Chương 2 : Những nguyên tắc cơ bản xây dựng hiến pháp Hoa Kỳ
6. Nguyên tắc cân đối quyền lực giữa chính phủ liên bang và tiểu bang
Để có thể hiểu về nguyên tắc này trong hiến pháp Mỹ cần nhìn nhận cơ sở lịch sử của nguyên tắc.
Từ khi còn nằm dưới chế độ thuộc địa, các bang của nước Mỹ đã tạo dựng cơ quan chính trị riêng của mình và hoàn toàn độc lập với nhau. Phần lớn người dân ở các bang đều không ưa gì quyền lực chuyên chế của chính quyền Anh quốc đặt trên đầu họ với những con người cụ thể trực tiếp là thống đốc bang. Vì tâm lý muốn được tự do độc lập nên họ trên thực tế đã áp dụng một phần quyền làm chủ này ở tất cả các bang bằng cách lập ra một cơ quan quyền lực tập trung (cơ quan đại diện nhân dân) ở mỗi tiểu bang. Khi buộc phải liên kết nhau lại để chống lại chính quốc giành và giữ độc lập, họ đành phải chấp nhận thể chế Hợp bang. Tuy nhiên họ chỉ muốn có một chính quyền Hợp bang hạn chế, có nghĩa là chỉ muốn trao cho cơ quan rất ít quyền lực. Minh chứng là các điều khoản của Hợp bang (Confeferation) đã được thông qua một cách hết sức khó khăn vào năm 1977, được phê chuẩn một cách khó khăn hơn nữa vào năm 1782.
Xu hướng tạo ra một quyền lực tập trung mạnh cũng đã manh nha từ những liên kết ban đầu của cuộc chiến tranh giành quy chế độc lập, song nó mạnh mẽ hơn chỉ từ khi 13 thuộc địa đã giành được độc lập. Xu hướng này được thúc đẩy bởi hai nhân tố chủ yếu. Một là nhu cầu phát triển của nền kinh tế thị trường tư bản chủ nghĩa và nhu cầu thực hiện các cam kết kinh tế. Lực lượng chủ yếu muốn đáp ứng nhu cầu này là các thương nhân, các chủ nợ, các đại địa chủ: Các nhà tư bản, các thương nhân thì muốn có chính quyền trung ương mạnh để có thị trường rộng lớn cho kinh doanh mà không bị cản trở bởi những độc quyền trong biên giới của các bang; Các chủ nợ thì muốn thanh toán các khoản cho vay và các giấy tờ nợ mà họ mua bán được; Các đại địa chủ thì muốn được đảm bảo an ninh trước nguy cơ nổi dậy của
những người nghèo. Hai là giải quyết những vấn đề do chiến tranh để lại mà theo thể chế của Hợp bang thì không thể thực hiện được. Đó là vấn đề trả nợ, vấn đề lưu thông tiền tệ, vấn đề thương mại giữa các bang. Theo các điều khoản của Hợp bang, chính quyền trung ương có thể nắm vững được chính sách đối ngoại và quân đội chung, song nó lại không có những quyền thiết yếu khác là quyền thu thuế và quyền điều hoà nền thương mại giữa các bang. Do không có những quyền này, Hợp bang không thể nào thu thuế để trả những món tiền khổng lồ mà họ đã vay trong giai đoạn chiến tranh cũng như không thể giải quyết những vướng mắc trong thanh toán và quan hệ buôn bán bình thường giữa các bang.
Do có hai xu hướng trái ngược nhau cùng tồn tại rất mạnh mẽ, đồng thời do nhu cầu phải giải quyết nhiều vấn đề cho phát triển liên quan tới tất cả các bang, nên những nhà lập hiến đã buộc phải sử dụng giải pháp thoả hiệp, đó là áp dụng nguyên tắc cân đối quyền lực giữa chính phủ Liên bang và các chính phủ tiểu bang.
Sự phân chia quyền lực giữa chính quyền liên bang và tiểu bang là một vấn đề hết sức tế nhị và phức tạp. Những quan điểm trái ngược về về vị trí, vai trò, ý nghĩa của chính phủ Liên bang cũng như tiểu bang; về mối quan hệ, ràng buộc trên phương diện quyền lực giữa chính phủ Liên bang và tiểu bang; mối lo ngại về sự bành trướng quyền lực của chính quyền Liên bang hoặc ngược lại, sự bất lực và hình thức của một chính quyền Liên bang trước quyền lực quá mạnh mẽ các chính quyền tiểu bang ... đã gây chia rẽ rất lớn trong Hội nghị lập hiến tại Philadelphia. Các đại biểu đã phải có những cuộc tranh luận dường như bất tận, ngay cả khi buộc phải cùng chấm dứt tranh luận để đi đến việc bỏ phiếu. Trong số 39 đại biểu đặt bút ký nhất trí với nội dung của bản hiến pháp, có lẽ cũng không có ai được hoàn toàn thoả mãn và suy nghĩ của họ đã được Benjamin Franklin tóm tắt lại rất chính xác:
“Có một vài phần trong bản Hiến pháp này hiện tại tôi chưa chấp thuận, nhưng tôi cũng không chắc rằng tôi sẽ không bao giờ chấp thuận” và việc ông chấp thuận bản hiến pháp “bởi tôi chẳng thể hy vọng có một văn kiện xuất sắc hơn và tôi cũng không chắc rằng đó không phải là một văn kiện xuất sắc nhất”1.
Các đại biểu đã có sự thống nhất về mặt quan điểm rằng:
- Thứ nhất là mục đích của việc thành lập Liên bang: Nhằm phòng thủ chung cho tất cả các tiểu bang trong liên bang, bảo vệ hoà bình, ngăn ngừa nội loạn cũng như chống ngoại xâm; Điều chỉnh thương mại với quốc tế và giữa các tiểu bang với nhau; Điều chỉnh những cuộc bang giao cả chính trị lẫn thương mại với ngoại quốc.
- Thứ hai, để có thể thực hiện những nhiệm vụ đặt ra đối với Liên bang cần phải tạo ra cho Liên bang những thẩm quyền tương ứng và thẩm quyền này đương nhiên là rút từ thẩm quyền của mỗi tiểu bang trao lại cho Liên bang.
Trên cơ sở có sự đồng ý về mặt quan điểm như vậy, các thẩm quyền của chính quyền Liên bang và chính quyền tiểu bang đã được phân định một cách cụ thể:
Chính phủ Liên bang nắm giữ một loạt những quyền chung đảm bảo cho sự tồn tại và phát triển chung của toàn Liên bang:
Ngành lập pháp Liên bang có quyền:
- Lập và thu thuế ..., nhưng mọi thứ thế phải đóng đồng nhất trên khắp lãnh thổ Hiệp chủng quốc;
- Quy định nền thương mại với ngoại quốc, giữa các tiểu bang; - Quy định về quốc tịch;
- Quy định về vấn đề phá sản;
- Đúc tiền, quy định giá tiền trong nước và ngoại quốc; - Quy định bản vị đo lường;
- Quyền tuyên chiến;
- Trù liệu việc tổ chức, võ trang cho các đạo quân của tiểu bang, quy định các quy tắc về bổ nhiệm và huấn luyện quân đội của tiểu bang.
(khoản 8, điều I Hiến pháp)
- Quốc hội Liên bang có quyền bằng một đạo luật quy định hoặc sửa đổi những luật lệ tuyển cử của tiểu bang, trừ khoản định đoạt địa điểm tuyển lựa Thượng nghị sĩ
(Điều I, khoản 4, Hiến pháp)
Ngành hành pháp liên bang có quyền:
- Tổng thống được giao toàn quyền hành pháp tối cao của liên bang - Tổng thống là tư lệnh các lực lượng vũ trang Hiệp chủng quốc (Điều II, Hiến pháp)
Ngành tư pháp liên bang có quyền:
Xử lý các vụ việc trên cơ sở Hiến pháp, luật pháp, những hiệp ước được Hiệp chủng quốc ký kết trong phạm vi:
- Liên quan đến các đại sứ, các sứ thần và các lãnh sự;
- Các vụ việc thuộc thẩm quyền luật pháp hàng hải và hải quân
- Những vụ mà chính phủ Hiệp chủng quốc là một trong hai phe dự phần; - Những vụ tranh chấp giữa hai hay nhiều tiểu bang; giữa một tiểu bang và các
công dân của một tiểu bang khác; giữa công dân của các tiểu bang; giữa công dân của cùng một tiểu bang tranh giành đất đai mà nhiều tiểu bang cho rằng họ có quyền cấp cho công dân của họ; giữa công dân của một tiểu bang và một ngoại bang hoặc giữa công dân và thần dân của một ngoại bang. (Điều III, khoản 2 Hiến pháp)
Cùng với việc hình thành quyền lực của chính quyền liên bang, các tiểu bang buộc phải bị hạn chế một số quyền tương ứng:
- Không tiểu bang nào có quyền ký kết một hiệp ước, gia nhập một Liên minh hoặc một Liên hiệp;
- Cấp giấy phép trưng dụng tài sản địch;
- Đúc tiền, phát hành tín dụng, lưu hành tiền tệ nếu không phải trên bản vị vàng và bạc;
- Không tiểu bang nào có quyền, nếu không có sự thoả thuận của Quốc hội, thu thuế các sự nhập cảng hoặc xuất cảng, ngoài những thứ thuế tối cần thiết cho việc thi hành các đạo luật kiểm tra của mình; và mọi số thu nhập về thuế mà một tiểu bang đánh vào các sự nhập cảng, xuất cảng, sẽ phải thuộc quyền sử dụng của ngân khố Hiệp chủng quốc; và mọi đạo luật về sự đạo luật về sự đánh thuế sẽ phải đệ trình lên Quốc hội để tái thẩm và kiểm soát
- Không tiểu bang nào, nếu không có sự thoả thuận của Quốc hội có quyền duy trì quân đội, hoặc chiến hạm trong thời bình, ký kết hiệp ước với một
tiểu bang khác, hoặc một ngoại quốc, hoặc tham chiến, ngoại trừ trường hợp thực sự bị xâm chiếm, hoặc lâm vào một nguy cơ cấp bách không thể trì hoãn.
(Khoản 10, điều I Hiến pháp)
Có thể tóm tắt những điều khoản trên là chính quyền liên bang nắm giữ những quyền cơ bản sau: Quyền thành lập và tổ chức quân đội; Quyền đối ngoại; Quyền thu thuế và; Quyền làm luật.
Về quyền thành lập và tổ chức quân đội thì dường như đã rõ ràng vì lịch sử đã chứng minh một cách sinh động bằng thực tiễn của cuộc đấu tranh Cách mạng Mỹ giành độc lập dân tộc nổ ra chục năm trước. Tất cả đều phải nhận thấy rằng nếu các tiểu bang không có sự đoàn kết nhất trí, cùng đổ tiền của, công sức nhân lực, cùng sát cánh bên nhau thì cuộc Cách mạng đã không thể thành công và cái mục tiêu tự do, dân chủ, độc lập đã chẳng thể thành hiện thực.
Quyền đối ngoại, vì gắn liền không thể tách rời với vấn đề an ninh, phòng thủ quốc gia nên giống như quyền lực quân sự nó phải thống nhất nằm trong sự quản lý, điều hành của chính quyền Liên bang
Quyền thu thuế, về nguyên tắc, Chính quyền liên bang độc quyền toàn bộ trong lĩnh vực thuế xuất nhập khẩu, còn các loại thuế khác thì chính quyền liên bang và tiểu bang cùng có thể thu tuy nhiên mọi quy định về thuế của tiểu bang đều phải trình Quốc hội liên bang phê duyệt và kiểm tra. Đây là vấn đề nhạy cảm nhất trong việc phân chia quyền lực Liên bang và tiểu bang. Các nhà lập hiến đã lý luận rằng chính quyền liên bang cần phải có quyền lực này vì nó phải thực hiện việc phòng thủ
quốc gia, bảo vệ an ninh chung cho tất cả các tiểu bang và làm cho Hoa Kỳ trở nên thịnh vượng và tất cả những nhiệm vụ đó đòi hỏi phải có nguồn lực để thực hiện. Sự cần thiết phải nắm giữ sức mạnh về kinh tế cũng đã được chứng minh qua thực tiễn hoạt động của Chính phủ liên hiệp. Chẳng hạn, tuy chính phủ Liên hiệp có quyền trưng dụng nhân lực và tiền tài, nhưng lại không có quyền trực tiếp với cá cá nhân của Liên hiệp. Kết quả là tuy trên phương diện lý thuyết, những quyết định của chính phủ liên hiệp là những đạo luật có giá trị bắt buộc đối với chính phủ tiểu bang, nhưng trên phương diện thực hành, những quyết định đó chỉ là những đề nghị để tuỳ ý các chính phủ tiểu bang thi hành hay bác bỏ tuỳ ý. Tức là Chính phủ này đã hoàn toàn bất lực khi chỉ có quyền yêu cầu đóng góp để thực hiện hàng loạt những công việc chung nhưng các tiểu bang vẫn giữ quyền độc lập của mình đã không chịu thực hiện nghĩa vụ đóng góp. Điều này đã dẫn đến sự tê liệt của chính phủ Liên hiệp.
Mặc dù quy định thẩm quyền thu thuế của chính phủ liên bang, nhưng bản hiến pháp cũng làm cho các tiểu bang có thể yên tâm về mục đích chính đáng của việc thu thuế và rằng sẽ không có sự đe doạ chiếm đoạt hay tham nhũng nào đối với khoản tiền này bằng cách đưa ra hai quy định để đảm bảo các khoản thu thuế sẽ được sử dụng bởi những mục tiêu công ích:
“Thiết lập và cung cấp quân đội, nhưng không một ngân phí nào về khoản này sẽ có thể được sử dụng quá một thời hạn là 3 năm” – khoản 8, điều I
“Không một số tiền nào lại được lấy ra tại ngân khố nếu không phải chiếu theo kinh phí đã được một đạo luật chuẩn y, và một bảng kê khai và một sổ kế toán
thường xuyên về mọi khoản thu và chi thuộc công quỹ sẽ thỉnh thoảng phải đem ra công bố” khoản 9, điều 1
Lý do của sự độc quyền của chính phủ Liên bang trong việc quy định thu thuế xuất nhập khẩu được xuất phát từ một nguyên lý chung của việc thu thuế: “Quốc hội có quyền lập và thu thuế ... , nhưng mọi thứ thuế phải được đóng đồng nhất trên khắp lãnh thổ Hiệp chủng quốc” (khoản 8 điều I). Trên cơ sở đó, các nhà lập hiến đã lý luận rằng, vì các tiểu bang có thế mạnh và yếu khác nhau trong lĩnh vực xuất nhập khẩu nên nếu để các tiểu bang được thực hiện việc đánh thuế sẽ rất dễ xảy ra trường hợp: các tiểu bang mạnh về xuất khẩu thì giảm thuế xuất khẩu, cần phải nhập khẩu nhiều thì giảm thuế nhập khẩu và ngược lại . Kết quả là sẽ tạo ra những hàng rào mới ngăn cản nền thương mại, tạo điều kiện cho độc quyền trong tiểu bang, gia tăng nạn buôn lậu và sau cùng là sự bất bình đẳng trong phạm vi Hiệp chủng quốc. Vì vậy, việc quy định mọi khoản thu thuế xuất nhập khẩu được đưa về ngân khố Liên bang để thực hiện những lợi ích chung cho quốc gia là đảm bảo sự công bằng nhất trong việc thu thuế như yêu cầu của khoản 8, điều 1
Quyền làm luật của Liên bang cũng khá rõ ràng. Khó có thể hình dung một chính phủ liên bang được thành lập lại không có quyền làm luật. Luật pháp luôn luôn gắn gặt với chính quyền. Nó là nơi thể hiện ý chí của quyền lực và cũng là công cụ, phương tiện để chính quyền thực hiện sự cai trị, tác động vào quần chúng, xã hội trên cơ sở chức năng của mình. Trong bản hiến pháp, quyền làm luật của chính quyền liên bang theo nguyên lý trên cũng được phân chia tương ứng với những chức năng, thẩm quyền các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp của Liên bang.
Trong quyền làm luật của chính quyền Liên bang, những lĩnh vực quan trọng như thuế, ngân sách, quân đội, quốc phòng ... được quy định trực tiếp trong Hiến pháp. Những vấn đề khác vì bản hiến pháp khó có thể liệt kê hết tất cả những vấn đề cụ thể (việc liệt kê đầy đủ là cần thiết nhưng sẽ là không tưởng) nên quyền làm luật trong những vấn đề khác được quy định mang tính chất nguyên tắc. Cụ thể Hiến pháp quy định:
“ Quốc hội có quyền ... làm ra mọi đạo luật cần thiết để thi hành các quyền lực ghi trên (đã được liệt kê ở phần trước về thẩm quyền của Quốc hội) và mọi quyền lực khai thác mà Hiến pháp này trao cho chính phủ Hiệp chủng quốc hoặc một bộ nào, một nhân viên nào của chính phủ ” Khoản 8, điều I
Bên cạnh quyền chủ động tự ban hành các đạo luật riêng của mình, Quốc hội của chính quyền Liên bang còn có khả năng can thiệp vào quyền làm luật của chính quyền tiểu bang trong lĩnh vực quan trọng nhất là đánh thuế:
“ Không một tiểu bang nào ..., mọi đạo luật về sự đánh thuế sẽ phải đệ trình cho Quốc hội tái thẩm và kiểm soát” khoản 10, điều I
Nhìn chung, không thể có sự phân định rạch ròi giữa chức năng, thẩm quyền của chính quyền Liên bang và chính quyền tiểu bang ở nhiều vấn đề. Trong quá trình hoạt động, chính quyền liên bang với thẩm quyền về những vấn đề chung nhất, tác động lên mọi tiểu bang và chính quyền tiểu bang nắm giữ những vấn đề cụ thể trong tiểu bang chắc chắn phải có những mối liên hệ, giao thoa và chuyển đổi nhất định về chức năng, quyền hạn. Sự không rạch ròi này trong quá trình vận động rất có thể biến đổi theo hai hướng: Thứ nhất, chính phủ Liên bang có thể ngày càng (với danh nghĩa là quyền lực cao hơn và để giải quyết những vấn đề chung) lấn
sang thẩm quyền của chính phủ tiểu bang và ; Thứ hai, chính quyền tiểu bang do