Chương 2 : Những nguyên tắc cơ bản xây dựng hiến pháp Hoa Kỳ
2. Sự biến chất của nguyên tắc phân quyền
Một trong những vấn đề làm lo lắng nền dân chủ của Mỹ là sự bành trướng quyền lực của ngành hành pháp dẫn đến sự phá vỡ của nguyên tắc phân quyền.
Trong chế độ tư bản hiện đại, có một xu thế rõ rệt là người dân ngày càng mong muốn bộ máy công quyền mở rộng chức năng để phát triển đồng thời đảm bảo cho bình đẳng xã hội và phát triển kinh tế, thực hiện cách mạng khoa học kỹ thuật, điều chỉnh phân phối thu nhập... Bởi vậy, chính quyền đặc biệt là ngành hành pháp tự nhiên được thêm quyền can thiệp trực tiếp vào mọi lĩnh vực của đời sống đất nước. Mỗi công vụ mới mà cử tri trao cho nhà nước gần như là mỗi quyền lực được bổ sung giành cho ngành hành pháp. Điều này được thấy rõ trên thực tế ở chỗ bộ máy hành pháp ngày càng thâm nhập nhiều hơn vào mọi lĩnh vực như: Khoa học kỹ thuật, công nghệ, thương mại, thông tin, nhà ở, y tế, môi trường. Bộ máy hành pháp cũng phình to ra với nhiều cơ quan mới do xuất hiện nhiều chương trình kinh tế xã hội mới. Các công chức có thẩm quyền chi những số tiền của công quỹ và có những quyền pháp định rộng rãi hơn. Thêm nữa bộ máy công chức ngày càng trở nên chuyên nghiệp. Sự mở rộng về quy mô cũng như sự gia tăng về tính chất chuyên nghiệp của đội ngũ công chức đã góp phần không nhỏ vào sự gia tăng quyền lực của ngành hành pháp.
Với xu thế mở rộng quyền lực một cách khá tự nhiên như vậy, cán cân quyền lực ngày càng nghiêng về phía hành pháp. Điều này được thể hiện ở một loạt những lĩnh vực:
- Trong lĩnh vực làm luật
Thứ nhất, ngành hành pháp (đại diện là Tổng thống) trực tiếp can thiệp vào công việc làm luật. Mặc dù hiến pháp Mỹ chính thức trao quyền làm luật cho Quốc hội nhưng trên thực tế Tổng thống có quyền hạn rất lớn trong lĩnh vực này. Nếu ở vào những thế kỷ trước, ngành hành pháp chỉ là thi hành những đạo luật của Quốc hội thì ngày nay ngành hành pháp có cả một chương trình và biện pháp định kỳ để Quốc hội thông qua các đạo luật. Đó chính là sáng quyền lập pháp của ngành hành pháp được thể hiện dưới hình thức Thông điệp cho Quốc hội của Tổng thống. Thực tế cho thấy, việc mở rộng can thiệp và tác động vào hầu hết các lĩnh vực kinh tế - xã hội đã tạo cho ngành hành pháp một điều kiện thuận lợi để phát hiện, nhận thức, đánh giá và hoạch định những đường lối chính sách một cách nhanh chóng. Trong khi đó, Quốc hội trở nên cứng nhắc, quan liêu, xa rời thực tiễn. Quốc hội ngày càng bị thụ động và lệ thuộc vào các dự thảo luật do bên hành pháp đệ trình . Dần dần, Quốc hội đang thể hiện là nơi thực hiện động tác phê chuẩn các dự án luật của bên hành pháp. Điều này được thể hiện ở chỗ hầu hết các dự án luật được Quốc hội xem xét và thông qua là do ngành hành pháp dự thảo.
Theo công bố của nhà nghiên cứu L. Chamberlain năm 1946, từ năm 1870-1940 Quốc hội thông qua 90 đạo luật trong đó 19 trường hợp Tổng thống chiếm ưu thế, 35 trường hợp là Quốc hội, 29 trường hợp là kết quả của cả Tổng thống và Quốc hội, 7 trường hợp là của nhóm lợi ích. Tuy nhiên cán cân này đã không còn giữ được như vậy, theo nghiên cứu của W.Goldsmith tiến hành từ năm 1945 đến năm 1964, Tổng thống chiếm ưu thế tuyệt đối trong việc đưa ra các đạo luật1.
Thứ hai, bên cạnh việc can thiệp vào công tác làm luật, ngành hành pháp còn có thể điều chỉnh các quy định luật được Quốc hội thông qua bằng các ban hành các văn bản pháp quy để điều chỉnh. Vì phần lớn các đạo luật do Quốc hội thông qua vẫn ở tình trạng có nội dung khái quát, chung chung nên các đạo luật này muốn thực thi trong cuộc sống cần phải có vô số những văn bản dưới luật cụ thể hoá, chi tiết hoá. Việc cụ thể hoá này lại nằm trong tay ngành hành pháp do đó bằng việc đề ra các quy tắc cụ thể chi tiết hoá các đạo luật, ngành hành pháp sẽ có quyền quyết định xem cái gì trong đạo luật được thực thi trong thực tế.
Với hai khả năng tiếp cận và tác động vào công việc làm luật nói trên có thể thấy, ngành hành pháp dường như đã xâm lấn cơ bản quyền lực làm luật của Quốc hội.
- Trong lĩnh vực ngân sách
Vấn đề ngân sách, theo quy định của Hiến pháp thuộc về cơ quan lập pháp tức là Quốc hội (vì thực chất nó cũng là một đạo luật, sự khác biệt của nó với các đạo luật khác là ở chỗ nó chỉ có sức sống một năm). Ngân sách không chỉ là đơn thuần là sự thu chi của một quốc gia mà nó còn có ý nghĩa là một phương tiện để điều chỉnh hoạt động kinh tế – xã hội của đất nước. Đây là một thẩm quyền đặc biệt quan trọng, là một vũ khí mạnh để bảo vệ quyền lực của Quốc hội. Thẩm quyền này có nguồn gốc từ lịch sử lập hiến của nước Anh. Các các bị dân biểu tại Hạ viện của Anh đại diện cho các địa phương thường sử dụng quyền chi phối ngân sách để khống chế quyền lực hành pháp của nhà vua. Cơ chế này đã được các nhà lập hiến Mỹ đưa vào hiến pháp của mình năm 1787.
Tuy nhiên đến ngày nay, thẩm quyền này của Quốc hội không còn được như trước. Các vị nghị sĩ cho dù họ có một đội ngũ cộng sự đông đảo và mạnh mẽ đến đâu cũng không thể xác định được việc chi tiêu cho toàn thể bộ máy khi mà bộ máy này ngày càng mở rộng, hơn nữa sự bùng nổ lại chủ yếu thuộc ngành hành pháp (cơ cấu bộ máy của ngành hành pháp lớn gấp nhiều ngàn lần so với hai ngành quyền còn lại). Bộ máy của ngành hành pháp là bộ phận chiếm chủ yếu trong hoạt động thu chi ngân sách do đó một điều hợp lý và cũng tất yếu là việc lập dự toán ngân sách được chuyển ngành hành pháp vì ngành lập pháp chẳng thể nắm rõ hơn hành pháp nhu cầu thu hay chi của chính ngành này.
Là người đứng đầu ngành hành pháp, Tổng thống là người chịu trách nhiệm chính thức trước cơ quan lập pháp về vấn đề xây dựng và chấp hành ngân sách liên bang. Tổng thống có quyền lập ra Vụ hành chính – ngân sách nằm trong Văn phòng Tổng thống. Vụ này cùng với Bộ tài chính và các bộ ngành khác soạn thảo Ngân sách quốc gia để trình Tổng thống xem xét. Sau khi Tổng thống chuẩn y, dự luật ngân sách được chuyển lên cho Quốc hội phê chuẩn. Như vậy sáng kiến trong lĩnh vực tài chính ngân sách có nguồn gốc từ Quốc hội rút cuộc đã được chuyển về tay Tổng thống.1
- Trong lĩnh vực đối ngoại
Trong lĩnh vực ngoại giao, hiến pháp Mỹ quy định sự phối hợp giữa hai cơ quan là Thượng viện và Tổng thống cùng quyết định chính sách ngoại giao. Tuy nhiên cùng với sự phát triển về quyền lực cũng như trách nhiệm quốc tế của Mỹ, vai trò của Tổng thống ngày gia tăng, lấn át Thượng viện và gần như giành hẳn độc quyền
ngoại giao. Trên thực tế Tổng thống vừa là người hoạch định vừa là người thực thi các chính sách ngoại giao. Về vấn đề này, Clinton Rossiter đã nhận xét như sau: “sự bí mật, nhanh chóng, thống nhất, liên tục và tiếp cận thông tin – những yếu tố tạo nên một ngành ngoại giao thành công – là tài sản của Tổng thống. Quốc hội chẳng có một chút gì trong đó cả.”2
Cụ thể, trong vấn đề ký kết các hiệp ước quốc tế, hiến pháp quy định các hiệp ước quốc tế cần có sự phê chuẩn của Thượng viện, tuy nhiên sự phê chuẩn này đã bị Tổng thống hạn chế đến mức tối đa. Biện pháp hạn chế này được thực hiện bằng cách Tổng thống tự mình ký những Hiệp định hành pháp (hay Thoả thuận thi hành). Đây là những thoả thuận được thực hiện trực tiếp giữa các đại diện của ngành hành pháp các quốc gia. Với những bản hiệp định này, Tổng thống không cần phải có sự đồng ý của 2/3 Thượng viện nữa. Nói cách khác động tác phê chuẩn của Quốc hội đã bị vô hiệu hoá. Một ví dụ khá điển hình đó là việc Tổng thống F.D.Roosevelt đã bỏ qua việc tham khảo Quốc hội để ký với Thủ tướng Anh Churchill một hiệp định quan trọng đối với cả hai phía Anh, Mỹ trong cuộc chiến tranh thế giới thứ 2: Đổi lấy việc cung cấp cho Anh 50 khu trục hạm (tàu chiến) để bảo vệ những tàu Anh chở vật liệu chiến tranh, Hoa kỳ sẽ được thuê của Anh từ Terre Neuve tới Guyanne để thiết lập những căn cứ quân sự tăng hệ thống phòng thủ Bắc Mỹ.1
Có thể thấy rằng các Tổng thống đều ưa thích biện pháp này để qua mặt Quốc hội và đã sử dụng chúng như một công cụ đắc lực trong chính sách đối ngoại của mình. Tính từ năm 1980 đến năm 1985, Tổng thống Mỹ đã ký kết khoảng 1940 hiệp định
1Xem thêm: Vũ Hồng Anh, Tổ chức và hoạt động của Chính phủ một số nước trên thế giới. Nxb CTQG, Hà nội, 1997, tr.83
quốc tế trong đó số hiệp ước được ký kết và thông qua ở Thượng viện chỉ có 110 hiệp ước. (Hệ thống chính trị Mỹ, tr150)
Một vấn đề quan trọng khác trong chính sách đối ngoại đó là việc tuyên bố chiến tranh và thực hiện các biện pháp quân sự ở nước ngoài. Có thể thấy từ cuộc chiến tranh thế giới lần thứ hai, quyền tuyên bố chiến tranh được Quốc hội Mỹ sử dụng nhưng sau đó là sự độc quyền của Tổng thống. Ví dụ cuộc chiến tranh của Mỹ ở Việt nam chưa bao giờ được chính thức tuyên bố. Ngoài ra Tổng thống còn sự dụng quyền Tư lệnh lực lượng vũ trang để đưa quân đội ra nước ngoài thực hiện những cuộc tham chiến mà không cần có sự nhất trí của Quốc hội như: Tổng thống Truman quyết định ném bom nguyên tử xuống Hirosima và Nagasaki của Nhật bản năm 1945, Tổng thống Lydon Johnson quyết định ném bom Hà nội, Hải phòng ở miền Bắc Việt nam, Tổng thống Reagan thực hiện xâm chiếm Grenada năm 1983, ném bom chống lại Libia năm 1986, Tổng thống Bush cho triển khai quân đội ở vùng Vịnh hoặc Tổng thống Clinton ra lệnh tấn công Badha bằng tên lửa ...
Như vậy, bị thu hẹp trong hoạt động làm luật, tuột mất quyền dự thảo thu chi ngân sách và yếu thế trong lĩnh vực ngoại giao, ngành lập pháp đã để tuột khỏi tay những quyền lực cơ bản của mình mà Hiến pháp Mỹ đã trao. Và điều này đã làm cho cán cân quyền lực trở nên thiên lệch một cách rõ ràng sang ngành hành pháp. Tuy có thể chưa đến mức gọi là sự đổ vỡ nhưng có thể gọi đây là sự biến chất của nguyên tắc phân quyền trong thực tiễn chính trị nước Mỹ.