2.3. Những tồn tại, hạn chế trong quản lý nhà nƣớc về chứng thực
2.3.1 Tồn tại, hạn chế chung
Một là các quy định pháp luật về chứng thực còn nhiều hạn chế
Mặc dù đƣợc sự quan tâm của Đảng và Nhà nƣớc chúng ta đã ban hành đƣợc một hệ thống các quy định pháp luật về chứng thực tạo khuôn khổ pháp lý cho hoạt động chứng thực cũng nhƣ đảm bảo hoạt động quản lý nhà nƣớc có hiệu quả.Tuy nhiên, trong hệ thống các văn bản pháp luật liên quan tới lĩnh vực chứng thực thì văn bản điều chỉnh trực tiếp của lĩnh vực chứng thực mới chỉ dừng lại ở cấp độ nghị định của Chính phủ. Trong khi đó, một số văn bản điều chỉnh lĩnh vực khác có liên quan đến lĩnh vực chứng thực hầu hết đã đƣợc ban hành ở cấp độ luật nhƣ: Luật Hôn nhân và Gia đình, Luật Nhà ở… Do đó, sự tuân thủ của các cơ quan, tổ chức đối với các quy định của pháp luật về chứng thực không cao do bị chi phối bởi nhiều các văn bản quy phạm pháp luật khác.
Theo Luật Công chứng và Nghị định số 79/2007/NĐ-CP, việc sao giấy tờ tài liệu và chứng thực chữ ký đã đƣợc chuyển giao dứt điểm về UBND cấp xã (phƣờng, thị trấn) và phòng tƣ pháp cấp quận (huyện), trong khi đó, loại việc mang tính chất công chứng (hợp đồng, giao dịch) lại chƣa đƣợc chuyển giao dứt điểm về công chứng. Luật Đất đai 2003, Bộ Luật dân sự 2005 và Luật Nhà ở vẫn quy định cho UBND cấp xã và cấp huyện đƣợc chứng thực 1 số giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất và nhà ở dẫn đến tình trạng ở các phòng công chứng, lƣợng việc giảm đáng kể (97 - 98% so với trƣớc đây), trong khi ở UBND cấp xã, lƣợng việc về chứng thực tăng (đặc biệt là ở các xã, phƣờng, thị trấn thuộc các thành phố, thị xã).
Mặt khác, đội ngũ cán bộ tƣ pháp, hộ tịch ở các xã hiện nay rất thiếu (chỉ có 1 biên chế), phải thực hiện nhiều loại việc khác nhau thuộc lĩnh vực tƣ pháp cơ sở, trình độ, năng lực còn hạn chế, còn thiếu hiểu biết cần thiết, thiếu kỹ năng cũng nhƣ kinh nghiệm trong lĩnh vực công tác chứng thực.
Việc xác định các trƣờng hợp không đƣợc chứng thực bản sao từ bản chính theo quy định của Nghị định số 79/2007/NĐ-CP quy định các trƣờng hợp không đƣợc chứng thực bản sao từ bản chính nhƣ bản chính đƣợc cấp sai thẩm quyền hoặc giả mạo; bản chính bị sửa chữa tẩy xoá; bản chính không đƣợc phép phổ biến trên các phƣơng tiện thông tin đại chúng; đơn thƣ hoặc các giấy tờ do cá nhân tự lập không có chứng nhận hoặc chứng thực của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền; giấy tờ, văn bản mà pháp luật quy định không đƣợc sao.[26, Điều 16] Tuy nhiên, việc xác định các giấy tờ không đƣợc chứng thực theo quy định này là rất khó, nhất là đối với các bộ cấp xã.
Việc chứng thực chữ ký của ngƣời dịch: Nghị định số 79/2007/NĐ-CP quy định ngƣời dịch phải là ngƣời thông thạo tiếng nƣớc ngoài cần dịch.[26, Điều 18] Việc xác định mức độ thông thạo về ngoại ngữ là rất khó bởi không có chuẩn mực cụ thể. Thực tế có ngƣời tốt nghiệp đại học ngoại ngữ nhƣng chƣa thể dịch đƣợc, ngƣợc lại có những ngƣời không có bằng cấp nhƣng có thể đọc thông viết thạo ngoại ngữ. Mặt khác, hầu hết cán bộ của các Phòng Tƣ pháp đều chỉ có trình độ Đại học Luật mà chƣa thực sự có trình độ về ngoại ngữ chuyên ngành, vì vậy việc xem xét ngƣời dịch có thông thạo ngoại ngữ cần dịch hay không là rất khó thực hiện.
Hai là hoạt động tổ chức thực hiện các quy định pháp luật về chứng thực trong thực tiễn còn nhiều bất cập
Về triển khai thực hiện các quy định pháp luật về chứng thực tại các địa phƣơng trên cả nƣớc chƣa thực sự đồng bộ và có hiệu quả. Một số Sở Tƣ pháp chƣa quan tâm đến công tác quản lý nhà nƣớc về hành chính tƣ pháp trong đó có hoạt động chứng thực, nhất là việc hƣớng dẫn, chỉ đạo nghiệp vụ, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến hoạt động chứng thực.
Về áp dụng các quy định pháp luật về chứng thực: Đối với hoạt động chứng thực, báo cáo của Bộ Tƣ pháp cho biết cũng còn nhiều bất cập nhƣ một số UBND cấp huyện, xã vẫn chƣa đáp ứng kịp thời nhu cầu của nhân dân, có hiện tƣợng quá tải trong việc chứng thực bản sao tại một số nơi, một số thời điểm do tình trạng lạm dụng bản sao trong khi pháp luật đã quy định chỉ cần có bản chính để đối chiếu; chất lƣợng văn bản chứng thực trong một số trƣờng hợp chƣa bảo đảm; còn tồn tại một số trƣờng hợp thu lệ phí chứng thực không đúng quy định...
Việc kiểm tra, đối chiếu giữa bản chính và bản sao trong chứng thực bản sao từ bản chính ở một số đơn vị còn dễ dãi, tuỳ tiện, dẫn đến một số trƣờng hợp văn bản không phải là bản chính hoặc bản chính có sửa chữa, tẩy xoá vẫn chứng thực; một số đơn vị chƣa thực hiện việc ghi sổ theo quy định, nhƣ cấp bản sao từ sổ gốc không vào sổ, ghi chép sổ chứng thực không rõ ràng...
Ba là hoạt động thanh tra, kiểm tra còn chưa đáp ứng được yêu cầu
Công tác kiểm tra, thanh tra về tình hình tổ chức, hoạt động chứng thực của cơ quan quản lý nhà nƣớc ở Trung ƣơng và địa phƣơng còn chƣa chặt chẽ, thƣờng xuyên nên dẫn đến việc tháo gỡ vƣớng mắc, khó khăn, phát hiện, chấn chỉnh những hành vi vi phạm pháp luật đôi khi còn chƣa hiệu quả.
Công tác hƣớng dẫn và kiểm tra về chuyên môn nghiệp vụ của một số Phòng Tƣ pháp đôi khi chƣa kịp thời, sâu sát dẫn đến có những sai sót ở cơ sở chƣa đƣợc phát hiện để chỉ đạo uốn nắn.
2.3.2 Những tồn tại, hạn chế trong quản lý nhà nước về chứng thực tại địa bàn thành phố Hà Nội
Ngoài những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân của tồn tại hạn chế trong quản lý nhà nƣớc về chứng thực ở Việt Nam mà phần trên của luận văn đã nêu thì trong quản lý nhà nƣớc về chứng thực tại thành phố Hà Nội có những tồn tại, hạn chế khác nguyên nhân do đặc dù về tình hình kinh tế, chính trị và xã hội. Những tồn tại, hạn chế trong hoạt động quản lý nhà nƣớc về chứng thực tại thành phố Hà Nội thể hiện ở các mặt nhƣ sau:
Một là trong việc ban hành văn bản hướng dẫn thực hiện các quy định pháp luật về chứng thực
Công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các văn bản hƣớng dẫn thực hiện hoạt động tƣ pháp nói chung và hoạt động chứng thực nói riêng còn chƣa đồng bộ, chƣa kịp thời và thiếu ổn định. Điển hình là quy định về thẩm quyền thực hiện thủ tục hành chính chứng thực sao y bản chính đối với văn bản bằng song ngữ trong Quyết định số 4045/QĐ-UBND ngày 31/08/2011 của UBND Thành phố Hà Nội về việc công bố thủ tục hành chính đang thực hiện tại cấp xã trên địa bàn Thành phố Hà Nội mâu thuẫn với quy định về thẩm quyền thực hiện chứng thực văn bản bằng song ngữ của Thông tƣ số 03/2008/TT – BTP ngày 25/8/2008 của Bộ Tƣ pháp, gây khó khăn cho cán bộ khi thực hiện hoạt động chứng thực dẫn đến tình trạng “chờ” hƣớng dẫn gây ra bức xúc cho cá nhân, tổ chức.
Dựa trên Quyết định số 4045/QĐ-UBND, Quyết định số 4046/QĐ - UBND, UBND cấp quận (huyện) thực hiện ban hành bộ thủ tục hành chính thực hiện tại địa phƣơng mình trong đó có các thủ tục liên quan đến hoạt động chứng thực. Tuy nhiên với việc ban hành Quyết định 4322/QĐ-UBND thì toàn bộ thủ tục hành chính thuộc lĩnh vực tƣ pháp trong đó có các thủ tục liên quan đến hoạt động chứng thực trong 02 Dựa trên Quyết định số 4045/QĐ-UBND, Quyết định số 4046/QĐ – UBND đƣợc hủy bỏ và thay thế. Nhƣng đến hiện nay UBND cấp quận (huyện) trên địa bàn thành phố Hà Nội chƣa thực hiện thay thế, bổ sung, sửa đổi các quyết định công bố các thủ tục hành chính thuộc lĩnh vực tƣ pháp trong đó có các thủ tục hành chính về chứng thực gây khó khăn cho cán bộ, công chức trong quá trình thực hiện.
Tổ chức quản lý nhà nƣớc về chứng thực có nhiều khâu, nhiều việc còn chồng chéo giữa cơ quan chức năng, gây ách tắc trong quá trình chỉ đạo thực hiện hoạt động chứng thực tại địa bàn thành phố Hà Nội. Đặc biệt, các thắc mắc cũng nhƣ ý kiến tham vấn về chuyên môn trong quá trình thực hiện hoạt động chứng thực không đƣợc Sở tƣ pháp, Phòng tƣ pháp hƣớng dẫn kịp thời mà phải đợi tổng hợp ý kiến rồi ra văn bản trả lời nên chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu giải quyết kịp thời của hoạt động chứng thực.
Hai là về áp dụng các quy định pháp luật về chứng thực
Qua công tác thanh tra, kiểm tra đã phát hiện ra một số sai sót, hạn chế trong quá trình áp dụng các quy định pháp luật về chứng thực trên địa bàn thành phố Hà Nội nhƣ sau:
Về ghi số chứng thực và sử dụng Sổ chứng thực:
UBND quận Đống Đa, quận Thanh Xuân, quận Tây Hồ, quận Hai Bà Trƣng, huyện Hoài Đức, huyện Đông Anh, huyện Ba Vì ghi trùng số chứng thực, không ghi liên tục theo thứ tự thời gian, thực hiện; 4/41 UBND cấp xã ghi sai số chứng thực trong Sổ chứng thực không phù hợp với số chứng thực trên bản sao chứng thực không đúng theo quy định của Khoản 1 điều 21 Nghị định 79/NĐ – CP và mẫu Sổ chứng thực bản sao từ bản chính đƣợc ban hành theo quy định của Thông tƣ số 03/2008/TT – BTP.[12, tr.19, tr.24]
UBND quận Cầu Giấy thực hiện quản lý trên máy vi tính mà không lập Sổ theo quy định. UBND quận Long Biên chƣa ghi theo đúng quy định về cột ghi họ tên giấy tờ tùy thân của ngƣời yêu cầu chứng thực trong Sổ chứng thực chữ ký. 4/41 xã không sử dụng và quản lý Sổ chứng thực theo đúng quy định.[12, tr.19, tr.24]
Về thu phí và lệ phí chứng thực:
UBND huyện Thạch Thất thu gộp biên lai lại, UBND huyện Đông Anh không có biên lai thu phí, lệ phí từ số chứng thực số 1925 đến số 1927 phát sinh ngày 10/12/2012, UBND quận Hai Bà Trƣng thiếu biên lai thu phí một số trƣờng hợp nhƣ (08 trƣờng hợp xác nhận chữ ký trong sổ từ 3329 đến 3337 nhƣng chỉ có 05 biên lai từ số 017 đến 021, 06 trƣờng hợp chứng thực từ số 3362 đến 3386 nhƣng chỉ có 02 biên lai là 128 và 129). 5 /41 UBND cấp xã tự miễn phí, lệ phí cho một số đối tƣợng và không cấp biên lai thu phí, lệ phí cho một số trƣờng hợp.[12, tr.19, tr.24]
Về hoạt động lưu trữ văn bản chứng thực
Theo quy định của pháp luật thì mỗi việc cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký do cơ quan, tổ chức có thẩm quyền thực hiện đều phải ghi vào sổ và lƣu trữ tại cơ quan đó.; Đối với việc chứng thực bản sao từ bản chính thì cơ quan chứng thực phải lƣu một bản sao để làm căn cứ đối chiếu
khi cần thiết. Thời hạn lƣu trữ bản sao tối thiểu là hai năm. Khi hết hạn lƣu trữ, việc tiêu huỷ bản sao đƣợc thực hiện theo quy định của pháp luật về lƣu trữ.; Cơ quan, tổ chức có thẩm quyền cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký phải thực hiện các biện pháp an toàn, phòng chống cháy, nổ, ẩm ƣớt, mối, mọt đối với sổ sách, giấy tờ đƣợc lƣu trữ.
Tuy nhiên, phƣơng thức lƣu trừ hồ sơ về chứng thực bằng sổ chứng thực, sổ hộ tịch và sổ tiếp nhận và trả kết quả giải quyết thủ tục hành chính hiện nay tại thành phố Hà Nội còn mang tính chất thủ công đang dần đi vào ổn định nhƣng nó cũng đang đặt ra những vấn đề bức xúc đối với việc bảo quản, lƣu trữ lâu dài hệ thống thông tin chứng thực đang đầy lên mỗi ngày cũng nhƣ việc khai thác thông tin phục vụ cho các hoạt động kinh tế, xã hội. Chế độ thông tin, báo cáo số liệu chứng thực định kỳ chƣa đƣợc thực hiện một cách kịp thời trong toàn hệ thống cùng với việc chƣa xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu thông tin chứng thực trên toàn quốc khiến cho hoạt động quản lý chứng thực hiện nay chƣa thực sự phát huy vai trò quan trọng của nó.
Văn bản chứng thực theo quy định sẽ đƣợc lƣu trữ trong vòng 02 năm và sau đó đƣợc tiêu hủy theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, thực tế hiện nay tại địa bàn thành phố Hà Nội cho thấy các cơ quan thực hiện hoạt động chứng thực không thực hiện hoạt động tiêu hủy theo quy định mà vẫn lƣu trữ hết năm này qua năm khác gây khó khăn cho hoạt động tra cứu cũng nhƣ cơ sở vật chất để đảm bảo cho hoạt động lƣu trữ.
Ba là về đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện hoạt động quản lý nhà nước về chứng thực
Thứ nhất: Về đội ngũ cán bộ, công chức trực tiếp thực hiện hoạt động chứng thực
Đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện hoạt động chứng thực có vai trò quan trọng trong quá trình triển khai thực hiện công tác tƣ pháp nói chung và hoạt động chứng thực nói riêng. Tuy nhiên thực tế tại địa bàn thành phố Hà Nội cho chất lƣợng cán bộ công chức nói chung và cán bộ, công chức thực hiện hoạt động chứng thực hiện nay vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập nhƣ:
phần nào hạn chế chất lƣợng hoạt động của cán bộ, công chức thực hiện hoạt động tƣ pháp. Mặc dù cán bộ, công chức thực hiện hoạt động chứng thực đã đƣợc chuẩn hóa và đƣợc đào tạo luật khá cao, tuy nhiên do còn thiếu kinh nghiệm thực tế, kiến thức xã hội, kiến thức quản lý nhà nƣớc và các kỹ năng về chuyên môn nghiệp vụ nên hiệu quả thực hiện hoạt động chứng thực chƣa cao. Ngoài ra, các kiến thức hỗ trợ khác nhƣ ngoại ngữ, tiếng dân tộc hay tin học văn phòng chƣa đƣợc cán bộ, công chức tƣ pháp quan tâm nên phần nào hạn chế khả năng. Bên cạnh đó, một bộ phận không nhỏ các công chức tƣ pháp chƣa có tinh thần chủ động sáng tạo trong công việc, chƣa ý thức đƣợc đầy đủ về vai trò và nhiệm vụ của mình
Qua hoạt động thanh tra, kiểm tra của đoàn thanh tra liên ngành của Bộ Tƣ pháp thanh tra chuyên đề hoạt động chứng thực, hộ tịch năm 2013 đã chỉ ra khi thực hiện nghiệp vụ chứng thực sao y bản chính các công chức thực hiện đã ghi trùng số chứng thực giấy tờ sao (19/41 UBND xã, phƣờng trên địa bàn thành phố mắc sai sót này), không ghi liên tục theo thứ tự thời gian trong năm, không ghi số chứng thực.
Về đạo đức công vụ: Trong khi thực hiện hoạt động chứng thực theo đúng chức năng, thẩm quyền một bộ phận cán bộ, công chức vi phạm đạo đức nghề nghiệp, còn có hiện tƣợng cán bộ tƣ pháp cố ý làm trái, không tuân thủ đúng trình tự, thủ tục chứng thực theo quy định của pháp luật gây ảnh hƣởng đến uy tín của cơ quan công quyền và tiếp tay cho các loại tội phạm các hoạt động.
Mặc dù không phải là ngƣời trực tiếp tiếp xúc với công dân và nhận hồ sơ từ phía công dân, tuy nhiên trên địa bàn thành phố Hà Nội công chức thực hiện hoạt động chứng thực lại tự "sáng tạo" thêm quy định để tiện cho công tác quản lý khá phổ biến hoặc cố tình thực hiện sai các quy định pháp luật về hoạt động chứng thực gây hậu quả lớn cho xã hội điển hình nhƣ chứng thực sao y bản chính các giấy tờ giả, khi thực hiện chứng thực không đối chiếu với bản chính..Mặc dù qua công tác thanh tra kiểm tra trên địa bàn thành phố Hà Nội không phát hiện ra công chức thực