch chỉ là một nội dung hoạt động nghiệp vụ. Số lượng công việc phải đảm nhiệm nhiều nên cán bộ tư pháp – hộ tịch không có điều kiện tập trung thực hiện việc đăng ký và quản lý hộ tịch một cách chủ động theo đúng các yêu cầu nghiệp vụ mà pháp luật quy định.
Để nâng cao hiệu quả của hoạt động quản lý hộ tịch theo mục tiêu đề ra cần nhận thức đúng vai trò quan trọng của đội ngũ cán bộ trực tiếp thực hiện việc đăng ký hộ tịch ở cấp cơ sở, từ đó có kế hoạch phù hợp để từng bước thực hiện giải pháp kiện toàn, nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ tư pháp – hộ tịch. Giải pháp này cần được thực hiện với những nội dung chủ yếu sau đây:
- Thứ nhất, theo chủ trương “công chức hoá” đội ngũ cán bộ cấp xã, cần nâng cao tính chuyên nghiệp của đội ngũ cán bộ tư pháp – hộ tịch bằng việc tiêu chuẩn hoá cán bộ tương xứng với tính chất công việc, chức năng, nhiệm vụ mà họ đảm nhiệm cũng như yêu cầu, đòi hỏi của xu thế phát triển xã hội. Theo đó phải đặt ra yêu cầu trình độ chuyên môn tối thiểu là trung cấp luật. Tuy nhiên việc tiêu chuẩn hoá đội ngũ cán bộ tư pháp – hộ tịch cần có sự cân nhắc đúng mức các yếu tố đặc thù trong công tác cán bộ của các vùng, miền, địa phương khác nhau. Theo đó cần có biện pháp quá độ để từng bước hình thành đội ngũ cán bộ tư pháp – hộ tịch chuyên trách ở những địa bàn khó tạo nguồn cán bộ theo đúng tiêu chuẩn như khu vực miền núi, vùng sâu, vùng xa. Việc bố trí cán bộ tư pháp – hộ tịch ở các khu vực này có thể hạ bớt các tiêu chuẩn về trình độ văn hoá và chuyên môn ở mức phù hợp nhưng phải có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng để sau một thời gian họ có thể đáp ứng được yêu cầu chung của ngạch công chức.
- Thứ hai, cần sớm kiện toàn 100% đơn vị cấp xã đều có cán bộ tư pháp – hộ tịch chuyên trách, đồng thời thực hiện việc quy hoạch, tạo nguồn cán bộ kế cận bảo đảm sự phát triển ổn định của đội ngũ này ở các địa phương. Về lâu dài cần tính đến việc bố trí ở các xã, phường, thị trấn có điều kiện kinh tế phát triển, dân số đông, nguồn cán bộ dồi dào, khối lượng công việc thuộc lĩnh vực tư pháp lớn 02 định suất cán bộ chuyên trách, trong đó 01 cán bộ thực hiện các tác nghiệp về đăng ký, quản lý hộ tịch và chứng thực; 01 cán bộ thực
hiện các hoạt động tư pháp khác (giúp UBND soạn thảo, ban hành các quyết định, chỉ thị; phổ biến, giáo dục pháp luật; hướng dẫn hoạt động của tổ hoà giải ở cơ sở... ).
III.2.3. Cải tiến phƣơng thức quản lý hộ tịch, xây dựng cơ sở dữ liệu thông tin hộ tịch thống nhất trên toàn quốc.
Đây là giải pháp trực tiếp phục vụ mục tiêu hiện đại hoá quản lý nhà nước về hộ tịch, hướng đến sự phát triển lâu dài, ổn định. Giải pháp này cần được triển khai đồng bộ với các nội dung cơ bản sau:
*Nghiên cứu và tính toán bước đi phù hợp để thực hiện việc cấp sổ hộ tịch gia đình thay thế cho việc sử dụng giấy tờ hộ tịch rời như hiện nay: Có thể nói hệ thống chứng thư hộ tịch hiện hành ở nước ta khá phức tạp và thể hiện rất rõ dấu ấn của mô hình hành chính quan liêu, giấy tờ. Việc sử dụng các chứng thư riêng lẻ về từng sự kiện hộ tịch hiện đang bộc lộ không ít bất cập xét trên cả hai phương diện cơ bản là hiệu qủa sử dụng và yêu cầu quản lý.
Thứ nhất, hiệu quả sử dụng của các loại chứng thư này bị hạn chế do sự cô lập thông tin về từng sự kiện hộ tịch riêng lẻ, trong khi đó mục đích quan trọng mà quản lý hộ tịch hướng tới là xâu chuỗi và phản ánh đầy đủ các sự kiện hộ tịch của một người theo thứ tự thời gian từ khi sinh ra đến khi chết. Sự cô lập thông tin này có thể đưa đến tình trạng khi tham gia vào một số quan hệ pháp luật nhất định, có khi người dân cùng lúc phải sử dụng nhiều loại giấy tờ khác nhau để chứng minh về tình trạng nhân thân của mình.
Thứ hai, nếu đặt các chứng thư hộ tịch của một cá nhân bên cạnh nhau để so sánh có thể thấy tuy nội dung của từng loại chứng thư đều phản ánh những thông tin đặc trưng về từng loại sự kiện hộ tịch khác nhau nhưng đây chỉ là một phần thông tin thể hiện trên chứng thư, bên cạnh đó, một phần lớn nội dung các chứng thư này đều trùng lắp các thông tin về họ tên; ngày, tháng,
năm sinh; dân tộc; quốc tịch; giới tính; quê quán; nơi cư trú của cá nhân đó. Những thông tin trùng lắp nói trên chính là những thông tin được xác lập lần đầu tiên trên chứng thư khai sinh. Nói cách khác, Giấy khai sinh là chứng thư gốc xác lập các dấu hiệu nhân thân của một người, các chứng thư khác là sự bổ sung các dấu hiệu nhân thân khác hình thành từ các sự kiện hộ tịch xảy ra sau đó. Như vậy, các chứng thư hộ tịch về cùng một người có mối liên hệ hết sức mật thiết với nhau. Điều này tạo khả năng có thể thu hút, kết hợp các loại chứng thư hộ tịch với nhau và giản lược những thông tin trùng lắp.
Thứ ba, việc sử dụng quá nhiều loại chứng thư hộ tịch riêng lẻ rất bất tiện đối với người dân. Nếu tính trên một hộ gia đình hạt nhân (gồm hai thế hệ cha, mẹ và con) thì tổng số chứng thư hộ tịch của các cá nhân trong gia đình không phải là nhỏ. Về nguyên tắc các chứng thư hộ tịch bản chính chỉ được cấp một lần, do đó, đòi hỏi người dân phải có ý thức cất giữ, bảo quản chứng thư hộ tịch một cách cẩn thận. Tuy nhiên, với một số lượng chứng thư như vậy việc giữ gìn chúng hoàn toàn không dễ dàng, thuận tiện đặc biệt là đối với đại bộ phận dân cư thuộc các khu vực dễ xảy ra thiên tai, lũ lụt hoặc bộ phận dân cư còn hạn chế nhận thức về tầm quan trọng của các chứng thư hộ tịch. Những trận lũ lụt liên tiếp xảy ra trong những năm vừa qua, đặc biệt là trận lũ tại các tỉnh miền Trung năm 1999 là dẫn chứng sinh động để đánh giá hệ quả của việc sử dụng chứng thư rời ở nước ta.
Thứ tư, trong điều kiện phát triển kinh tế xã hội của nước ta hiện nay, hiện tượng di dân đang diễn ra ngày càng thường xuyên và phổ biến. Việc các hộ gia đình thay đổi địa bàn cư trú theo yêu cầu của công việc ngày càng trở nên phổ biến hơn. Công tác quản lý hộ tịch đối với người di dân cũng như vấn đề sử dụng chứng thư hộ tịch của đối tượng này theo phương thức quản lý hiện nay làm nảy sinh nhiều bất cập. VD: việc xin cấp bản sao chứng thư hộ
tịch từ sổ gốc, tình trạng người cư trú tại một nơi, cơ quan quản lý hộ tịch ở một nơi...
Thứ năm, việc sử dụng chứng thư hộ tịch như hiện nay cũng góp phần làm căn bệnh quan liêu, đặt niềm tin quá lớn vào thủ tục, giấy tờ khi giải quyết công việc của dân trong nền hành chính ngày càng khó giải quyết, khó tạo ra bước đột phá trong cải cách hành chính trong lĩnh vực đăng ký và quản lý hộ