32 Korea, South 13.05.1993 Seoul Việt, Triều Tiên, Anh
3.2.1. Một số bất cập của pháp luật Việt Nam về đảm bảo an toàn bay
Về hình thức, hệ thống văn bản pháp luật Việt Nam về đảm bảo an toàn bay dường như khá đầy đủ. Tuy nhiên, thực tiễn triển khai những quy định này đang dần bộc lộ khơng ít những hạn chế cần được khắc phục. Cụ thể :
Thứ nhất, liên quan đến Luật HKDD Việt Nam 2006
Sau khoảng 5 năm đưa vào thực thi Luật 2006, ngoài những ưu điểm như đã nêu ở các phần trên, liên quan đến các quy định về vấn đề an toàn bay cần phải xem xét lại một số quy định sau đây :
Tại khoản 2 điều 190 Luật 2006 có định nghĩa về hành vi can thiệp bất hợp pháp vào hoạt động HKDD, theo đó can thiệp bất hợp pháp vào hoạt động HKDD là trường hợp “cung cấp thông tin sai đến mức uy hiếp an toàn
của tàu bay đang bay hoặc trên mặt đất; an toàn của hành khách, tổ bay,
nhân viên mặt đất hoặc người tại cảng HK, sân bay và cơng trình, trang bị,
thiết bị HKDD”[24]. Cụm từ “đến mức uy hiếp an toàn” được hiểu như thế nào? Với cách thức quy định như vậy sẽ dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau, khó áp dụng thống nhất, dễ bị giải thích theo hướng lẩn tránh trách nhiệm. Ví dụ như trường hợp rạng sáng 23/3/2010, chuyến bay FX 5153 của hãng FedEx khi hạ cánh xuống sân bay Nội Bài thiếu chút nữa đã chồm lên chiếc xe ôtô đang làm vệ sinh đường băng. Lỗi không thuộc tổ lái do khi cách đường băng 18km, phi công đã liên lạc với TWR Nội Bài và nhận được thơng báo: an tồn để hạ cánh. Nhưng khi gần xuống đường băng, phi công bật đèn pha và phát hiện trên đường băng cịn một chiếc ơtơ nên lập tức phải bay vọt lên. Thảm hoạ đã được tránh trong tích tắc. Sau đó, đã có hai KSVKL của Công ty QLB miền Bắc thuộc VATM, một nhân viên lái xe thuộc Công ty Dịch vụ kỹ thuật, Tổng công ty Cảng HK miền Bắc bị tạm giữ giấy phép. Tuy
nhiên, những báo cáo của các công ty này đã cho thấy họ chưa nhận thức được mức độ nghiêm trọng của sai phạm mà các nhân viên của họ gây ra.
Sự cố xảy ra cho chuyến bay FX 5153 từ Quảng Châu về Nội Bài của hãng FedEx xảy ra ngày 23/3/2010 tại sân bay Nội Bài cho thấy tai nạn HK có thể xảy ra bất cứ ở đâu, nếu những người có trách nhiệm về an toàn của các chuyến bay lơ là trong công việc.
Theo đánh giá của cục HKVN, đây là “sự cố uy hiếp nghiêm trọng an tồn HK”, kíp trực ĐHB đã “thiếu tập trung, lơ là, chủ quan, mất cảnh giác trong khi thực hiện nhiệm vụ, thực hiện khơng đúng quy trình tác nghiệp về ĐHB”… Thế nhưng các báo cáo về vụ việc trên của cảng vụ HK miền Bắc và các doanh nghiệp HK liên quan “còn sơ sài, chưa cầu thị, chưa nhận thức đủ tính chất nghiêm trọng của sự việc”, một báo cáo của Cục HKVN viết. Theo báo cáo này, kíp trực ĐHB đã vi phạm các quy tắc, quy định về ĐHB. Các đơn vị trực thuộc VATM và Tổng công ty Cảng HK miền Bắc chưa thực hiện các quy định về phối hợp hiệp đồng đối với các hoạt động liên quan đến việc khai tắc đường cất, hạ cánh. Đến khi vụ việc đã xảy ra, theo đánh giá của Cục HKVN, các bên liên quan chưa tuân thủ quy định về báo cáo sự cố máy bay; cảng vụ HK miền Bắc còn chậm trễ báo cáo vụ việc. Các cá nhân có liên quan trực tiếp đến sự việc: nhân viên không lưu, lái xe, phụ xe đã “vi phạm nghiêm trọng quy định về báo cáo sự cố, trốn tránh trách nhiệm”.
Không xảy ra tai nạn là mong muốn của tất cả mọi người. Nhưng nếu đã xảy ra sai phạm mà những người gây ra lại trốn tránh, không nhận thức đầy đủ trách nhiệm của mình như trong vụ việc xảy ra với máy bay của FedEx thì đó chính là nguy cơ mất an tồn cho các chuyến bay về sau.
Giả sử vào hơm đó, phi cơng khơng kịp phát hiện chiếc ôtô trên đường băng, máy bay đó là máy bay chở khách chứ khơng phải chở hàng… thì có thể đã xảy ra một vụ tai nạn nghiêm trọng, gây thương vong lớn. Cho nên,
nếu những cán bộ, KSVKL ĐHB vi phạm quy định nhưng lại cố tình chối bỏ trách nhiệm thì có lẽ mức xử lý khơng nên chỉ là “nghiêm túc kiểm điểm” như Cục HKVN đề nghị [25].
Chúng ta có thể tham khảo chi tiết các sự cố hoạt động bay và các sự
cố uy hiếp an toàn khai thác tàu bay tại Hội nghị sơ kết an ninh và an toàn ngành HKDD 6 tháng đầu năm 2011 diễn ra vào ngày 18/7/2011, chi tiết
được đề cập tại phụ lục 3 và phụ lục 4 kèm theo.
Thứ hai, liên quan đến các văn bản dưới luật
a) Tại Việt Nam dù Nghị định 20/2009/NĐ-CP về Quản lý chướng ngại vật HK và các trận địa quản lý, bảo vệ vùng trời có hiệu lực từ 09/4/2009 song nguy cơ gây mất an toàn bay vẫn tồn tại mà các cơ quan quản lý đang lúng túng vì chưa có cách xử lý.
Hiện việc triển khai Nghị định 20/2009/NĐ-CP vào thực tiễn hết sức khó khăn do thiếu văn bản hướng dẫn thực hiện. Đơn cử nội dung Nghị định 20/2009/NĐ-CP quy định: Những cơng trình xây dựng có độ cao từ 45m trở lên thì chủ đầu tư phải xin giấy thông báo độ cao tĩnh không của Cục Tác chiến - Bộ Quốc phịng; cịn những cơng trình từ 45m trở xuống thì được giải quyết theo bản đồ quy hoạch của từng khu vực. Song cũng Nghị định 20/2009/NĐ-CP lại có quy định chung và riêng về độ cao tĩnh không riêng cho loại sân bay quân sự và dân sự, nên cùng lúc có 2 tiêu chuẩn tĩnh không được công bố khiến cơ quan quản lý nhà nước về HK hết sức lúng túng.
Cụ thể tại khu vực phường 15, quận Tân Bình, thành phố Hồ Chí Minh nếu áp dụng theo các quy định trong cơng văn hướng dẫn số 1997/TM - Tg1 thì sẽ có độ cao khác hẳn quy định trong cơng văn số 203/Tg1 - QC cũng của Cục Tác chiến, Bộ Quốc phịng khiến các nhà quy hoạch khơng biết theo tiêu chuẩn nào .
Một bất cập nữa là dù Luật 2006 quy định Bộ GTVT công bố công khai các bề mặt giới hạn chướng ngại vật tại khu vực sân bay. Nhưng trên thực tế do các quy định về an ninh quốc phịng, Bộ GTVT khơng thể cơng bố các bề mặt giới hạn có liên quan tới các sân bay quân sự, trận địa pháo, các cơng trình bảo vệ vùng trời...
Dù Nghị định 20/2009/NĐ-CP mới được ban hành nhưng nhiều nội dung đã lạc hậu so với các quy định hiện nay của ICAO về cảnh báo đánh dấu chướng ngại vật. Tiêu chuẩn quy định trong Nghị định 20/2009/NĐ-CP chưa đủ để đảm bảo an toàn cho hoạt động bay khi thực hiện phương thức bay dân dụng, đặc biệt là khu vực tĩnh không đầu đường cất hạ cánh khi phải thực hiện phương thức ứng phó trong trường hợp máy bay hỏng động cơ.
An tồn HK ln phải được coi như một vấn đề nóng bỏng nhất là trong bối cảnh thế giới đang xảy ra nhiều vụ tai nạn. Vì vậy việc lấp lỗ hổng để luật có hiệu lực thực tế cần được khắc phục ngay. Các cảng vụ HK cũng có nhiều cố gắng giải quyết các cơng trình vi phạm tĩnh khơng để bảo đảm an toàn bay. Cảng vụ HK miền Trung đã phối hợp với sư đồn khơng qn kiểm tra, xử lý các cột ăng ten vi phạm tĩnh không tại sân bay Đà Nẵng, Pleiku. Đã yêu cầu hạ thấp độ cao, tháo dỡ 2 cột tại sân bay Đà Nẵng, 13 cột tại sân bay Pleiku.
Cảng vụ HK tại Phú Quốc, Cần Thơ cũng đã phát hiện và từng bước giải tỏa các cơng trình vi phạm tĩnh khơng. Tại Hải Phịng, cầu Rào có chiều cao lên tới 47 mét gây ảnh hưởng đến tĩnh không cảng Cát Bi, tuy nhiên, nhà chức trách HK mới bước đầu tiếp cận và xử lý thông tin .
Việc chưa có hành lang pháp lý cụ thể về tĩnh khơng sân bay cịn khiến các cơ quan quản lý nhà nước tại địa phương lúng túng trong khâu quản lý, kiểm soát chiều cao chướng ngại vật nhân tạo trong khu vực bay dân dụng. Có trường hợp tại Vinh, cơ quan chức năng đã phải nắn lại đường băng để tránh một nhà thờ do ảnh hưởng đến an toàn bay.
Tại nhiều thành phố lớn như: Hà Nội, Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Đà Nẵng... việc lập quy hoạch khơng gian cho tồn thành phố là vơ cùng khó khăn và mất thời gian. Song các bộ, ngành liên quan lại chưa thống nhất cụ thể về chiều cao cho từng khu vực, cũng như chưa có những giải pháp triệt để để chính quyền địa phương căn cứ dựa các tiêu chuẩn đó cấp phép và quản lý [31].
b) Tại Điều 5, nghị định 94/2007/NĐ-CP về quản lý hoạt động bay dân dụng tại Việt Nam có quy định về nguyên tắc sử dụng đường HK là: Đường HK quốc tế được sử dụng cho cả chuyến bay quốc tế và chuyến bay nội địa. Trong khi đó đường HK nội địa chỉ được sử dụng duy nhất cho chuyến bay nội địa. Khi việc sử dụng thường xuyên đường HK nội địa cho các chuyến bay quốc tế khi có nhu cầu thì phải được Bộ GTVT và Bộ Quốc phịng thống nhất trình Thủ tướng Chính phủ quyết định. Trong trường hợp đặc biệt, cơ quan cấp phép bay cho phép từng chuyến bay quốc tế sử dụng đường HK nội địa bắt buộc phải có ý kiến thống nhất của Cục Tác chiến Bộ Quốc phòng [12].
Theo quy định này thì có thể hiểu rằng khi một chuyến bay quốc tế trong các tình thế cấp thiết vì lý do kỹ thuật hay bay tránh vùng thời tiết xấu…thì muốn bay lệch hoặc bay tránh sang đường bay quốc nội là không được hoặc nếu được thì cũng mất thời gian xin phép Cục tác chiến Bộ Quốc phịng. Điều này gây lãng phí về thời gian bay, nhiên liệu bay chờ của tầu bay cũng như gây rối bận cho lực lượng KSVKL khi phải làm công tác hiệp đồng với quân đội. Đây cũng là một yếu tố còn bất cập so với xu hướng “tự do vùng trời” của hầu hết các nước trên thế giới. Ở đó các khái niệm đường bay quốc tế và quốc nội rất linh hoạt, khơng cứng nhắc như ở Việt Nam. Qua đó mật độ và tần suất hoạt động bay được tăng lên, giảm thiểu thời gian bay chờ, tiệt kiệm được chi phí cũng như tạo được hình ảnh tốt đẹp đối với các hãng HK và hành khách khi bay qua khơng phận của mình.
c) Mỗi quốc gia, vùng lãnh thổ trên thế giới đều có các các khu vực cấm bay, hạn chế bay. Do đó sẽ có các đường HK phải vịng tránh các khu vực này. Điều này sẽ có tác động ngược lại với hiệu quả kinh tề về khai thác hoạt động HKDD là không nhỏ. Tuy nhiên, ở Việt Nam các khu vực cấm bay, hạn chế bay cũng như các đường HK phải vịng tránh, các đường bay khơng thẳng vẫn cịn nhiều.
d) Đến thời điểm 30/6/2011, Chương trình an ninh HK của các cảng HK và hãng HK, Quy chế an ninh HK của các doanh nghiệp cung cấp dịch vụ HK (trong đó có VATM) chưa được bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với Nghị định 81/2010/NĐ-CP về an ninh HKDD của Chính phủ do Thơng tư Chương trình an ninh HKDD Việt Nam chưa ban hành. Một số công ty cung cấp dịch vụ HK chưa xây dựng Quy chế an ninh HK.
Hiện tại còn 6/20 địa phương chưa thành lập Ban chỉ huy khẩn nguy HK theo Quyết định số 44/2009/QĐ-TTg ngày 26/3/2009 của Thủ tướng Chính phủ bao gồm: Hà Nội, Sơn La, Phú Yên, Quảng Nam, Gia Lai, Khánh Hòa. Việc kiện toàn, bổ sung thành viên Ủy ban An ninh HK quốc gia và thành lập Văn phòng thường trực Ủy ban An ninh HK quốc gia để triển khai hoạt động của ủy ban còn chậm. Việc xây dựng và ký kết các Quy chế phối hợp với các cơ quan cơng an cịn có những chồng chéo, chưa thống nhất, vì vậy hiệu quả triển khai các quy chế phối hợp còn hạn chế [19].
e) Hiện tại Thơng tư quy định về an tồn hoạt động bay chưa được phê duyệt. Nội dung dự thảo Thông tư này bao gồm các kế hoạch khắc phục khuyến cáo an toàn của ICAO về Quản lý hoạt động bay như: quy định thiết lập hệ thống cán bộ chuyên viên phụ trách, theo dõi về an toàn bảo đảm hoạt động bay của cơ quan quản lý nhà nước (Cục HKVN và các Cảng vụ HK) cũng như hệ thống quản lý an toàn của các doanh nghiệp cung cấp dịch vụ bảo đảm hoạt động bay (VATM và các Tổng công ty Cảng HK khu vực); quy định các nội dung quản lý an toàn hoạt động bay cụ thể.
Bên cạnh đó, nội dung các Quy chế bay liên quan, tài liệu hướng dẫn khai thác cơ sở ĐHB chưa được rà soát sửa đổi bổ sung kịp thời. Phương án điều hành tàu bay bị can thiệp bất hợp pháp của VATM cũng chưa được phê duyệt. Quy trình làm thủ tục bay (khơng lưu) cịn chưa hồn thiện và chưa đồng nhất [19].
Ngồi ra, trong pháp luật Việt nam về HK cịn một số bất cập cần có xem xét điều chỉnh như:
- Khoản 2 Điều 193 Luật 2006 về soi chiếu an ninh “Hành khách,
thành viên tổ bay, người phục vụ chuyến bay, người khác có liên quan, hành lý, hàng hoá, bưu phẩm, bưu kiện, thư và các vật phẩm khác phải được kiểm
tra, soi chiếu, giám sát an ninh HK trước khi lên tàu bay” [24].
Tuy nhiên trên thực tế thì điều này rất khó thực hiện được vì túi ngoại giao và túi lãnh sự được các giao thông viên ngoại giao coi như chính là quốc gia mình nên họ từ chối việc soi chiếu an ninh. Đây còn đang là vấn đề khó khăn trong việc thực thi quy định.
- Khoản 2 Điều 116 quy định “Giá cước vận chuyển HK nội địa do
hãng HK quyết định trong khung giá cước do Bộ Tài chính quy định theo đề nghị của Bộ Giao thông vận tải” [24]. Việc nhà nước phê duyệt giá trần trong
giá cước vận chuyển nội địa đã và đang hạn chế cạnh tranh bất lợi cho mơ hình HK giá rẻ, vì mơ hình này chỉ phát huy hiệu quả khi doanh nghiệp được quyền định đoạt giá trên quy luật cung - cầu. Theo đó, các hãng chỉ có quyền bán giá rẻ nhưng khơng có quyền tăng ngay cả giai đoạn “cao điểm”. Mặc dù nhà nước liên tục có các đợt điều chỉnh tăng mức giá trần nhưng cũng không giải quyết được triệt để bản chất của vấn đề cạnh tranh như: đợt điều chỉnh tăng trần giá vé máy bay gần đây là từ 1/3/2010, khi đó Bộ Tài chính chỉ quy định mức trần cho 4 cự ly, trong đó cự ly dài nhất là trên 850 km. Và mới đây nhất, sau gần nửa năm các hãng vận chuyển HK có văn bản đề xuất tăng trần
giá vé máy bay, chiều 22/4, Thứ trưởng Bộ Tài chính - Trần Văn Hiếu đã ký quyết định thơng qua. Theo tính tốn của Bộ Tài chính so với quy định hiện hành, mức giá trần mới tăng khoảng 22,7%. Bộ Tài chính quy định mức trần chi tiết cho 6 cự ly, do các hãng đã khai thác thêm một số chặng mới có cự ly dài hơn là Hà Nội - TP Hồ Chí Minh - Phú Quốc và Hà Nội - TP Hồ Chí Minh - Cần Thơ [1].
- Điều 110 khuyến khích cho tư nhân được thành lập hãng HK, các nhà đầu tư nước ngoài cũng được tham gia..., nhưng điều kiện cụ thể ra sao, yêu cầu thế nào thì khơng được chỉ rõ. Đây là lý do khiến 4 - 5 đề án xin thành lập đều bị từ chối với nhận xét rất chung chung là chưa đủ điều kiện.