THỰC TRẠNG QUẢN LÝ HỘ TỊC HỞ VIỆT NAM
II.1 HỆ THỐNG TỔ CHỨC QUẢN LÝ VÀ ĐĂNG KÝ HỘ TỊCH
II.1.1. Cơ quan quản lý hộ tịch
Quản lý hộ tịch là một nội dung quản lý nhà nước trong lĩnh vực hành chính tư pháp, do vậy chủ thể quản lý cao nhất đối với hoạt động này là Chính phủ – cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước ta. Nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong quản lý hộ tịch được quy định tại Khoản 4, Điều 18 Luật Tổ chức Chính phủ năm 1992 và tiếp tục được khẳng định tại Khoản 4, Điều 18, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001: Chính phủ “Thống nhất quản lý công tác hành chính tư pháp, các hoạt động về luật sư, giám định tư pháp, công chứng và bổ trợ tư pháp; tổ chức và quản lý công tác thi hành án, quốc tịch, hộ khẩu, hộ tịch”. Tuy nhiên, với vị trí pháp lý là cơ quan đứng đầu hệ thống hành pháp, có quyền quyết định tối cao đối với việc giải quyết mọi vấn đề thuộc địa hạt quản lý nhà nước trong mọi lĩnh vực, trên phạm vi toàn quốc (trừ những vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước), Chính phủ được coi là chủ thể quản lý đặc biệt. Nhìn từ khía cạnh tính chất hoạt động Chính phủ còn được coi là chủ thể hình thức bởi hoạt động quản lý của Chính phủ được thực hiện theo chế độ lãnh đạo tập thể, hoạt động quản lý trên từng lĩnh vực đều phải thông qua các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành thuộc cơ cấu của Chính phủ (Bộ, cơ quan ngang Bộ). Từ năm 1987 về trước Bộ Nội vụ là cơ quan giúp Hội đồng Bộ trưởng thực hiện việc quản lý hộ tịch thống nhất trên toàn quốc. Từ năm 1987 đến nay nhiệm vụ này được chuyển giao cho Bộ Tư pháp và Uỷ ban nhân dân các cấp trên cơ sở trên cơ sở Nghị định số 219/HĐBT ngày 20/11/1987 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ).
Hiện nay, hệ thống cơ quan quản lý hộ tịch ở nước ta được tổ chức theo nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành và theo lãnh thổ. Theo đó, tương ứng với mỗi cơ quan quản lý có thẩm quyền chung của một cấp hành chính có một cơ quan chuyên ngành cùng cấp có nhiệm vụ giúp cơ quan quản lý thẩm quyền chung đó thực hiện việc quản lý hộ tịch. Hệ thống cơ quan quản lý hộ tịch theo Nghị định 83/1998/NĐ-CP có thể được biểu diễn bằng mô hình sau:
Sơ đồ 1: Hệ thống cơ quan quản lý hộ tịch theo Nghị định 83/1998/NĐ-CP
Mô hình trên đây cho thấy hệ thống tổ chức quản lý hộ tịch hiện nay của nước ta có sự tham gia của mọi cấp hành chính từ trung ương đến cơ sở, có cả chủ thể quản lý ở trong nước và ở nước ngoài. Với thiết kế này, đến nay ở
Bộ Tư pháp Bộ Ngoại giao UBND cấp tỉnh UBND cấp huyện UBND cấp xã Sở Tư pháp Phòng Tư pháp Ban Tư pháp (Cán bộ tƣ pháp ) Cơ quan đại diện ngoại giao, lãnh sự của VN ở nước ngoài CHÍNH PHỦ Chú thích: : quan hệ chỉ đạo, chấp hành -->: quan hệ phối hợp : cơ quan chỉ có chức năng quản lý hộ tịch : cơ quan có cả chức năng quản lý và đăng ký hộ tịch
nước ta đã hình thành mạng lưới quản lý hộ tịch rộng khắp bao gồm toàn bộ hệ thống cơ quan quản lý có thẩm quyền chung (Chính phủ và UBND các cấp) và hệ thống cơ quan chuyên môn của ngành tư pháp và ngành ngoại giao. Điều đáng nói là tuy thiết kế một hệ thống tổ chức có vẻ khá cồng kềnh như vậy nhưng Nghị định 83/1998/NĐ-CP đồng thời đã thực hiện sự phân cấp khá hợp lý, bảo đảm cho các quan hệ phối hợp ngang cấp và quan hệ chỉ đạo, chấp hành được nhịp nhàng, thông suốt. Cụ thể như sau:
*Bộ Tƣ pháp
Bộ Tư pháp là cơ quan được Chính phủ phân cấp quản lý hộ tịch thống nhất trên cả nước. Để thực hiện sự phân cấp đó, Điều 8 Nghị định 83/1998/NĐ-CP đã quy định cụ thể 9 nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Tư pháp trong công tác quản lý hộ tịch, trong đó có những nhiệm vụ, quyền hạn vĩ mô, thể hiện tính chất đặc thù trong hoạt động quản lý nhà nước của cơ quan này, đồng thời cũng có những nhiệm vụ mang tính chất tác nghiệp cụ thể.
Những nhiệm vụ mang tính chất vĩ mô:
- Xây dựng pháp luật về hộ tịch: Bộ Tư pháp có nhiệm vụ giúp Chính phủ soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh để Chính phủ trình các cơ quan có thẩm quyền ban hành; Bộ Tư pháp cũng có quyền trình Chính phủ hoặc chủ động ban hành theo thẩm quyền các văn bản quy phạm pháp luật về hộ tịch;
- Hướng dẫn, chỉ đạo nghiệp vụ chuyên môn về hộ tịch: Bộ Tư pháp phải kịp thời hướng dẫn bằn văn bản cho các địa phương để giải quyết những vướng mắc phát sinh trên thực tế, chưa được pháp luật quy định.
- Ban hành, quản lý và hướng dẫn việc sử dụng thống nhất các loại sổ sách, biểu mẫu hộ tịch: Sổ sách, biểu mẫu hộ tịch là những loại giấy tờ quan trọng, do vậy việc thiết kế, ban hành, quản lý và hướng dẫn sử dụng các loại sổ sách, biểu mẫu này do Bộ Tư pháp thực hiện nhằm bảo đảm thống nhất trên cả
nước. Yêu cầu đặt ra đối với việc thực hiện nhiệm vụ này là các loại sổ sách, biểu mẫu hộ tịch phải được thiết kế một cách khoa học, sử dụng thuận tiện, dễ dàng, chống làm giả, có khả năng lưu trữ, bảo quản lâu dài và dược sử dụng thống nhất không chỉ trong nước mà cả ở nước ngoài. Thực hiện nhiệm vụ này, sau khi Chính phủ ban hành Nghị định 83/1998/NĐ-CP, Bộ Tư pháp đã tổ chức nghiên cứu, thiết kế và chuẩn hoá một hệ thống sổ sách, biểu mẫu hộ tịch. Ngày 26/12/99 Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ban hành Quyết định số 1203/QĐ-TP-HT về việc ban hành biểu mẫu, sổ sách hộ tịch.
- Hợp tác quốc tế về hộ tịch
Bên cạnh đó, để thực hiện vai trò thống nhất quản lý nhà nước về hộ tịch, Bộ Tư pháp còn có các nhiệm vụ, quyền hạn mang tính chất tác nghiệp cụ thể, đó là:
- Thống kê hộ tịch; tổng hợp tình hình và báo cáo Chính phủ về công tác hộ tịch định kỳ hàng năm.
- Thanh tra, kiểm tra về đăng ký và quản lý hộ tịch.
- Giải quyết khiếu nại, tố cáo về hộ tịch theo thẩm quyền. Đối với khiếu nạiu, Bộ Tư pháp có trách nhiệm thụ lý và giải quyết khiếu nại đối với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh nhưng còn có khiếu nại. Quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ Tư pháp là quyết định cuối cùng. Đối với tố cáo, Bộ Tư pháp có trách nhiệm thụ lý giải quyết đơn tố cáo các hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực hộ tịch của các thành viên Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh được giao phụ trách công tác hộ tịch.
*Bộ Ngoại giao và Cơ quan đại diện ngoại giao, lãnh sự của Việt Nam ở nƣớc ngoài
Việc quản lý hộ tịch đối với bộ phận công dân Việt Nam ở nước ngoài rất cần thiết và là một nội dung quan trọng trong công tác lãnh sự của các cơ quan đại diện ngoại giao, lãnh sự của Việt Nam ở nước ngoài. Để thực hiện việc quản lý hộ tịch với đối tượng này, Bộ Ngoại giao được giao một số nhiệm vụ, quyền hạn sau:
- Phối hợp với Bộ Tư pháp trong việc chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra, tổ chức thực hiện việc đăng ký và quản lý hộ tịch của các cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự của Việt Nam ở nước ngoài;
- Tổ chức bồi dưỡng nghiệp vụ cho cán bộ làm công tác hộ tịch ở cơ quan đại diện ngoại giao, lãnh sự của Việt Nam ở nước ngoài;
- Giải quyết khiếu nại, tố cáo về hộ tịch theo thẩm quyền.
Cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự của Việt Nam ở nước ngoài có các nhiệm vụ, quyền hạn trong công tác quản lý hộ tịch như sau:
- Tổ chức đăng ký hộ tịch và thực hiện các tác nghiệp khác (ghi vào sổ hộ tịch các thay đổi về hộ tịch, cấp bản sao giấy tờ hộ tịch từ sổ gốc) theo thẩm quyền được phân cấp;
- Quản lý, sử dụng sổ sách, biểu mẫu hộ tịch; Lưu trữ sổ sách, hồ sơ hộ tịch;
- Chấp hành chế độ thống kê, báo cáo về hộ tịch với Bộ Ngoại giao; - Giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm về đăng ký và quản lý hộ tịch theo thẩm quyền.
* Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và Sở Tƣ pháp
Hoạt động quản lý hộ tịch ở các địa phương được xác định là nhiẹm vụ của hệ thống Uỷ ban nhân dân các cấp. Là cơ quan quản lý có thẩm quyền
chung, trong công tác quản lý hộ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có các nhiệm vụ sau:
- Chỉ đạo, kiểm tra, tổ chức thực hiện pháp luật về đăng ký và quản lý hộ tịch trong phạm vi địa phương nhằm bảo đảm việc tuân thủ pháp luật về hộ tịch;
- Xây dựng hệ thống tổ chức đăng ký và quản lý hộ tịch trong địa bản tỉnh.
- Tổ chức tuyên truyền, phổ biến, vận động nhân dân chấp hành các quy định của pháp luật về hộ tịch;
- Tổ chức bồi dưỡng nghiệp vụ cho cán bộ làm công tác hộ tịch của Uỷ ban nhân dân cấp huyện;
- Thực hiện đăng ký hộ tịch theo thẩm quyền;
- Tổng hợp tình hình, thống kê số liệu hộ tịch trong tỉnh báo cáo Bộ Tư pháp theo định kỳ 6 tháng và 1 năm;
- Lưu trữ sổ sách, hồ sơ hộ tịch từ Uỷ ban nhân dân cấp xã chuyển lên và sổ sách, hồ sơ hộ tịch đăng ký tại Uỷ ban nhân dân cáp tỉnh;
- Quản lý, sử dụng sổ sách, biểu mẫu hộ tịch theo đúng quy định.
- Giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quýet định từ chối đăng ký hộ tịch của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh; giải quyết khiếu nại lần cuối cùng đối với quyết định giải quyết khiếu nại của Giám đốc Sở Tư pháp, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện nhưng vẫn còn khiếu nại. Giải quyết đơn tố cáo đối với các hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực hộ tịch của các thành viên trong ban lãnh đạo Sở Tư pháp được giao phụ trách công tác hộ tịch.
mình. Để giúp Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện các nhiệm vụ này, Sở Tư pháp là cơ quan có trách nhiệm giúp Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức thực hiện các nhiệm vụ đó. Bởi vậy có thể nói nhiệm vụ, quyền hạn của Sở Tư pháp trong công tác quản lý hộ tịch gắn liền với nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Tuy nhiên nhiệm vụ, quyền hạn của Sở Tư pháp có những giới hạn nhất định phân biệt với nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, đó là:
- Đối với những việc thuần tuý mang tính chất quản lý (hướng dẫn, chỉ đạo, bồi dưỡng nghiệp vụ…) Sở Tư pháp có quyền độc lập tương đối và có thể tổ chức thực hiện một cách chủ động;
- Đối với những việc đăng ký hộ tịch thuộc thẩm quyền Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thì Sở Tư pháp chỉ có vai trò tham mưu, còn việc thực hiện thẩm quyền đăng ký hoàn toàn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh.
* Uỷ ban nhân dân cấp huyện và Phòng Tƣ pháp
Trong công tác quản lý hộ tịch, Uỷ ban nhân dân cấp huyện là cơ quan chỉ có thuần tuý chức năng quản lý (không có chức năng đăng ký hộ tịch như Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và cấp xã). Các nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân cấp huyện trohg hoạt động quản lý hộ tịch được quy định tại Khoản 1, Điều 10, Nghị định 83/1998/NĐ-CP về cơ bản cũng tương tự như của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh nhưng giới hạn trong phạm vi địa bàn cấp huyện và hướng xuống đối tượng quản lý là Uỷ ban nhân dân cấp xã. Phòng Tư pháp là cơ quan chuyên môn có trách nhiệm giúp Uỷ ban nhân dân cấp huyện thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn này.
* Uỷ ban nhân dân cấp xã và Ban Tƣ pháp
Là cấp hành chính cơ sở, trực tiếp đảm nhiệm việc đăng ký hộ tịch nên các nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân cấp xã chủ yếu liên quan đến hoạt
động đăng ký hộ tịch. Tuy nhiên ngoài hoạt động đăng ký hộ tịch, Uỷ ban nhân dân cấp xã còn phải thực hiện một số nhiệm vụ khác: tuyên truyền, phổ biến, vận động nhân dân chấp hành pháp luật về hộ tịch; chấp hành chế độ thống kê, báo cáo tình hình đăng ký hộ tịch, chế độ sử dụng, lưu trữ sổ hộ tịch; giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm về đăng ký và quản lý hộ tịch theo thẩm quyền.
Trong cơ cấu tổ chức của Uỷ ban nhân dân cấp xã, Ban Tư pháp là tổ chức có nhiệm vụ giúp Uỷ ban nhân dân cấp xã thực hiện hoạt động quản lý hộ tịch nhưng trên thực tế, do kết cấu của Ban Tư pháp hầu hết gồm các thành viên kiêm nhiệm nên vai trò giúp Uỷ ban nhân dân cấp xã trong công tác hộ tịch chủ yếu do cán bộ tư pháp – hộ tich chuyên trách thực hiện.
II.1.2. Cơ quan đăng ký hộ tịch; người có thẩm quyền đăng ký hộ tịch
Trong toàn bộ hệ thống quản lý hộ tịch chỉ có 3 cơ quan có thẩm quyền đăng ký hộ tịch là Uỷ ban nhân dân cấp xã, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và cơ quan đại diện ngoại giao, lãnh sự của Việt Nam ở nước ngoài (xem sơ đồ 1). Dựa trên các yếu tố thẩm quyền lãnh thổ và đối tượng đăng ký hộ tịch, thẩm quyền đăng ký hộ tịch của 3 loại cơ quan này được phân định rạch ròi như sau:
* Uỷ ban nhân dân cấp xã có thẩm quyền đăng ký mọi sự kiện hộ tịch không
có yếu tố nước ngoài xảy ra trên địa bàn xã, cụ thể là:
- Đăng ký sinh; kết hôn; tử; nuôi con nuôi; giám hộ; nhận cha, mẹ, con; đăng ký khai sinh, khai tử quá hạn; đăng ký lại việc sinh, tử, kết hôn, nhận nuôi con nuôi;
- Căn cứ vào quyết định của cơ quan nhà nớc có thẩm quyền, ghi vào sổ đăng ký hộ tịch các việc về ly hôn, xác định cha, mẹ, con thay đổi quốc tịch,
mất tích, mất năng lực hành vi dân sự, hạn chế hành vi dân sự, huỷ hôn nhân trái pháp luật, hạn chế quyền của cha mẹ đối với con cha thành niên và những sự kiện hộ tịch khác pháp luật quy định;
- Cấp bản sao các giấy tờ hộ tịch từ sổ gốc;
Người thực hiện thẩm quyền đăng ký hộ tịch ở Uỷ ban nhân dân cấp xã là Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân xã được giao phụ trách công tác tư pháp.
* Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền đăng ký các loại việc hộ tịch có
yếu tố nước ngoài xảy ra trên địa bàn tỉnh và một số việc hộ tịch khác, cụ thể là:
- Đăng ký các sự kiện hộ tịch phát sinh ở địa phương cho người nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài theo quy định của pháp luật về hộ tịch;
- Cho phép thay đổi họ, tên, chữ đệm; cải chính họ, tên, chữ đệm, ngày, tháng, năm sinh; xác định lại dân tộc;
- Đăng ký quá hạn các sự kiện hộ tịch thuộc thẩm quyền đăng ký của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh;
- Đăng ký lại các sự kiện hộ tịch do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh đã đăng