6. Cấu trúc của luận văn
3.2. Biểu hiện của quan niệm trong các đặc điểm của thực tiễn pháp luật
Sự tƣơng đồng về nguồn gốc của pháp luật trong nhóm quan niệm Luật thực định và thực tiễn Pháp luật Công quyền là khá rõ ràng. Với nguồn gốc do ngƣời cầm quyền ban hành hoặc thừa nhận, phạm vi của Pháp luật Công quyền dƣờng nhƣ khá tƣơng đồng với phạm vi của Luật Công trong cách phân loại thời La Mã, đó là “những quy tắc điều chỉnh các mối quan hệ liên quan đến nhà nƣớc với công dân” [18]. Tuy nhiên, tác giả không muốn sử dụng thuật ngữ Luật cơng vì nếu áp dụng cách hiểu của ngƣời La mã thực tiễn hiện nay thì khái niệm Luật Cơng là quá rộng so với thực tiễn pháp luật mà khái niệm này đề cập đến trong quá khứ. So với thời La mã cổ đại, mối quan hệ giữa nhà nƣớc hiện đại với công dân đã xuất hiện thêm những quan hệ khác nhƣ dịch vụ cơng, kích cầu tiêu dùng, dự trữ ngoại tệ, gia nhập cộng đồng liên chính phủ,...mà thời La Mã hồn tồn khơng có. Theo tác giả, phạm vi của Pháp luật Công quyền phù hợp với cách quan niệm của chủ nghĩa Mác- Lênin hơn cả. Theo triết học Mác-Lênin, “pháp luật” là một phạm trù thuộc kiến thúc thƣợng tầng của xã hội cùng với nhà nƣớc và là công cụ đƣợc nhà nƣớc sử dụng nhằm buộc xã hội phải thực hiện theo ý chí chủ quan của mình. Cách quan niệm này cụ thể và nêu rõ cả đặc điểm của Pháp luật Công quyền, vì vậy theo tác giả việc phân tích thực tiễn phù hợp với quan niệm này chính xác nhất.
Dù tên gọi cụ thể của văn bản khá đa dạng nhƣ chỉ, dụ, lệnh, chiếu,…, Pháp luật Công quyền về bản chất là sự cụ thể hóa dƣới dạng văn bản các hoạt động của nhà nƣớc một cách có hệ thống, hay nói nhƣ Vũ Văn Mẫu là có phân
đẳng cấp [10, tr.80]. Nhóm pháp luật này là một phƣơng tiện giúp cho hoạt động tác động đến xã hội của nhà nƣớc trở nên có tổ chức rõ ràng, ổn định, trật tự [14, tr.286]. Sự hiệu quả của Pháp luật Công quyền trong hoạt động của nhà nƣớc khá rõ nét khi mà ngƣời có quyền điều hành một nhà nƣớc khơng thể trực tiếp chỉ đạo mọi hoạt động của nhà nƣớc đó.
Việc xác định quy phạm thuộc Pháp luật Cơng quyền khơng khó, đặc biệt là với những mơ hình nhà nƣớc có cơ quan Lập pháp độc lập hiện nay. Mọi quy tắc đƣợc cơ quan lập pháp tạo ra bằng quyền lập pháp Hiến định đều có thể đƣợc coi là một phần của nhóm Pháp luật này. Dƣới đây là những biểu hiện của “một hệ thống các quy tắc” “do nhà nƣớc ban hành hoặc thừa nhận” “áp đặt không cần các quy chuẩn đạo đức” và “đƣợc đảm bảo thực hiện” mà các quan niệm đã nêu.
3.2.1. Được nhà nước ban hành để cơ quan hành pháp áp dụng
Những văn bản chứa đựng quy phạm Pháp luật Công quyền thƣờng đƣợc nhà nƣớc tự ban hành mà không cần sự cho phép của bất kỳ một chủ thể nào khác, thể hiện quyền lực tối cao của nhà nƣớc.Về thẩm quyền, mỗi nhà nƣớc thƣờng có một cơ quan chuyên ban hành luật nhƣ ở quân chủ chuyên chế là Vua hoặc Hồng đế, ở cộng hịa Hi Lạp - La Mã là một nghị viện, … Cơ quan lập pháp ln ở vị trí tối cao của bộ máy nhà nƣớc và hầu nhƣ không chia sẻ quyền lập pháp cho bất kỳ một chủ thể nào khác. Chƣa có một chính thể nào có hai cơ quan có quyền lập pháp nhƣ nhau cùng tồn tại ổn định trên cùng một phạm vi lãnh thổ. Đƣợc ban hành theo ý chí nhà nƣớc nên ở mọi nhà nƣớc, văn bản pháp luật của cơ quan hoặc ngƣời có quyền lập pháp ban hành là nguồn duy nhất của Pháp luật Công quyền. Các văn bản pháp luật thƣờng đƣợc nhà nƣớc tự soạn thảo, nhƣng đôi khi nhà nƣớc ban hành một văn bản pháp luật để luật hóa một văn bản khác. Ví dụ nhƣ quốc gia chuyên chế tập quyền có quân chủ theo đạo Thiên chúa, nhà vua buộc ngƣời theo Do
thái phải cải đạo [36], qua đó các giáo lý nghiễm nhiên có vai trị nhƣ trở nhƣ pháp luật vì cơng dân đã trở thành giáo dân.
Sau khi đƣợc đƣa vào ban hành, văn bản quy phạm pháp luật có kế hoạch tổ chức tuyên truyền, thực hiện cụ thể và do một cơ quan có chức năng thi hành pháp luật thực hiện. Nhƣ hiện nay thì có thể tìm thấy sự phân cơng trách nhiệm áp dụng pháp luật ngay trong văn bản Pháp luật Cơng quyền, ví dụ: điều 220, phần 15: Quản lý và Thi hành, Đạo luật thuế thu nhập Canada 1985 [76] quy định Thủ tƣớng quản lý và thi hành đạo luật này. Những văn bản pháp luật này buộc phải đƣợc áp dụng vào thực tiễn kể từ thời điểm có hiệu lực, trừ những trƣờng hợp văn bản có những bất cập, hợp lý khiến cho cơ quan nhà nƣớc không thể thực hiện đƣợc. Việc áp dụng pháp luật thƣờng là bằng nhiều phƣơng án khác nhau, cịn cụ thể là phƣơng án nào thì điều này lại phụ thuộc vào đặc thù của từng nhà nƣớc. Việc áp dụng quy phạm Pháp luật Công quyền là đặc điểm thể hiện rõ nét nhất điểm cốt lõi của nhóm quan niệm nhƣ Luật thực định đó là “tính cƣỡng chế”.
3.2.2. Mục đích xây dựng quy phạm đa dạng
Các nhóm mục đích chung: Có thể xác định mục đích của việc xây
dựng Pháp luật Công quyền theo chủ nghĩa Mác-Lênin là mục đích bảo vệ lợi ích nhà nƣớc (tính giai cấp) và mục đích bảo vệ, phát triển xã hội (tính xã hội). Từ hai mục đích chung đó, phát triển ra các mục đích cụ thể nhƣ: Bảo vệ chủ quyền đất nƣớc, Bảo vệ kinh tế - văn hóa địa phƣơng, Phát triển nền kinh tế, Bảo vệ nhà nƣớc và sự điều hành của nhà nƣớc,…. Pháp luật Công quyền thƣờng đảm bảo thỏa mãn ít nhất là một mục đích chung ở hầu hết mọi thời điểm, dù có sự ƣu tiên khác nhau trong từng thời điểm cụ thể. Một quy phạm pháp luật cũng có thể đồng thời cả hai mục đích chung, ví dụ nhƣ quy định về thuế cung cấp nguồn lực cho nhà nƣớc thực hiện mọi cơng việc nói chung chứ khơng riêng một mục đích riêng biệt nào. Đối với mỗi nhà nƣớc cụ thể, hiện
nay mục đích chung của quy phạm thƣờng đƣợc quy định trong Hiếp pháp, điều khoản về chức năng của nhà nƣớc, Ví dụ Hiến pháp 2013 nêu tại Điều 3: “Nhà nước bảo đảm và phát huy quyền làm chủ của Nhân dân công nhận,
tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh, mọi người có cuộc sống ấm no, tự do, hạnh phúc, có điều kiện phát triển tồn diện.”, theo
đó mọi quy phạm pháp luật nhà nƣớc ban hành đều phải đảm bảo hƣớng đến ít nhất là một trong các mục tiêu trên. Các mục đích chung này thƣờng sẽ thể hiện ý tƣởng xây dựng nhà nƣớc của các nhà cầm quyền, có thể ƣu tiên tính giai cấp, có thể ƣu tiên tính xã hội tùy theo ý chí của ngƣời lập quốc.
Mục đích cụ thể: Tùy theo vấn đề cụ thể đƣợc đặt ra trong từng thời
điểm, nhà nƣớc ban hành các văn bản có các mục đích cụ thể đồng thời đảm bảo đƣợc những mục đích chung. Mục đích cụ thể gắn liền với những vấn đề tức thời đƣợc đặt ra do vậy không thể liệt kê hay phân loại đƣợc các mục đích cụ thể này. Mục đích cụ thể này có thể chỉ tác động đến trong nƣớc nhƣ quy định về thuế (Luật thuế), quy định kiểm duyệt bắt buộc một số sản phẩm văn hóa nghệ thuật (Nghị định Số: 79/2012/NĐ-CP ngày 05/10/2012 quy định về biểu diễn nghệ thuật, trình diễn thời trang; thi ngƣời đẹp và ngƣời mẫu; lƣu hành, kinh doanh bản ghi âm, ghi hình ca múa nhạc, sân khấu), hạn chế quyền sở hữu một số tài sản nhƣ cổ vật quốc gia (Luật Di sản văn hóa),… hoặc có thể gây tác động đến cả những quốc gia khác nhƣ tham gia các tổ chức liên chính phủ , ký kết hợp tác quân sự (luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ƣớc quốc tế) …Đối với những quốc gia có tổ chức nhà nƣớc chuyên nghiệp nhƣ Canada, mục đích cụ thể của từng văn bản Pháp luật Cơng quyền có thể tìm thấy trong các chính sách khi xây dựng văn bản đó vì văn bản luật là sự luật hóa một chính sách [7]. Điều này tƣơng đồng với quan điểm của luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 (khoản 1, điều 15). Các mục đích cụ
thể khơng chỉ thể hiện ý tƣởng xây dựng đất nƣớc của ngƣời cầm quyền mà cịn thể hiện cả trình độ của họ. Cách giải quyết một vấn đề cụ thể trong mục đích tạo lập quy phạm pháp luật thể hiện sâu sắc dấu ấn của ngƣời cầm quyền ở nhiều khía cạnh nhƣ tƣ tƣởng, trình độ, quan niệm, niềm tin, ... Sự đa dạng về mục đích của quy phạm là kết quả phản ánh việc mỗi nhà cầm quyền có một dấu ấn cá nhân riêng và họ đƣa cái riêng đó thể hiện vào trong những quy phạm mình ban hành.
3.2.3. Thiếu sự phân loại
Nhóm Pháp luật Cơng quyền có sự phân cấp theo cơ quan ban hành, nhƣng việc tổ chức phân loại các quy phạm có hiệu lực ngang nhau theo nội dung của quy phạm hầu nhƣ khơng có. Ngun nhân là vì khơng thể áp đặt một nguyên tắc hay tiêu chí phân loại để chia các quy phạm thành các nhóm một cách có tổ chức. Các văn bản quy phạm Pháp luật Công quyền đƣợc nhà nƣớc ban hành ln đan xen nhiều mục đích cụ thể khác nhau nhằm hƣớng đến một hoặc nhiều mục đích chung. Số lƣợng quy phạm theo mục đích từng thời điểm cũng rất mất cân đối và thiếu sự liên hệ với nhau nên việc chia nhóm quy phạm Pháp luật Công quyền chỉ là sự tập hợp các quy phạm theo một số tiêu chí để trở thành các mảng, lĩnh vực độc lập (nhƣ quy định về thuế, về hải quan, về quản lý giao thông, về quản lý kinh tế,...) chứ không phải là sự phân loại tổng thể các quy phạm. Những cặp phân loại quen thuộc với các luật gia nhƣ vật quyền – trái quyền, động sản – bất động sản, hành vi pháp lý đơn phƣơng – hợp đồng,… không liên quan đến việc ban hành pháp luật của cơ quan lập pháp và không bao giờ xuất hiện trên nghị trƣờng.
Sự tập hợp của Pháp luật Cơng quyền góp phần dễ dàng hơn trong việc phân công thực hiện pháp luật của bộ máy Hành pháp, nhƣng để tổ chức ổn định Pháp luật Công quyền và đặt ra thuật ngữ pháp lý khái quát một nhóm quy phạm thì gần nhƣ bất khả thi. Chính vì vậy, những thuật ngữ nhƣ „quy
phạm pháp luật trong lĩnh vực quốc phòng‟ (khoản 2, Điều 1, Nghị định Số: 120/2013/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quốc phịng) chỉ thể hiện sự tập hợp chứ khơng đƣa ra định nghĩa có tính khái qt hóa nội dung. Ngồi ra, cơ quan hành pháp không đƣợc phép “áp dụng tƣơng tự” Pháp luật Công quyền, tự các quy phạm đã phải cụ thể để các cấp hành chính có thể thực hiện và báo cáo giải trình.
Nguyên nhân sâu xa hơn của việc không đƣợc phân loại một cách phổ biến một phần là do việc định hình hệ thống Pháp luật Cơng quyền biểu hiện dấu ấn cá nhân của các nhà cầm quyền. Các nhà cầm quyền quan tâm đến các vấn đề khác nhau sẽ tạo nên một hệ thống quy định theo ý tƣởng của mình và thƣờng tạo ra sự mất cân đối trong các lĩnh vực khác nhau. Chính vì vậy chỉ có thể nhận thức đƣợc lĩnh vực đang đƣợc nhà cầm quyền quan tâm chứ không thể xác định đƣợc họ đang tạo ra loại quy phạm nào.
3.2.4. Phụ thuộc vào sự tồn tại của nhà nước
Ngoại trừ một số lĩnh vực nhƣ an ninh, quốc phòng các văn bản Pháp luật Cơng quyền đƣợc áp dụng tƣơng đối dài, ít sửa đổi cịn lại hầu hết các văn bản pháp luật đƣợc nhà nƣớc ban hành là để giải quyết, điều chỉnh những vấn đề xã hội theo mong muốn của nhà nƣớc nên tồn tại phụ thuộc nhiều vào vấn đề đang phát sinh. Trong trƣờng hợp một vấn đề chƣa giải quyết xong, các quy phạm đƣợc ban hành để giải quyết vấn đề đó vẫn có thể phải thay đổi để đƣa ra một cách thức giải quyết mới hiệu quả hơn cách thức cũ. Ví dụ: Trƣớc tình hình Hoa kỳ bị khủng bố tấn công ngày 11/9/2001 tổng thống Bush đã ký ban hành đạo luật chống khủng bố năm 2001 [74], một số phần của Đạo luật chống khủng bố của Hoa Kỳ đƣợc ấn định sẽ hết hiệu lực từ 01/6/2015. Nhƣng sau đó tại điểm a) Điều 705 Đạo luật Tự do [75] đã cho phép tiếp tục áp dụng những phần bị hết hiệu lực đến năm 2019 do xảy ra vụ việc điệp viên tình báo Edward Snowden [58]. Những điều khoản giới hạn
thời gian có hiệu lực của một đạo luật trong hệ thống luật Anh-Mỹ còn đƣợc gọi là các “điều khoản hồng hơn” (sunset provision), hoặc ví dụ khác về sự không ổn định này là đạo luật thuế thu nhập Canada đến 48 lần trong 30 năm, trong đó có 8 lần sửa đổi trong năm 2014.
Tính khơng ổn định của Pháp luật Cơng quyền ngồi sự phụ thuộc vào yếu tố khách quan tác động đến cịn là do bản thân Pháp luật Cơng quyền gắn chặt với nhà nƣớc và bộ máy hành pháp. Hầu nhƣ khơng có nhà nƣớc nào ra đời sau tiếp tục sử dụng bộ máy hành pháp của mình để đảm bảo thực hiện sản phẩm lập pháp của nhà nƣớc ra đời trƣớc đó. Ở những quốc gia đa đảng, tuổi thọ của các văn bản Pháp luật Cơng quyền có thể ngắn hơn so với những quốc gia có ít hơn 2 đảng phái vì các đảng đối lập có thể sử dụng quyền lập pháp để hủy bỏ những quy phạm khơng phù hợp với lợi ích, đƣờng lối của đảng mình khi đến lƣợt họ chiếm ƣu thế trong cơ quan lập pháp. Có thể nhận thấy có những trƣờng hợp, vì muốn tạo ra dấu ấn riêng có của mình mà các nhà cầm quyền sẵn sàng khiến cho hệ thống Pháp luật Cơng quyền trƣớc đó bị thay đổi hồn tồn.
3.2.5. Quy phạm chi tiết phải tuân thủ quy phạm chung
Một chế định Pháp luật Cơng quyền nếu có sự phân cấp trong hệ thống quy phạm thì việc quy phạm chi tiết phải tuân thủ quy phạm chung là điều bắt buộc. Những quy phạm thực hiện quyền lực nhà nƣớc có sự phân cấp khơng phải do quy định chung chƣa rõ hoặc điều kiện cần thiết cấp dƣới phải tạo mà thực chất đó là sự ủy quyền của cấp trên cho cấp dƣới. Ví dụ: Quốc hội quy
định Cổ vật quốc gia từ 500 năm tuổi trở lên công dân chỉ đƣợc mua bán khi đã đăng ký việc mua bán với nhà nƣớc và giao cho Chính phủ thực hiện, Chính phủ sẽ ban hành một văn bản chi tiết hơn giao cho Sở văn hóa tổ chức kiểm định và quản lý việc đăng ký mua bán.
Đặc điểm này của Pháp luật Công quyền thể hiện khá rõ khi nhìn vào sự phân cấp các văn bản pháp luật, thông thƣờng cao nhất là các luật (đạo luật) của cơ quan lập pháp, sau đó là Nghị định của cơ quan đứng đầu bộ máy hành pháp và thông tƣ của các cơ quan trực thuộc nhánh hành pháp.Tại những văn bản chi tiết, cơ quan cấp dƣới không thể đƣa ra việc thực hiện những quyền mà văn bản cấp trên không quy định hoặc khơng giao cho đơn vị của mình [10, tr.77]. Những phần của văn bản cấp dƣới không phù hợp với văn bản cấp trên về lý thuyết khơng thể phát sinh hiệu lực, vì vậy cơng dân khơng cần quan tâm hay biết văn bản cấp dƣới quy định cụ thể điều gì. Cấp bậc của văn bản thể hiện rõ nét tính hệ thống dựa trên quyền lực của Pháp luật Công