Chương 2 : Những nguyên tắc cơ bản xây dựng hiến pháp Hoa Kỳ
8. Nguyên tắc giao quyền có thời hạn
Nguyên tắc quyền có thời hạn phát sinh từ bản chất của chính quyền. Tinh thần tự do của một chế độ cộng hoà được thể hiện ở chỗ không những tất cả quyền lực của chính phủ đều do nhân dân mà quyền lực đó dù đã giao phó cho một số người cụ thể rồi vẫn phải nằm trong sự kiểm soát của nhân dân. Để làm được điều này chỉ có một biện pháp là nhân dân chỉ giao phó quyền lực của mình trong một thời hạn nhất định, hết thời hạn đó nhân dân sẽ thực hiện việc đánh giá kết quả của sự uỷ quyền và tiến hành một sự uỷ quyền mới dựa trên kết quả đánh giá.
Về nguyên tắc, việc giao quyền có thời hạn là một điều hợp lý, dễ hiểu và được áp dụng ở hầu khắp các quốc gia dân chủ hiện đại. Tuy nhiên sự áp dụng nguyên tắc này cũng rất khác nhau ở mỗi quốc gia. Nguồn gốc của sự khác nhau là thời hạn của sự uỷ quyền. Thời hạn như thế nào thì hợp lý là vấn đề gây tranh cãi quyết liệt. Nếu thời hạn uỷ quyền kéo dài những người được uỷ quyền rất dễ lạm dụng quyền lực. Hơn nữa, một thời gian cố vị lâu dài dễ làm cho con người trở nên trì trệ, kém hiệu quả. Cả hai điều này đều làm cho ý nghĩa của quyền lực thuộc về nhân dân bị suy giảm do nhân dân quá lâu mới thể hiện ý chí của mình qua quá trình bổ nhiệm, bầu cử. Tuy nhiên nếu để thời hạn uỷ quyền quá ngắn thì lại là một khó khăn lớn cho những cá nhân được uỷ quyền: Thứ nhất, họ ít có thời gian để làm quen công việc; Thứ hai, họ không yên tâm để làm việc; Thứ ba và quan trọng nhất là có những công việc mà (đặc biệt là những công việc của quốc gia rất hay thuộc loại này) đòi hỏi một mức thời gian nhất định mới có thể thực hiện được và còn có thể lâu hơn nữa mới kiểm nghiệm được kết quả.
Vậy thời hạn uỷ quyền như thế nào là hợp lý ? Luôn luôn tuyển cử là một biện pháp tốt để duy trì tính cách phụ thuộc và thông cảm của chính quyền đối với dân chúng nhưng cũng phải đảm bảo quỹ thời gian để những người được tuyển cử có thể làm việc hiệu quả. Điều đó đưa đến câu trả lời về mặt nguyên tắc rằng: thời hạn tuyển cử là thời gian ngắn nhất mà những người được tuyển cử có thể hoàn thành nhiệm vụ của mình, nghĩa là thời gian này sẽ khác nhau đối với từng chức vụ, công việc của mỗi người được bầu.
Các nhà lập hiến Mỹ đã phải có sự phân tích khá cụ thể từng chức năng, nhiệm vụ của mỗi vị trí, chức vụ trong bộ máy chính quyền cùng với sự tham khảo những kinh nghiệm của các tiểu bang trong suốt lịch sử hình thành, phát triển của mình đã
tích luỹ được trên lĩnh vực này để xác định những thời hạn hợp lý cho từng chức vụ.
Đối với cơ quan lập pháp
Quốc hội của Hoa kỳ bao gồm hai viện là Thượng viện và Hạ viện và trong đó tương ứng là những Thượng nghị sĩ và Hạ nghị sĩ. Sự khác nhau về chức năng, nhiệm vụ giữa hai viện cũng dẫn đến sự khác nhau trong việc tuyển chọn và nhiệm kỳ của các nghị sĩ.
Đối với nhiệm kỳ của hạ nghị sĩ, các nhà lập hiến Mỹ đã căn bản dựa vào định mức nhiệm kỳ của các vị hạ nghị sĩ tại các tiểu bang mà phổ biến là 1 năm để tính toán nhiệm kỳ cho các vị hạ nghị sĩ liên bang. Họ đã lập luận rằng, sự hiểu biết cần thiết cho một con người trong một chức vụ ngoài những hiểu biết cơ bản về xã hội (học vấn, nghề nghiệp, kiến thức phổ thông...) còn cần đến những kinh nghiệm và sự hiểu biết thu lượm được trong khi được bổ nhiệm vào chức vụ. Điều đó dẫn đến kết luận, nếu nhiệm kỳ của hạ nghị sĩ tiểu bang là 1 năm là phù hợp với công việc của tiểu bang thì hạ nghị sĩ liên bang cần phải có nhiệm kỳ dài hơn để tương ứng và phù hợp với công việc của liên bang. Trong tiểu bang, sự hiểu biết về những đạo luật hiện hành không phải là nhiều, hơn nữa các đạo luật lại có tính đồng nhất trên khắp lãnh thổ tiểu bang. Nhưng trên toàn thổ Hiệp chủng quốc thì vấn đề lại khác. Trong khi các đạo luật khác nhau từ địa phương này sang địa phương khác thì công vụ của liên bang cần phải có một hiệu lực chung cho toàn thể lãnh thổ rộng lớn và phải giải quyết những vấn đề mỗi nơi mỗi khác. Những đạo luật chung của liên bang áp dụng cho tất cả những địa phương khác nhau đó chỉ có thể tìm hiểu và chỉnh đốn tại một hội đồng thảo luận trung ương, tức là nơi mà các đại biểu tiểu
bang tới nhóm họp và đem tới sự hiểu biết về địa phương của họ. Vì vậy các đại biểu ngoài sự hiểu biết về luật pháp của tiểu bang mình còn phải nắm được luật pháp và tình trạng thực hiện công vụ tại tất cả các tiểu bang khác. Và nếu 1 năm là thời hạn hợp lý cho vị đại biểu của tiểu bang thì đại biểu của liên bang ngoài thời gian 1 năm tương ứng cho sự tìm hiểu và hoạt động phục vụ tiểu bang của mình còn phải thêm một khoản thời gian tương tự cho sự tìm hiểu về các tiểu bang khác và có thể làm việc với tư cách là người đại diện cho toàn liên bang, tức là tổng nhiệm kỳ là 2 năm.
Đối với thượng nghị sĩ, các nhà lập hiến tính toán thời hạn dựa trên cơ sở thời hạn của các vị hạ nghị sĩ và sự khác nhau về chức năng của hai viện. Thứ nhất, vì hạ viện được bầu cử với một nhiệm kỳ khá ngắn để đảm bảo sự phản ánh chính xác và tức thời ý chí và nguyện vọng của nhân dân và sau mỗi lần tuyển cử hàng loạt những nghị sĩ mới được thay thế nên hạ viện có thể sẽ có sự thay đổi nhanh chóng về chính kiến và dẫn theo sự thay đổi về các quyết định lập pháp. Sự thay đổi quá nhanh này đòi hỏi cần phải có một thái độ thận trọng vì vậy thượng viện với chức năng kiểm soát hạ viện nên cần phải ổn định hơn, kiên định hơn hạ viện. Sự ổn định này có được nhờ một nhiệm kỳ dài hơi đảm bảo vượt qua được tất cả những biến động mang ý nghĩa nhất thời của hạ viện. Thứ hai, nếu hạ viện chỉ phải làm ra những đạo luật trên phạm vi liên bang thì thượng viện còn phải nghiên cứu, thông qua những hiệp định thuộc về quan hệ quốc tế. Tức là các vị thượng nghị sĩ không chỉ nghiên cứu luật pháp và lợi ích của người dân tiểu bang, lập pháp và lợi ích toàn liên bang mà còn phải nghiên cứu luật pháp quốc tế và lợi ích của toàn liên bang trong các mối quan hệ với các quốc gia khác trên phạm vi quốc tế. Điều này rõ ràng đòi hỏi thời gian tại vị của các thượng nghị sĩ phải dài hơn các hạ nghị sĩ. Tuy nhiên, vì đòi hỏi về mặt thời gian cho sự hiểu biết ở tầm cỡ quốc tế là vô cùng
nên các nhà lập hiến đã cơ bản dựa vào yếu tố thứ nhất tức là thời hạn nhiệm kỳ của Thượng viện cần có một thời gian tối thiểu để vượt qua được những biến đổi thất thường của hạ viện, tức là nhiệm kỳ của Thượng viện sẽ tương ứng với 3 nhiệm kỳ của Hạ viện (phải là 3 nhiệm kỳ thì mới có thể đạt được mục đích vượt qua những biến đổi thất thường của hạ viện còn nếu 2 nhiệm kỳ thì thực chất mới chỉ có một lần thay thế các vị hạ nghị sĩ tức là một lần thay đổi chính kiến và như vậy thì sự thay đổi chưa phản ánh được điều gì). Ngoài ra để Thượng viện không bị lạc hậu so với ý chí của dân chúng và không bị thay đổi đột ngột về chính kiến do kết quả của các cuộc bầu cử, các nhà lập hiến còn có quy định về sự thay đổi dần dần các thượng nghị sĩ qua các cuộc bầu cử hai năm một lần đối với 1/3 tổng số thượng nghị sĩ.
Những quan điểm của các nhà lập hiến đã được thể hiện ngắn gọn trong hiến pháp: “Hạ nghị viện sẽ gồm các nhân viên do dân chúng các tiểu bang tuyển lựa, hai năm một lần,...” Điều 1, khoản 2 hiến pháp Mỹ.
“Thượng nghị viện Hợp chủng quốc sẽ gồm hai thượng nghị sĩ thuộc mỗi tiểu bang, ... , nhiệm kỳ là sáu năm,...
Sau khi Thượng nghị viện nhóm họp lần đầu tiên, các Thượng nghị sĩ sẽ được phân chia thành ba hạng. Ghế thượng nghị sĩ thuộc lớp thứ nhất sẽ khuyết vào năm thứ hai, lớp thứ hai khuyết vào năm thứ tư, và lớp thứ ba khuyết vào năm thứ sáu sao cho cứ hai năm một lần một phần ba tổng số nghị sĩ lại được tuyển cử”
Điều I, khoản 3 Hiến pháp Mỹ
Theo điều 2 của Hiến pháp Hoa kỳ, toàn bộ quyền lực hành pháp được trao cho Tổng thống và tất cả các quan chức cao cấp của bộ máy hành pháp do Tổng thống bổ nhiệm và là giúp việc cho Tổng thống do đó toàn bộ bộ máy hành pháp có nhiệm phụ thuộc vào nhiệm kỳ của tổng thống.
Cũng vì toàn bộ quyền lực của bộ máy hành pháp được trao cho một vị Tổng thống duy nhất (có khi còn gọi là Tổng thống – Vương quyền) nên các nhà lập hiến đã hết sức lo ngại về sự độc quyền có thể dẫn đến độc tài của Tổng thống nếu nhiệm kỳ của ông ta kéo dài. Tuy nhiên nhiệm kỳ này cũng không thể quá ngắn vì như vậy vị Tổng thống sẽ nhận thức là trong ít lâu nữa ông sẽ mất chức vụ và sẽ không muốn kiên quyết sử dụng quyền lực để thực hiện những chính sách của mình, để rồi làm phật lòng một phần dân chúng hoặc một nhóm lớn trong Quốc hội lập pháp.
Một lần nữa các nhà lập hiến lại sử dụng những kinh nghiệm xây dựng chính quyền của các tiểu bang để xác định thời hạn uỷ quyền cho vị tổng thống. Nếu ở các tiểu bang, những vị dân biểu (hạ viện) có thời gian là 1 năm để hoạch định chính sách và các vị thống đốc bang có thời gian là 3 năm (tiểu bang New York) để thực hiện những chính sách đó thì ở cấp độ liên bang nếu các vị dân biểu có 2 năm để hoạch định chính sách thì vị Tổng thống phải có một thời gian tối thiểu là 4 năm để thực hiện những chương trình, chính sách. Thời gian này không thể ngắn hơn vì các chính sách ở cấp độ liên bang có quy mô lớn hơn tiểu bang, đòi hỏi thời gian thực hiện và việc thể hiện kết quả cũng lâu hơn.
Cụ thể, điều 2 hiến pháp quy định: “ Quyền hành pháp sẽ được trao cho một vị Tổng thống Hiệp chủng quốc Mỹ châu. Nhiệm kỳ của Tổng thống là 4 năm.”
Có một vấn đề đặc biệt trong việc quy định hạn chế thời hạn đối với chức vụ Tổng thống Mỹ đó là ngoài sự hạn chế về thời gian trong một nhiệm kỳ Tổng thống còn có sự hạn chế tối đa 2 nhiệm kỳ của mỗi vị Tổng thống. Đây là một quy định không nằm trong tư tưởng của những nhà lập hiến thời kỳ đầu xây dựng hiến pháp. Việc hạn chế hai nhiệm kỳ là một truyền thống được thoả thuận ngầm trong hai đảng lớn của nước Mỹ, không cho vị Tổng thống được ra tranh cử lần thứ 3. Nhưng trong cuộc chiến tranh thế giới thứ hai, do tính chất đặc biệt của cuộc chiến tranh và vì tài năng cũng như uy tín cá nhân của mình, F.D. Roosevelt đã được đảng Dân chủ đề cử và trúng cử 4 lần liên tiếp. Sau đó, việc hạn chế nhiệm kỳ của Tổng thống được chính thức ghi nhận trong Hiến pháp Mỹ bằng tu chính án lần thứ 22. Tuy nhiên, có nhiều chỉ trích về tính mất dân chủ của quy định này. Tiêu biểu nhất là sự phản đối của Tổng thống Ronald Reagan. Ông phát biểu rằng ông không muốn phục vụ nhiệm kỳ thứ 3 (ông đã 78 tuổi) khi rời khỏi cương vị này năm 1989 nhưng ông cảm thấy việc hạn chế 2 nhiệm kỳ là “một sự vi phạm quyền dân chủ của con người”1
Đối với ngành tƣ pháp
Vấn đề nhiệm kỳ của ngành tư pháp, khác với lập pháp và hành pháp, hết sức đặc biệt. Có 4 vấn đề cần phải xem xét khi xác định nhiệm kỳ của các vị thẩm phán của ngành tư pháp.
Thứ nhất, nếu ở các ngành quyền lực như lập pháp và hành pháp, người ta e sợ sự kéo dài nhiệm kỳ sẽ dần dần làm cho những người giữ chức vụ đó trở nên độc tài, chuyên quyền thì trong ngành tư pháp, vấn đề này không được đặt ra. Sở dĩ như
vậy là vì ngành tư pháp là một ngành mềm yếu, nó không có lực lượng như ngành hành pháp, không có ý chí như ngành lập pháp do đó không có khả năng lạm quyền. Ngành tư pháp chỉ có trí xét đoán và hơn nữa hoạt động của nó mang tính thụ động chờ đợi. Nếu không có vụ việc, không có tranh tụng thì ngành tư pháp chẳng thể đưa ai ra mà thực hiện quyền lực của mình. Đó chính là yếu tố để người ta không lo sợ về một nhiệm kỳ dài hạn của ngành tư pháp.
Vấn đề thứ hai tác động đến việc quy định nhiệm kỳ ngành tư pháp là yêu cầu về sự độc lập của ngành tư pháp. Như đã phân tích, ngành tư pháp quá mềm yếu so với hai ngành quyền lực còn lại nên rất dễ bị tác động, ảnh hưởng của những ngành quyền lực này. Và nếu những điều như vậy xảy ra thì sẽ vô cùng tệ hại cho quốc gia, xã hội sẽ đảo điên khi không còn công lý và lẽ phải... Để các vị thẩm phán của ngành tư pháp có thể hoàn toàn độc lập, vô tư, không thiên vị trong công việc xét xử trước mọi sự cám dỗ và áp lực từ bên ngoài người ta cùng đồng ý rằng cần phải để cho các thẩm phán có khả tại vị lâu dài với những quyền lợi đáng kể và ổn định.
Vấn đề thứ ba là sự đòi hỏi có tính chất rất chuyên môn. Pháp luật là một lĩnh vực vừa trừu tượng, vừa rắc rối tỉ mỉ. Hơn nữa luật pháp ngày càng được thông qua nhiều thêm, xã hội ngày càng phát triển phức tạp do đó công việc xét xử của các vị thẩm phán ngày càng khó khăn. Khối lượng kiến thức, sự hiểu biết và kinh nghiệm đòi hỏi ở người thẩm phán ngày càng rộng lớn, đồ sộ. Để đáp ứng được những yêu cầu ngày một nâng cao như vậy, các vị thẩm phán phải cần phải có một thời gian lâu dài mới có thể súc tích được những kiến thức thích hợp.
Vấn đề cuối cùng mang tính chất xã hội đó là trong xã hội chỉ có một số ít người có đủ tài cán và hiểu biết để đảm nhiệm chức vụ thẩm phán. Hơn nữa, những người
vừa có tài, vừa có đạo đức, thanh liêm, trung trực cũng không phải là nhiều vì vậy nếu nhiệm kỳ của họ chỉ có một tích cách tạm thời, ngắn ngủi thì làm sao có thể tìm được những người tài đức sẵn lòng từ bỏ chức nghiệp nhiều quyền lực, nhiều danh lợi khác để chấp nhận một chức vụ thiếu vững chắc như vậy.
Từ những vấn đề trên và từ kinh nghiệm của các tiểu bang, các nhà lập hiến Mỹ đã quyết định trao cho tất cả các vị thẩm phán của ngành tư pháp một nhiệm kỳ suốt đời để đảm bảo sự độc lập, công minh của họ:
Điều III, khoản 1 hiến pháp Hoa kỳ quy định: “Các pháp quan Tối cao pháp viện và của những pháp viện hạ cấp sẽ giữ chức vụ của mình vĩnh viễn nếu lúc nào cũng có một hành vi chính đáng và sẽ có quyền hưởng, trong những kỳ hạn nhất định một trợ cấp sẽ không bao giờ bị sụt giảm suốt trong thời kỳ tại chức”