Chƣơng 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
4.1. Chức năng hoạt động của thể chế nhà nƣớc
4.1.1. Thể chế lập pháp
Chức năng hoạt động của thể chế lập pháp ở hai quốc gia, Nghị viện CH Pháp và Quốc hội CHXHCN Việt Nam trong việc hoạch định chính sách
chủ yếu là ban hành luật. Nghị viện và Quốc hội đều có một điểm giống nhau là thể chế tập thể biểu quyết thông qua một dự luật. Tuy nhiên, chủ thể tham gia quyết định trong mỗi giai đoạn của quá trình làm chính sách hay quá trình làm luật ở hai quốc gia là khác nhau. Do vậy, luận án sẽ so sánh chức năng của mỗi thể chế tham gia vào quá trình làm luật từ giai đoạn đề xuất, soạn thảo đến thảo luận, thông qua và công bố luật trong hoạt động lập pháp của Việt Nam và Pháp.
Quy trình lập pháp của CH Pháp (được nêu trong Hình 4.1.) chủ yếu tại kỳ họp thường kỳ của Nghị viện diễn ra trong 9 tháng60
(bắt đầu ngày làm việc đầu tiên của tháng 10, kết thúc vào ngày làm việc cuối cùng của tháng 6). Ngoài phiên họp thường kỳ, Tổng thống có thể triệu tập phiên họp bất thường với một chương trình cụ thể. Trừ một số trường hợp luật đưa ra trưng cầu ý dân, còn lại tất các luật đều do Nghị viện thông qua. Trung bình, Nghị viện thông qua từ 110 đến 120 đạo luật mỗi năm.
Về sáng kiến lập pháp, Hiến pháp 1958 của Pháp quy định Nghị viện (thượng nghị sĩ và hạ nghị sĩ), Chính phủ có thể đề xuất dự luật. Tuy nhiên, trên thực tế thì gần như tất cả các dự luật đều bắt đầu từ Chính phủ. Chính phủ kiểm soát toàn bộ quá trình thông qua luật ở cả hai Viện và có thể đề nghị cơ quan lập pháp ưu tiên các dự luật mà Chính phủ thấy cần thiết phải thông qua trước. Đầu tiên, Chính phủ gửi kiến nghị lên một trong hai Viện bất kỳ (trừ dự luật về tài chính, luật về cấp kinh phí cho an ninh xã hội, Chính phủ đầu tiên phải gửi cho Hạ Nghị viện). Sau đó dự luật được chuyển cho tất cả thành viên (Thượng nghị viện hoặc Hạ nghị viện) và một trong số các Ủy ban thường trực để nghiên cứu dự luật (các Ủy ban khác có liên quan cũng có thể xem xét dự luật). Ủy ban sẽ chỉ định một nghị sĩ là Ủy viên phụ trách (Rapporteur) để tập hợp các thông tin liên quan, lập một báo cáo phân tích dự
luật gửi các nghị sĩ trong Ủy ban. Ủy ban cũng có quyền thu thập các thông tin bổ sung từ thành viên của Chính phủ hay các chuyên gia liên quan đến lĩnh vực của dự án.
Sau khi nghiên cứu chi tiết, phân tích và thu thập các thông tin cần thiết liên quan đến dự luật, Nghị viện sẽ tiến hành thảo luận. Kể từ năm 2009, thảo luận dự luật sẽ tiến hành tại các phiên họp toàn thể với sự tham gia của một số thành viên liên quan (như thành viên của Chính phủ) hoặc đại diện của một số đảng chính trị có đa số trong nghị viện. Nghị viện sẽ thảo luận và thông qua từng điều, khoản. Khi tất cả mọi điều khoản được thông qua, Nghị viện tiến hành bỏ phiếu thông qua toàn văn dự luật.
Trước khi bỏ phiếu thông qua dự luật ở một Viện, đảng chính trị có thể tham gia để trình bày, giải thích trước cơ quan lập pháp một số điều khoản nào đó của dự luật. Dự luật thông qua tại một Viện, sẽ chuyển tiếp cho Viện kia xem xét và thông qua. Trong trường hợp Viện chuyển đến không đồng ý với dự luật, hai Viện sẽ thảo luận để thành lập một Ủy ban Liên hợp gồm 14 người (bảy hạ nghị sĩ và bảy thượng nghị sĩ) tiến hành thảo luận để đi đến một nhất trí chung. Nếu thảo luận không đem lại kết quả, Chính phủ có thể gửi ý kiến tới Hạ nghị viện ra quyết định cuối cùng.
Dự luật được Nghị viện thông qua sẽ tiếp tục chuyển tới Hội đồng Bảo Hiến để xem xét dự luật có trái với Hiến pháp 1958 và các Sửa đổi không và Tổng thống CH Pháp sẽ ký lệnh công bố nếu dự luật hợp hiến. Cuối cùng, đạo luật được đăng tải trên Công báo (Journal Officel) để thi hành.
Ngoài ra, Điều 38 của Hiến pháp còn quy định Chính phủ có quyền ban hành pháp lệnh theo sự ủy quyền lập pháp của Nghị viện trong một thời gian xác định để thực hiện các chính sách trong chương trình hành động của Chính phủ. Trong khoảng thời gian gần 30 năm (từ 1958 đến 1986), Chính phủ đã thực hiện quyền này 22 lần để ban hành các văn bản luật quan trọng. Sau đó,
Hội đồng Hiến pháp ra một nghị quyết nhằm hạn chế quyền này của Chính phủ chỉ được thực hiện trong một số trường hợp cụ thể. Giai đoạn cùng phối hợp chính trị đầu tiên (1986-1988), Tổng thống F. Mitterand đã không đồng ý để Chính phủ ban hành pháp lệnh nhằm tránh mâu thuẫn với Nghị viện [74, tr. 260]. Hình 4.1: Quy trình lập pháp của CH Pháp Chính phủ (Dự thảo luật) Nghị viện (Dự thảo luật) Hạ Nghị viện (Thảo luận, thông qua
dự án luật)
Thƣợng Nghị viện (Thảo luận, thông qua
dự án luật) Ủy ban Liên hợp
(Xem xét, kết luận)
Hội đồng Hiến pháp (thẩm định tính hợp hiến)
Tổng thống công bố luật
Điều 49, khoản 3 của Hiến pháp 1958 còn quy định Thủ tướng có thể cam kết trách nhiệm (bảo đảm) của Chính phủ về dự luật (hoặc một phần của dự luật) do Chính phủ đệ trình Nghị viện. Trong trường hợp này thì dự luật đó sẽ tự động được thông qua mà các nghị sĩ không cần phải biểu quyết thêm nữa. Quy định đã tạo điều kiện cho Chính phủ chắc chắn là các dự luật đệ trình được thông qua nhanh và không phải thảo luận. Từ năm 1988 đến 1993, Chính phủ đã 39 lần thực hiện thủ tục này. Hiện nay, Sửa đổi Hiến pháp năm 2008 đã bỏ quy định này vì làm giảm đi vai trò của Nghị viện trong quá trình lập pháp.
Qua 5 giai đoạn trong quá trình lập pháp ở CH Pháp (giai đoạn 1: soạn thảo, đệ trình dự luật; giai đoạn 2: xem xét, thẩm định tại các Ủy ban chuyên môn và Ủy ban Liên hợp; giai đoạn 3: thảo luận và thông qua dự luật ở cả hai Viện; giai đoạn 4: Hội đồng Hiến pháp thẩm định tính hợp hiến của luật; giai đoạn 5: Tổng thống công bố luật) cho thấy quyền quyết định chính sách, pháp luật thuộc về mỗi chủ thể khác nhau ở từng giai đoạn. Sửa đổi Hiến pháp năm 2008 đã tăng cường thẩm quyền của Nghị viện, hạn chế quyền ban hành pháp lệnh của Chính phủ và tự động thông qua luật khi có cam kết trách nhiệm của Chính phủ. Do vậy, chức năng quyết định chính sách bằng bỏ phiếu thông qua luật chủ yếu vẫn thuộc về hai Viện của CH Pháp.
Quy trình lập pháp của nước ta (được nêu trong Hình 4.2) khác với Cộng hòa Pháp vì không có một thể chế thẩm định nội dung của dự luật có hoàn toàn phù hợp, không trái với Hiến pháp sau khi đã được cơ quan lập pháp thông qua. Quốc hội CHXHCN Việt Nam theo cơ cấu tổ chức đơn viện nên cũng không thảo luận từng điều và bỏ phiếu toàn văn dự luật ở Thượng Nghị viện và Hạ Nghị viện như của CH Pháp.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 22/6/2015 [32] quy định chi tiết về quy trình lập
pháp đối với văn bản quy phạm pháp luật (trừ quy trình làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp). Quy trình gồm 5 giai đoạn: 1) Kiến nghị, đề xuất dự án luật; 2) Soạn thảo dự luật; 3) Thẩm định dự luật ở Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội; 4) Quốc hội thông qua dự án luật; 5) Chủ tịch nước ký lệnh công bố. Dự án luật phải nằm trong danh sách của Chương trình xây dựng luật, pháp luật hàng năm do Quốc hội quyết định tại kỳ họp thứ nhất của năm trước. Chủ thể có quyền đề nghị xây dựng luật gồm: Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận, đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật trước Quốc hội. Việc kiến nghị, đề nghị xây dựng về luật phải căn cứ vào đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, thực hiện quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; cam kết trong điều ước quốc tế có liên quan mà nước ta là thành viên. Kiến nghị và đề nghị xây dựng luật sẽ được Chính phủ thẩm định, xem xét, thông qua đối với những dự án luật do Chính phủ trình. Đối với đề nghị xây dựng luật không do Chính phủ trình thì trước khi trình Ủy ban thường vụ Quốc hội, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội gửi hồ sơ đề nghị xây dựng luật để Chính phủ cho ý kiến (Điều 44, khoản 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015).
Sau giai đoạn kiến nghị xây dựng luật, Ủy ban thường vụ Quốc hội thành lập Ban soạn thảo và cơ quan chủ trì soạn thảo đối với dự án luật có nội dung liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực; dự án luật do Ủy ban thường vụ Quốc hội trình; dự án luật do đại biểu Quốc hội trình (thành phần Ban soạn thảo do Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định theo đề nghị của đại biểu Quốc hội). Dự án luật do Chính phủ trình thì Thủ tướng chỉ đạo một bộ hoặc
cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo, cơ quan được giao chủ trì soạn thảo có trách nhiệm thành lập Ban soạn thảo dự án luật. Dự án luật do cơ quan khác, tổ chức trình dự luật thì cơ quan, tổ chức đó có trách nhiệm thành lập Ban soạn thảo và chủ trì soạn thảo (trừ trường hợp dự án liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực). Kết thúc giai đoạn soạn thảo, Chính phủ quyết định trình dự án luật trước Quốc hội và cho ý kiến đối với dự án luật không do Chính phủ trình. Trong trường hợp này, Chính phủ sẽ xem xét, trả lời bằng văn bản trong thời hạn 20 ngày kể từ ngày nhận được hồ sơ đề nghị và thể hiện rõ ý kiến của Chính phủ về dự án luật đủ điều kiện hoặc chưa đủ điều kiện trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội.
Hình 4.2: Quy trình lập pháp của CHXHCN Việt Nam
Ban soạn thảo Dự án luật
Quốc hội Hội đồng, Ủy ban
thẩm tra
Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội xem xét và
cho ý kiến
Đại biểu Quốc hội thảo luận thông qua luật
Chủ tịch nƣớc công bố luật
Trước khi Quốc hội thảo luận, thông qua dự luật, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội có trách nhiệm thẩm tra dự án, dự thảo luật do mình phụ trách và dự án, dự thảo khác do Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội giao61. Tiếp theo, Ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ cho ý kiến về dự luật của Quốc hội. Tùy thuộc vào tính chất, nội dung của dự án luật, Ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ xem xét và cho ý kiến một lần hoặc nhiều lần. Trên cơ sở ý kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật, dự thảo nghị quyết có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu để chỉnh lý dự án luật theo quy trình: a) đối với dự án do Chính phủ trình thì người được Thủ tướng Chính phủ ủy quyền trình có trách nhiệm phối hợp với Bộ Tư pháp tổ chức nghiên cứu, tiếp thu để chỉnh lý dự án; b) trong trường hợp cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật, dự thảo nghị quyết có ý kiến khác với ý kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội thì báo cáo Quốc hội xem xét, quyết định62.
Quốc hội xem xét, thông qua thông qua dự án luật tại một hoặc hai kỳ họp toàn thể của Quốc hội (Quốc hội họp 1 năm 2 kỳ, mỗi kỳ không quá 1 tháng); trường hợp dự án luật có quy mô lớn, nhiều điều, khoản có tính chất phức tạp thì Quốc hội có thể xem xét, thông qua tại ba kỳ họp. Đại biểu Quốc hội tiến hành thảo luận ở Tổ đại biểu và tại phiên họp toàn thể. Sau khi thảo luận và cho ý kiến, Ủy ban thường vụ Quốc hội chỉ đạo nghiên cứu, giải trình, tiếp thu ý kiến dự án luật, gửi Thường trực Ủy ban pháp luật của Quốc hội rà soát, hoàn thiện về mặt kỹ thuật văn bản. Thường trực Ủy ban pháp luật chủ trì, phối hợp với Thường trực cơ quan chủ trì thẩm tra, đại diện cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án tổ chức việc rà soát để bảo đảm tính hợp
61
hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo luật với hệ thống pháp luật63. Sau đó, Quốc hội biểu quyết thông qua toàn văn và Chủ tịch Quốc hội ký chứng thực.
Giai đoạn cuối cùng, Chủ tịch nước ký lệnh công bố luật chậm nhất là 15 ngày kể từ ngày luật được thông qua. Trong trường hợp luật được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn thì Chủ tịch nước ký lệnh công bố chậm nhất là 5 ngày64.
Như vậy, quy trình lập pháp của nước ta đã quy định khá chặt chẽ đảm bảo cho quyền xây dựng, hoạch định chính sách, pháp luật của Quốc hội là cơ quan có quyền cao nhất trong quá trình thẩm định, thảo luận, biểu quyết dự án luật. Số lượng các văn bản luật do Quốc hội ban hành ngày càng tăng, như Quốc hội khóa XI (2002-2007) thông qua 84 luật, Quốc hội khóa X với nhiệm kỳ rút ngắn có 4 năm (2007-2011) thông qua 67 luật, đến Quốc hội khóa XIII giai đoạn từ 2011 đến 2013 đã thông qua 37 luật [59]. Dự án luật chủ yếu do Chính phủ đề nghị, ví dụ như trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2014: trong khi Chính phủ đề nghị 53, thì Viện kiểm sát nhân dân tối cao chỉ đề nghị 2, Tòa án nhân dân tối cao đề nghị 3, các đại biểu Quốc hội đề nghị 14 dự án luật [66].
Dự án luật do Quốc hội biểu quyết thông qua sẽ trở thành luật sau 15 hoặc 5 ngày. Mặc dù thẩm quyền của Chủ tịch nước đã được bổ sung nhưng chỉ có quyền yêu cầu xem xét pháp lệnh do Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua. Việc kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật do Bộ Tư pháp thực hiện trong giai đoạn Soạn thảo65.
63
Điều 74 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015
64
Điều 80 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015
65
Đến giai đoạn thẩm tra và thảo luận ở Quốc hội thì trách nhiệm này thuộc về Ủy ban pháp luật của Quốc hội66. Trước khi Quốc hội biểu quyết dự án luật, Thường trực Ủy ban pháp luật lại rà soát lần cuối cùng về tính hợp hiến, hợp pháp của dự luật. Tuy nhiên, nước ta vẫn chưa có một thể chế nhà nước độc lập thực hiện chức năng bảo vệ Hiến pháp, thẩm tra luật sau khi Quốc hội bỏ phiếu thông qua. Ngoài ra, với một quy trình lập pháp chặt chẽ từ giai đoạn kiến nghị, đề xuất dự luật phải theo chương trình xây dựng luật đề ra trong nhiệm kỳ và kế hoạch hàng năm của Quốc hội. Giai đoạn soạn thảo, thẩm định, đánh giá, phải có ý kiến từ các Bộ, ngành của Chính phủ do vậy trên thực tế đa số các dự án luật thường do Chính phủ đề xuất, lập Ban soạn thảo, mới có đủ điều kiện khả thi xây dựng, chỉnh lý một dự án luật hoàn chỉnh.
Quy trình lập pháp của Việt Nam phức tạp với nhiều thủ tục, văn bản thể hiện việc cho ý kiến, thẩm định của các cơ quan chuyên môn trong mỗi giai đoạn từ kiến nghị, đề xuất dự án luật đến soạn thảo dự luật, thẩm định dự luật