dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng ban hành.
Trong những năm vừa qua, hoạt động ban hành VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương nói chung và hoạt động thẩm định, thẩm tra của các cơ quan Tư pháp và các Ban của HĐND địa phương nói riêng đã góp phần không nhỏ trong việc giữ vững ổn định chính trị, quốc phòng, an ninh trật tự xã hội, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế; đồng thời tạo ra khuôn khổ pháp lý cơ bản để Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đã đạt được, hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành còn bộc lộ một số khiếm khuyết và hạn chế cần được khắc phục sớm.
Mặc dù công tác thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL của các cơ quan Tư pháp và các ban của HĐND đã có sự cải thiện nhưng vẫn chưa tạo
được chuyển biến cơ bản về chất lượng, đôi khi còn nặng về chuyên môn pháp luật thuần tuý, thiếu sự gắn kết với yêu cầu quản lý Nhà nước về kinh tế - xã hội và chỉ số năng lực cạnh tranh của các địa phương, chưa khắc phục được hoàn toàn tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống pháp luật, chưa tạo được sự bền vững và sự ổn định của pháp luật trong đời sống xã hội. Số VBQPPL ở địa phương được ban hành nhưng chưa qua thẩm định là rất nhiều trong năm 2010. Điển hình như một số tỉnh: tại Lai Châu tổng số văn bản, đề án được ban hành là 154 văn bản nhưng chỉ có 59 văn bản được thẩm định, tức vẫn còn 95 văn bản chưa qua thẩm định(chiếm 61,6%). Hay ở Kon Tum số văn bản ban hành là 147 văn bản nhưng chỉ có 95 văn bản được thẩm định, vẫn còn 52 văn bản chưa được thẩm định(chiếm 35,3%). Tỷ lệ đặc biệt cũng còn rất cao tại Nam Định cụ thể 384/490 văn bản được ban hành (chiếm 78,3%) tức chỉ có 106 văn bản đã qua thẩm định [11]
Việc xây dựng chương trình ban hành VBQPPL của địa phương là rất quan trọng để đảm bảo cho công tác ban hành VBQPPL đi vào nề nếp và đúng luật. Tuy nhiên, trên thực tế các địa phương chưa thực hiện tốt việc xây dựng chương trình này. Nhiều địa phương chưa xây dựng được chương trình ban hành VBQPPL, hoặc chương trình không sát với thực tế, dẫn đến việc ban hành VBQPPL thường thụ động. Vì vậy, cơ quan Tư pháp và các ban của HĐND gặp rất nhiều khó khăn về thẩm định, thẩm tra nội dung cũng như bố trí nguồn nhân lực, dự toán nguồn kinh phí cho hoạt động thẩm định, thẩm tra.
Một tình trạng đang diễn ra tại một số địa phương đó là vẫn còn văn bản “đi tắt”. Qua báo cáo của một số địa phương như Đà Nẵng, Thừa Thiên Huế, Quảng Nam, Quảng Ngãi còn cho thấy, tuy đã đạt được một số kết quả, nhưng vẫn còn thực trạng một số dự thảo VBQPPL bỏ qua thủ tục lấy
ý kiến của các ngành liên quan, thủ tục thẩm định của Sở Tư pháp và Phòng Tư pháp, thủ tục thẩm tra do các Ban của HĐND tiến hành trước trình HĐND, UBND ban hành. Có trường hợp cơ quan soạn thảo vi phạm Điều 40 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND về trình tự xem xét thông qua. Tức chỉ trình UBND thông qua trước khi trình Chủ tịch UBND ký ban hành, bỏ qua trình tự tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự điều chỉnh của văn bản và họp xét thông qua. Nếu có họp xét thông qua thì không có đại diện Sở Tư pháp tham dự để trình bày báo cáo thẩm định. Hay vẫn còn tình trạng nhiều dự thảo VBQPPL của UBND do các cơ quan thuộc UBND hoặc do thư ký của UBND phụ trách từng lĩnh vực tự soạn thảo, không có sự thẩm định của cơ quan Tư pháp địa phương nhưng vẫn được trình UBND ký ban hành, dẫn đến văn bản trái luật nhưng chỉ được phát hiện sau khi đã ban hành. Ví dụ theo báo cáo tổng kết ngành Tư pháp của tỉnh Bình Định năm 2009, do không tuân thủ trình tự thủ tục bỏ qua khâu thẩm định của cơ quan Tư pháp nên có đến 19,9% tổng số văn bản được ban hành và được rà soát có vi phạm về nội dung và hình thức. Có nơi trong tỉnh, cứ 4 văn bản được ban hành thì có một văn bản vi phạm về nội dung hoặc hình thức. Cũng theo báo cáo của nhiều Sở tư pháp có nêu: khó khăn lớn nhất trong việc bảo đảm cho văn bản không trái với pháp luật và phù hợp với thực tế địa phương chính là nhận thức về tầm quan trọng công tác thẩm định văn bản của lãnh đạo chính quyền, lãnh đạo các ngành nhất là Chánh, Phó Văn phòng HĐND, UBND các cấp. Chính các cơ quan “gác cửa” thứ hai này đã “mở cửa” để các VBQPPL không được thẩm định, thẩm tra hoặc không chỉnh lý theo đề nghị được trình và ký ban hành. Mặt khác, hạn chế về trình độ chuyên môn nghiệp vụ của cán bộ làm công tác thẩm định, thẩm tra củng ảnh hưởng đến chất lượng thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL.
Ví dụ: Qua kiểm tra, Đoàn kiểm tra VBQPPL của UBND thành phố Hà Nội phát hiện thiếu sót của Mỹ Đức là phần lớn văn bản do UBND huyện ban hành, không có văn bản thẩm định của cơ quan tư pháp cũng không được gửi đến cơ quan có thẩm quyền cấp trên kiểm tra. Việc “bỏ quên” khâu thẩm định văn bản đã dẫn đến hệ quả là nhiều vướng mắc trong công tác ban hành VBQPPL của huyện Mỹ Đức đã không được được phát hiện và xử lý kịp thời. Chẳng hạn, có 04 Quyết định do UBND huyện ban hành, 05 Quyết định và 25 Chỉ thị cá biệt do Chủ tịch UBND huyện ban hành nội dung có chứa QPPL, quy định quy tắc xử sự chung, áp dụng nhiều lần với nhiều đối tượng nhưng lại không được ban hành dưới hình thức VBQPPL.
Về căn cứ pháp lý ban hành văn bản, nhiều văn bản đã viện dẫn không đúng quy định, như: Quyết định số 01/2011/QĐ-UBND ban hành Quy định về quản lý, tổ chức phục vụ Lễ hội Du lịch chùa Hương viện dẫn thiếu các văn bản pháp luật làm căn cứ pháp lý thuộc phạm vi, đối tượng điều chỉnh của văn bản như: Nghị định số 103/2009/NĐ-CP ngày 6-11-2009 ban hành Quy chế hoạt động văn hóa và kinh doanh dịch vụ văn hóa công cộng; Nghị định số 75/2010/NĐ-CP ngày 12-7-2010 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động văn hóa… Trong khi đó, Quyết định này lại viện dẫn văn bản pháp luật làm căn cứ pháp lý không thuộc phạm vi, đối tượng điều chỉnh của văn bản là Quyết định số 103/2009/QĐ-UBND ngày 24-9-2009 của UBND Thành phố Hà Nội ban hành quy định về quản lý tổ chức bộ máy, biên chế, tiền lương, tiền công, cán bộ, công chức, viên chức và lao động hợp đồng trong các cơ quan đơn vị thuộc Thành phố Hà Nội. Sai sót nữa của huyện Mỹ Đức là quy định lại các nội dung đã được quy định trong VBQPPL khác, như: Quyết định số 1778/2010/QĐ-UBND ngày 3-8-2010 của UBND huyện về việc ban hành quy chế tổ chức, hoạt động
của Thanh tra xây dựng huyện và Thanh tra xây dựng các xã, thị trấn trên địa bàn huyện, có quy định về quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của chủ đầu tư xây dựng công trình, trình tự đình chỉ thi công xây dựng công trình, trình tự cưỡng chế phá dỡ công trình, những hành vi bị cấm và xử lý vi phạm… Trong khi các quy định này đã được quy định chi tiết, cụ thể tại các Quyết định có liên quan do Thủ tướng Chính phủ ban hành trước đó.
Như vậy càng khẳng định rằng, khâu thẩm định hay thẩm tra là vô cùng quan trọng trong quá trình ban hành VBQPPL ở địa phương, huyện Mỹ Đức bỏ quên khâu thẩm định nên văn bản ban hành đã có nhiều dấu hiệu sai trái
Mặc dù Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 đã quy định việc thẩm định, thẩm tra đối với các dự thảo VBQPPL của HĐND, UBND về nguyên tắc thuộc trách nhiệm của các cơ quan Tư pháp địa phương (Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp) và các Ban của HĐND. Nhưng ở một số địa phương khi quy định về trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL của UBND tỉnh đã không quy định rõ Sở Tư pháp là cơ quan có chức năng thẩm định tính pháp lý của dự thảo văn bản như: Bình Định, Lạng Sơn, Thừa Thiên Huế… Hay ở tỉnh Yên Bái, do một số ngành chức năng quản lý lĩnh vực cụ thể cho rằng cơ quan Tư pháp không am hiểu về chuyên môn nghiệp vụ trong từng lĩnh vực quản lý cụ thể nên không cần thiết phải có ý kiến tham gia của Sở Tư pháp đối với dự thảo văn bản mà các ngành đó trực tiếp soạn thảo rồi trình UBND xem xét, ban hành.
Bên cạnh việc một số địa phương, ban ngành bỏ qua thủ tục thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL thì tình trạng thủ tục thẩm định, thẩm tra được thực hiện nhưng chỉ là hình thức, nội dung thẩm định, thẩm tra chưa sâu, chưa toàn diện, chưa tạo cơ sở để tham mưu giúp HĐND và UBND các
cấp quyết định những vấn đề quan trọng và còn có ý kiến khác nhau của dự thảo VBQPPL vẫn còn diễn ra và cần được kịp thời chấn chỉnh. Hầu như các báo cáo thẩm định, thẩm tra đều “đồng ý như dự thảo”. Các cơ quan có trách nhiệm tiến hành thẩm định và thẩm tra, một phần do chuyên môn nghiệp vụ của các cán bộ chưa cao, các điều kiện bảo đảm cho công tác chưa đầy đủ nên đã dẫn đến tình trạng thẩm định, thẩm tra qua loa, ít nghiên cứu xem xét văn bản được ban hành thực sự cần thiết chưa, có phù hợp với điều kiện tình hình thực tế và khi văn bản được ban hành có thể thực thi. Vì Luật chỉ quy định cơ quan Tư pháp có thể có ý kiến về tính khả thi của dự thảo nên hầu như việc xem xét văn bản có khả năng thực thi hay không là rất ít. Điều này dẫn đến tình trạng nhiều văn bản được ban hành ra không được hưởng ứng và thi hành. Một hậu quả khác là tỷ lệ VBQPPL do HĐND, UBND ban hành vi phạm tính hợp hiến, hợp pháp vẫn còn chiếm tỷ lệ cao. Điều này thể hiện sự yếu kém của công tác thẩm định và thẩm tra văn bản. Có thể đưa ra một ví dụ cụ thể để thấy rõ sự yếu kém này: Đó là việc cơ quan thẩm định, thẩm tra đã đồng ý với dự thảo Nghị quyết của HĐND Thành phố Hà Nội giao UBND chỉ đạo các cơ quan chuyên môn xây dựng lộ trình hợp lý để tiến tới dừng đăng ký xe gắn máy trên toàn thành phố và cấm biển xe ngoại tỉnh đi trong thành phố trong năm 2003. Đây là một trong những giải pháp mà thành phố đưa ra nhằm hạn chế tình trạng ùn tắc giao thông trên địa bàn thành phố. Nhưng Nghị quyết này là vi hiến vì Hiến pháp quy định công dân có quyền tự do đi lại (Điều 68 Hiến pháp 1992 sđbs 2002), có quyền có tài sản riêng. Hơn nữa, Điều 212 Bộ luật Dân sự cũng đã quy định rõ: cá nhân, tổ chức có quyền sở hữu tài sản của mình không hạn chế về số lượng miễn tài sản đó là hợp pháp. Vậy mà Nghị quyết vẫn được thông qua, việc dừng đăng ký xe gắn máy đã được thi hành ở một số quận ở Hà Nội, cho đến khi các cơ quan ban ngành vào cuộc
thì Nghị quyết mới được đình chỉ thi hành. Ví dụ này cho thấy, nếu cơ quan có thẩm quyền làm tốt công tác thẩm định, thẩm tra thì đã không để một Nghị quyết có sự vi Hiến được thực thi mới phát hiện.
Không những thế, việc thẩm định, thẩm tra VBQPPL của địa phương ỏ một số nơi còn chưa được nhận thức đúng đắn. Nhiều văn bản khi ban hành sai bị xử lý, trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản được đặt ra, trong đó có trách nhiệm của cơ quan tham mưu soạn thảo, cơ quan có trách nhiệm soạn thảo lập luận vấn đề này đã được thẩm định, thẩm tra. Tuy nhiên, khi kiểm tra hồ sơ thì chưa có việc thẩm định, thẩm tra của cơ quan Tư pháp, các ban của HĐND. Trong trường hợp này cơ quan có trách nhiệm soạn thảo đã nhầm lẫn khái niệm “thẩm định, thẩm tra chuyên ngành” và “thẩm định, thẩm tra VBQPPL”. Khi ban hành một VBQPPL về các lĩnh vực chuyên ngành thì đòi hỏi phải có sự thẩm định, thẩm tra của cơ quan chuyên ngành đó: như ban hành giá thì thẩm định, thẩm tra của cơ quan tài chính; về kỹ thuật thì giao thông xây dưng… Trong công tác thẩm định, thẩm tra chúng ta cần phân biệt giữa thẩm định, thẩm tra VBQPPL với thẩm định, thẩm tra chuyên ngành kỹ thuật. Việc thẩm định, thẩm tra VBQPPL khác với thẩm định chuyên ngành, đó là thẩm định, thẩm tra về tính pháp lý của dự thảo văn bản QPPL như: việc ban hành văn bản đó có đúng thẩm quyền không (chủ thể có thẩm quyền ban hành, hình thức và nội dung văn bản); có đúng với quy định của cơ quan cấp trên không; có cần thiết phải ban hành văn bản đó không, có phù hợp với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng có phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội của địa phương hay không? Trong khi đó, thẩm định chuyên ngành chỉ thẩm định về tiêu chuẩn nghiệp vụ chuyên môn của lĩnh vực mà văn bản điều chỉnh. Như vậy, một văn bản có thể qua hai hình thức thẩm định, thẩm tra đó là thẩm định, thẩm tra VBQPPL và thẩm định chuyên ngành. Những bất
cập, hạn chế còn tồn tại trong hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành là do nhiều nguyên nhân, trong đó chủ yếu do các nguyên nhân sau:
Một là, nguyên nhân từ chính sự bất cập của các quy định của pháp
luật hiện hành về hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành. Nhiều quy định của pháp luật chưa thực sự hợp lý, thiếu cụ thể đã ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả của hoạt động thẩm định và thẩm tra (xem mục 2.1.)
Hai là, sự phối hợp giữa cơ quan soạn thảo văn bản và cơ quan thẩm
định, thẩm tra còn hạn chế, chưa đồng bộ và kịp thời. Hầu như cơ quan chủ trì soạn thảo không tuân thủ đúng quy định về thời hạn, quy trình thể thức gửi hồ sơ thẩm định, thẩm tra, khiến cơ quan thẩm định, thẩm tra rơi vào tình thế bị động, thiếu thời gian để tổ chức công tác thẩm định, thẩm tra, việc đọc dự thảo trong khoảng thời gian ngắn ngủi còn chưa đủ chứ chưa nói đến nghiên cứu kỹ lưỡng văn bản để có thể đưa ra ý kiến. Hơn nữa, trong mối quan hệ phối hợp thẩm định, thẩm tra, cơ quan thẩm định, thẩm tra chưa thực sự sử dụng hết quyền của mình mà pháp luật cho phép như quyền yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo cung cấp các thông tin cần thiết hoặc giải trình về nội dung dự thảo văn bản, tự mình hoặc cùng cơ quan chủ trì khảo sát thực tế về những vấn đề thuộc nội dung của dự thảo nếu xét thấy cần thiết. Còn cơ quan chủ trì soạn thảo thì cung cấp hồ sơ không đủ cho cơ quan thẩm định, thẩm tra như thiếu số lượng bộ hồ sơ, thiếu tờ trình, thiếu bản tổng hợp ý kiến, bản thuyết minh…Có thể nói sự phối hợp giữa Văn phòng HĐND, UBND các cấp, cơ quan tư pháp, các ban của HĐND và cơ quan chủ trì soạn thảo còn lỏng lẻo, hiệu quả chưa cao đã ảnh hưởng đến tiến độ, chất lượng thẩm định, thẩm tra. Nhiều địa phương chưa có cơ chế để cán bộ làm công tác thẩm định, thẩm tra được tham gia vào quá trình