2.2.2.1. Thực tiễn xây dựng chiến lược, kế hoạch phát triển thị trường vàng
Thực tiễn hoạt động xây dựng chiến lược, kế hoạch phát triển thị trường vàng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật là những công việc được thực hiện đan xen, thường xuyên trong quá trình quản lý của Ngân hàng Nhà nước. Trên thực tế, để có thể xác định rõ vai trò của Ngân hàng Nhà nước trong việc xây dựng chiến lược, kế hoạch phát triển thị trường vàng là điều không dễ dàng. Cho đến nay, chưa có một văn bản được ban hành và
công bố công khai như một văn bản chính thức của Ngân hàng Nhà nước cho một chiến lược hay kế hoạch phát triển thị trường vàng (với những nội dung cơ bản về mục tiêu, thời gian, cách thức thực hiện). Những vấn đề ấy chỉ được nhận biết thông qua những văn bản chỉ đạo của Chính phủ, mà để hình thành nên những văn bản ấy, có sự tham gia soạn thảo, xây dựng của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam. Có thể kể đến các Nghị quyết của Chính phủ thường được ban hành cho định hướng điều hành kinh tế xã hội trong cả năm, và những điều chỉnh khi cần thiết trong ngắn hạn tại các kỳ họp thường kỳ hàng tháng. Bên cạnh đó, những văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến lĩnh vực quản lý thị trường vàng, bao gồm luật, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ đều được soạn thảo bởi Ngân hàng Nhà nước trước khi được chính thức ban hành bởi cơ quan có thẩm quyền.
Như vậy, có thể khẳng định Ngân hàng Nhà nước đã tham gia công tác xây dựng chiến lược, kế hoạch cho sự phát triển của thị trường vàng trong thời gian qua. Tuy nhiên, các văn bản trên cũng cho thấy, chiến lược phát triển thị trường vàng chưa được phản ánh một cách rõ nét và thường là một cấu thành khá khiêm tốn trong tổng thể nội dung quản lý của những cơ quan quản lý chung. Qua đó, phần nào đã phản ánh sự thiếu chủ động trong công tác này từ phía Ngân hàng Nhà nước. Tuy nhiên, qua các văn bản được ban hành, có thể xác định ba giai đoạn chính trong sự vận động của thị trường vàng ở Việt Nam, bao gồm: Giai đoạn thứ nhất là giai đoạn bước đầu ghi nhận sự hình thành thị trường vàng ở Việt Nam gắn liền với Quyết định số 139-CT của Hội đồng bộ trưởng ngày 24/05/1989 về việc cho phép các đơn vị kinh tế quốc doanh, tập thể, hộ kinh tế cá thể kinh doanh vàng bạc, đá quý. Trong giai đoạn này, Chính phủ cũng một lần ban hành quy định thay thế cho Quyết định 139-CT với nội dung quy định trực tiếp hơn cho việc quản lý nhà
nước đối với thị trường vàng, văn bản được ban hành là Nghị định số 63-CP ngày 24/09/1993. Giai đoạn thứ hai là giai đoạn thị trường vàng phát triển cùng với yêu cầu thúc đẩy khai thác mọi nguồn vốn nhàn rỗi trong dân chúng để phục vụ cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Chính sách cho thị trường vàng trong giai đoạn này được đánh dấu với sự ra đời của Nghị định số 174/1999/NĐ-CP về quản lý hoạt động kinh doanh vàng. Giai đoạn thứ ba là giai đoạn thắt chặt đối với các hoạt động kinh doanh vàng trên thị trường trong nước xuất phát từ sự ra đời của Thông báo số 369/TB-VPCP ngày 30/12/2009 do Văn phòng Chính phủ ban hành và gắn liền với Nghị định số 24/2012/NĐ-CP ban hành ngày 03/04/2012 cho đến nay. Ở giai đoạn này, một yêu cầu xuyên suốt mà Chính phủ luôn đặt ra cho Ngân hàng Nhà nước đó là chống hiện tượng “vàng hóa” nền kinh tế.
2.2.2.2. Thực tiễn ban hành văn bản quy phạm pháp luật quản lý đối với thị trường vàng
Trong từng giai đoạn phát triển, phù hợp với chiến lược đã được ban hành bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, khung pháp lý đối với hoạt động kinh doanh vàng cũng được hình thành và thay đổi theo thời gian. Như đã được khẳng định, hệ quả của công việc thể chế hóa thành các quy định pháp luật là để điều chỉnh một số loại hành vi nhất định của các chủ thể mà pháp luật hướng tới. Kể từ Quyết định số 139-CT của Hội đồng bộ trưởng ngày 24/05/1989 đánh dấu thị trường vàng được nhà nước chính thức cho phép hoạt động, lần lượt các Nghị định số 63-CP, Nghị định số 174/1999/NĐ-CP, Nghị định số 24/2012/NĐ-CP ra đời quy định về quản lý hoạt động kinh doanh vàng. Các thông tư hướng dẫn sau đó của Ngân hàng Nhà nước về cơ bản đều bám sát nội dung nghị định, không có điều chỉnh riêng cho từng nhóm chủ thể trên thị trường. Trong quá trình triển khai trên
thực tế, Ngân hàng Nhà nước cũng chủ động ban hành những văn bản chỉ đạo, nhấn mạnh yêu cầu thực hiện nghiêm túc nội dung của các văn bản quy phạm được ban hành. Qua các giai đoạn phát triển khác nhau của thị trường vàng trong nước, một đặc trưng nổi bật thể hiện ở các văn bản quy phạm pháp luật do Ngân hàng Nhà nước ban hành chủ yếu tập trung điều chỉnh hành vi kinh doanh vàng của các tổ chức tín dụng. Được ban hành dưới hình thức Quyết định và Thông tư, các quy định điều chỉnh hoạt động kinh doanh vàng của các tổ chức tín dụng phản ánh rất rõ chính sách quản lý ở các giai đoạn khác nhau của thị trường vàng.
Giai đoạn đầu tiên là giai đoạn hoạt động kinh doanh vàng của các tổ
chức tín dụng đã từng rất hạn chế khi nội dung kinh doanh vàng xoay quanh các hoạt động mua, bán vàng, xuất nhập khẩu vàng và giữ hộ vàng. Tại Thông tư số 07-NH/TT ngày 29/10/1993 hướng dẫn thực hiện Nghị định số 63/CP ngày 24/9/93 của Chính phủ về quản lý Nhà nước đối với hoạt động kinh doanh vàng, Ngân hàng Nhà nước quy định:
Ngân hàng thực hiện giữ hộ vàng theo yêu cầu của các tổ chức và cá nhân có vàng; Ngân hàng Nhà nước thực hiện quản lý Nhà nước đối với hoạt động kinh doanh vàng trong phạm vi: mua, bán, gia công, chế tác, cầm đồ vàng, xuất khẩu và nhập khẩu vàng đối với các đối tượng quy định tại Mục II dưới đây [14].
Trong giai đoạn thứ hai, hiện thực hóa chủ trương huy động tối đa
nguồn vốn đầu tư phát triển xã hội, tổ chức tín dụng được Ngân hàng Nhà nước cho phép thực hiện nghiệp vụ huy động vốn và cho vay bằng vàng, được quyền chuyển đổi một phần vốn huy động bằng vàng thành tiền mặt để kinh doanh theo Quyết định số 432/2000/QĐ-NHNN1 ngày 03/10/2000 về nghiệp vụ huy động và sử dụng vốn bằng vàng, bằng VNĐ bảo đảm giá trị theo giá vàng của các tổ chức tín dụng. Điều 7 của Quyết định có ghi nhận:
1. Tổ chức tín dụng sử dụng nguồn vốn huy động bằng vàng để cho vay bằng vàng đối với khách hàng nhằm đáp ứng các nhu cầu vốn cho sản xuất, kinh doanh, dịch vụ và đời sống hoặc chuyển đổi thành nguồn vốn bằng tiền để cho vay bằng VNĐ bảo đảm giá trị theo giá vàng và để đáp ứng các nhu cầu kinh doanh của tổ chức tín dụng.
2. Trường hợp tổ chức tín dụng chuyển đổi nguồn vốn huy động bằng vàng thành nguồn vốn bằng tiền thì nguồn vốn chuyển đổi thành tiền không được vượt quá 30% nguồn vốn huy động bằng vàng [15, Điều 7].
Cùng với sự ra đời của Nghị định số 74/1999/NĐ-CP thay thế cho Nghị định 63-CP là chính sách mở rộng hoạt động kinh doanh vàng trên thị trường quốc tế. Tuy nhiên, phải tới năm 2006 khi Ngân hàng Nhà nước ban hành Quyết định số 03/2006/QĐ-NHNN ngày 18/01/2006 về việc kinh doanh vàng trên tài khoản ở nước ngoài, hoạt động này mới được hướng dẫn triển khai tại các tổ chức tín dụng. Theo đó, lần đầu tiên thị trường vàng chứng kiến sự cho phép hoạt động kinh doanh vàng tài khoản. Điều 2 của Quyết định ghi nhận:
“Kinh doanh vàng trên tài khoản ở nước ngoài là hoạt động kinh doanh vàng thông qua tài khoản vàng tại nước ngoài dưới các hình thức giao dịch theo thông lệ quốc tế” [16, Điều 2].
Những quy định trên đã mở ra cơ hội cho các tổ chức kinh doanh vàng, đặc biệt là các tổ chức tín dụng để gia tăng hoạt động huy động vàng trong dân chúng. Để đáp ứng nhu cầu về vàng, các tổ chức tín dụng và sau đó là các cơ sở tư nhân khác đã mở ra các sàn giao dịch vàng như một khâu trung gian hỗ trợ cho thị trường. Năm 2009, có 11 NHTM và 8 doanh nghiệp kinh doanh vàng tham gia kinh doanh vàng trên tài khoản ở nước ngoài. Kinh doanh sàn vàng trong nước có 20 sàn giao dịch và 5 ngân hàng tham gia như: Sàn giao dịch vàng của NHTM cổ phần Việt Á, Phương Nam, Đông Á, Sacombank,
Sàn vàng Phố Wall, Sàn vàng Thế giới,… Việc cho phép kinh doanh vàng trên tài khoản ở nước ngoài vào năm 2006 là nhằm giúp cho các đơn vị kinh doanh vàng có thể lựa chọn mức giá khi quyết định xuất, nhập khẩu vàng. [15]. Trên thực tế, các sàn vàng đã tồn tại và hoạt động theo một nguyên tắc bất thành văn là: Được kinh doanh những gì mà pháp luật không cấm. Cũng có thể diễn đạt theo một cách khác là các sàn giao dịch vàng đã hoạt động mà không dựa trên bất cứ cơ sở pháp lý nào điều chỉnh. Bên cạnh đó, hoạt động chuyển đối vốn huy động bằng vàng thành tiền chứa đựng rất nhiều nguy cơ của rủi ro khi ngoài quy định yêu cầu duy trì trạng thái vàng từ nguồn huy động, không có cơ chế bảo hiểm và kiểm soát hoạt động đầu tư từ việc chuyển đổi vàng thành tiền. Tình trạng các tổ chức tín dụng sử dụng nguồn vốn bằng tiền chuyển đổi để quay vòng đầu tư vào vàng là rất khó kiểm soát, ảnh hưởng tới việc thực hiện chính sách tiền tệ của Ngân hàng Nhà nước. Hơn thế nữa, hoạt động đầu tư ấy không đưa vốn tới khu vực sản xuất, kinh doanh, không tạo ra giá trị gia tăng cho xã hội mà chỉ làm cho mặt bằng giá cả của thị trường bị xáo động. Có thể nói, Ngân hàng Nhà nước đã không thành công trong công tác triển khai mở rộng các hoạt động kinh doanh về vàng. Tuy nhiên, sự mở rộng ấy là chưa đúng thời điểm và không nhận được sự hỗ trợ đủ mạnh từ phía các quy định khác để kiểm soát chặt chẽ hoạt động kinh doanh vàng mới được trao cho các cơ sở kinh doanh trước những nguy cơ của nó. Bên cạnh đó, khi giá vàng trong nước cao hơn giá vàng thế giới, tình trạng thu gom ngoại tệ trên thị trường tự do để nhập lậu vàng nguyên liệu, sản xuất vàng miếng đã không chỉ gây ảnh hưởng tới thị trường vàng mà còn đẩy mặt bằng giá hàng hóa nhập khẩu lên cao và gây bất ổn kinh tế vĩ mô. Đó cũng chính là lý do chính sách quản lý đối với thị trường vàng đã phải thay đổi nhằm đạt được mục tiêu ổn định thay vì đẩy mạnh phát triển với những loại hình kinh doanh đa dạng.
Giai đoạn thứ ba, được đánh dấu bằng một kết luận của Thủ tướng
Chính phủ về việc chấm dứt hoạt động kinh doanh vàng trên tài khoản dưới mọi hình thức theo một Thông báo của Văn phòng Chính phủ mang số hiệu 369/TB-VPCP ngày 30/12/2009. Trong giai đoạn này, thị trường vàng cũng chứng kiến số lượng rất nhiều những văn bản do Ngân hàng Nhà nước ban hành, phù hợp với định hướng theo thông báo kể trên. Đây cũng là thời điểm Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 đã có hiệu lực, các văn bản do Ngân hàng Nhà nước ban hành phù hợp với quy định chung dưới hình thức là các thông tư. Nội dung chính trong các quy định điều chỉnh của Ngân hàng Nhà nước trong giai đoạn này tập trung vào ba vấn đề chính: Thu hẹp hoạt động kinh doanh vàng, không cho phép huy động vàng và kinh doanh vàng trên tài khoản; Quy chuẩn chất lượng hàng hóa vàng trên bộ phận thị trường vàng miếng; Tạo cơ sở pháp lý cho sự tham gia vào thị trường vàng của Ngân hàng Nhà nước.
Về vấn đề thu hẹp hoạt động kinh doanh vàng, trong năm 2010, với ba văn bản được ban hành là các Thông tư 01/2010/TT-NHNN, Thông tư 10/2010/TT-NHNN và Thông tư 17/2010/TT-NHNN, nội dung của Quyết định số 03/2006/QĐ-NHNN đã bị bãi bỏ, các tổ chức tín dụng và doanh nghiệp kinh doanh vàng tài khoản phải tất toán, đóng tài khoản kinh doanh vàng ở nước ngoài. Đến cuối năm 2010, Ngân hàng Nhà nước tiếp tục ban hành Thông tư số 22/2010/TT-NHNN quy định về huy động và cho vay vốn bằng vàng của các
tổ chức tín dụng với hai nội dung chính là: “Tổ chức tín dụng chỉ được huy động vốn bằng vàng thông qua phát hành giấy tờ có giá, cho vay vốn bằng vàng để sản xuất (chế tác) và kinh doanh vàng trang sức (không được cho vay để sản xuất và kinh doanh vàng miếng)” [17, Điều 2] và “Tổ chức tín dụng không được chuyển đổi vốn huy động bằng vàng thành đồng Việt Nam và các hình thức bằng tiền khác” [17, Điều 3]. Trước diễn biến thị trường cho thấy
sự yếu kém trong khả năng kiểm soát các hoạt động kinh doanh chứa đựng nhiều nguy cơ rủi ro, Ngân hàng Nhà nước đã buộc các tổ chức tín dụng chấm dứt hoạt động huy động vốn bằng vàng với việc ban hành Thông tư số 11/2011/TT-NHNN. Sau đó, để giải quyết khó khăn cho tổ chức tín dụng trong việc chi trả với các giao dịch huy động vàng trước thời điểm bị cấm, Ngân hàng Nhà nước đã ban hành Thông tư số 12/2012/TT-NHNN cho phép gia hạn huy động vàng nhưng chỉ giới hạn sử dụng cho mục đích chi trả vàng theo yêu cầu của khách hàng. Đồng thời xác định rõ việc phát hành chứng chỉ ngắn hạn bằng vàng của tổ chức tín dụng phải chấm dứt vào ngày 25 tháng 11 năm 2012. Bên cạnh đó, Ngân hàng Nhà nước trong nỗ lực kiểm soát chặt chẽ hơn nữa đối với hoạt động kinh doanh vàng của các tổ chức tín dụng trước những biến hóa trong hoạt động kinh doanh vàng, đã ban hành Thông tư số 38/2012/TT-NHNN quy định về trạng thái vàng của các tổ chức tín dụng. Qua đó, thường xuyên kiểm tra việc duy trì trạng thái vàng của tổ chức tín dụng trong tính phù hợp với giới hạn mà pháp luật quy định (không vượt quá 2% vốn tự có của tổ chức tín dụng và không được để rơi vào trạng thái vàng âm. Lần đầu tiên sau nhiều năm, Ngân hàng Nhà nước đã “bóc” được toàn bộ vàng ra khỏi hệ thống ngân hàng, chấm dứt hiện tượng vàng hóa gây nhiều rủi ro trong hệ thống ngân hàng. Cũng vì thế, hiện tượng đầu cơ vàng giảm hẳn (trước đây, ngân hàng là những nhà đầu cơ vàng chủ yếu trên thị trường). [24] Về vấn đề quy chuẩn chất lượng vàng miếng. Thực trạng loạn giá vàng với khá nhiều thương hiệu vàng miếng được các cơ sở kinh doanh cung ứng ra thị trường trước thời điểm Nghị định 24/2012/NĐ-CP được ban hành cho thấy cần một cách thức kiểm soát có hiệu quả hơn cho vấn đề này. Sự lựa chọn được Chính phủ đưa ra là chuyển giao toàn bộ hoạt động kinh doanh vàng miếng cho nhà nước độc quyền, giao cho Ngân hàng Nhà nước thực
hiện. Trong một thời gian ngắn, để tạo ra những thay đổi nhanh chóng nhằm ổn định thị trường, ngày 23/08/2012, Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN) đã ra Quyết định số 1623/QĐ-NHNN về tổ chức và quản lý sản xuất vàng miếng. Với Quyết định này, công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên vàng bạc đá quý Sài gòn – SJC được giao thực hiện gia công vàng miếng theo yêu cầu của Ngân hàng Nhà nước với thương hiệu vàng duy nhất được lựa chọn là hàng hóa cho thị trường là vàng miếng SJC. Như vậy, vàng