Thể chế hành pháp

Chƣơng 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

3.2. Thể chế nhà nƣớc

3.2.2.2. Thể chế hành pháp

Ở Nền Cộng hòa thứ Năm của Pháp, cả Tổng thống và Thủ tướng đều là nhân vật quan trọng trong lĩnh vực hành pháp. Đây chính là một đặc điểm quan trọng của thể chế bán tổng thống mà các nhà nghiên cứu chính trị học gọi là hành pháp đôi (dual executive).

Tổng thống là nguyên thủ quốc gia và đồng thời là người lãnh đạo Chính phủ, chủ trì phiên họp của Hội đồng Bộ trưởng, toàn quyền quyết định về hoạt động đối ngoại và an ninh quốc gia. Tổng thống CH Pháp do dân trực tiếp bầu qua 2 vòng. Vòng 1 cử tri bầu các ứng cử viên của các đảng ra tranh

cử tự do. Người trúng cử phải đạt số phiếu nhiều nhất và quá bán. Nếu không có, người có số phiếu cao nhất sẽ tham gia vào bỏ phiếu vòng 2. Tại vòng bầu cử này, ứng cử viên nào nhiều phiếu hơn sẽ thắng cử. Tổng thống có nhiệm kỳ 5 năm và làm không quá hai nhiệm kỳ liên tục39.

Thủ tướng là người điều hành hoạt động của Chính phủ, thực hiện các quyết nghị của Hội đồng Bộ trưởng. Theo quy định của Hiến pháp, Tổng thống bổ nhiệm thủ lĩnh của đảng hoặc liên minh của đảng đa số trong Hạ nghị viện làm Thủ tướng Chính phủ (Tổng thống có quyền chỉ định thủ tướng người được Nghị viện bỏ phiếu tín nhiệm)40. Sau đó Tổng thống bổ nhiệm thành viên của Chính phủ theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ (Điều 8, Hiến pháp 1958). Thành viên của Chính phủ CH Pháp là Bộ trưởng nhưng chỉ có 18 Bộ trưởng cấp cao (Senior Minister hay Minister of State) 41 ở trong Hội đồng Bộ trưởng (như Nội các của Vương quốc Anh) lãnh đạo 18 bộ gồm: 1) Bộ ngoại giao và Phát triển quốc tế; 2) Bộ Môi trường, Hàng hải và Năng lượng; 3) Bộ Giáo dục Quốc gia, Nghiên cứu và Đào tạo Đại học; 4) Bộ Tư pháp; 5) Bộ Tài chính và Ngân sách công; 6) Bộ Quốc phòng; 7) Bộ Y tế và Xã hội; 8) Bộ Lao động, Nghề nghiệp và Đào tạo nghề; 9) Bộ Nội vụ; 10) Bộ Nông nghiệp và Lâm nghiệp; 11) Bộ Kinh tế và Công nghiệp; 12) Bộ Nhà ở và Bền vững; 13) Bộ Văn hóa và Truyền thông; 14) Bộ Đô thị, Thể thao và Thanh niên; 15) Bộ phụ trách lãnh thổ Pháp ở hải ngoại; 16) Bộ Quy hoạch Quốc gia, Nông thôn và Chính quyền địa phương; 17) Bộ Trẻ em, Gia đình và Nữ quyền; 18) Bộ Dịch vụ công [82].

39

Theo quy định sửa đổi Hiến pháp năm 2000 và bắt đầu có hiệu lực từ năm 2002, trước đây nhiệm kỳ Tổng thống là 7 năm và không xác định số nhiệm kỳ.

40

Điều 20 và 50 của Hiến pháp quy định: Chính phủ có trách nhiệm trước Nghị viện và nếu Nghị viện thông qua một nghị quyết kiểm soát hay phản đổi chương trình của Chính phủ hay một tuyên bố chính sách chung của chính phủ, Thủ tướng phải đệ trình việc giải tán Chính phủ lên Tổng thống.

41

Quy định về cơ chế hành pháp đôi của Hiến pháp 1958 đã khắc phục điểm hạn chế của nền Cộng hòa thứ Tư trước đây. Tuy nhiên, điều này lại tạo nên mâu thuẫn giữa Tổng thống và Thủ tướng, đặc biệt trong trường hợp Thủ tướng có sự ủng hộ đảng phái chính trị cho phép mình nổi lên như một lực lượng chính trong hệ thống hành pháp đôi. Đây là tình huống mà tổng thống và thủ tướng từ hai đảng đối lập và có sự tín nhiệm khác nhau. Sự tín nhiệm của tổng thống do bầu cử trực tiếp và của thủ tướng là do việc kiểm soát số ghế đa số trong nghị viện. Trong nền Cộng hòa thứ Năm có ba thời điểm xảy ra tình thế cùng phối hợp chính trị: Hai lần trong giai đoạn cầm quyền của Tổng thống François Mitterand vào các năm từ 1986 đến 1988 và từ 1993 đến 1995, một lần trong nhiệm kỳ của Tổng thống Jacque Chirac từ năm 1997- 2002 (được thống kê trong Phụ lục 1). Để hạn chế khả năng có thể xảy ra thường xuyên hơn của tình thế này, sửa đổi Hiến pháp năm 2000 được coi là lần sửa đổi quan trọng khi quy định nhiệm kỳ của tổng thống có thời gian trùng với nhiệm kỳ của thủ tướng. Từ năm 2002, nhiệm kỳ của tổng thống giảm từ 7 năm xuống 5 năm. Mục đích của lần sửa đổi này là hạn chế sự cố

cùng phối hợp chính trị bởi vì bầu cử nghị viện diễn ra ngay sau bầu cử tổng thống vài tuần. Do vậy, cử tri Pháp sẽ có khả năng chọn cùng một đảng hay liên minh đảng chiếm đa số tại hai cuộc bầu cử vì thế mâu thuẫn trong nền hành pháp đôi sẽ ít có khả năng xảy ra hơn so với trước năm 2002 [62, tr. 6].

Khác với Chính phủ của CH Pháp, Chính phủ của CHXHCH Việt Nam do Quốc hội thành lập: Quốc hội bầu Thủ tướng, người đứng đầu Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước theo đề nghị của Chủ tịch nước (Điều 88, khoản 1 Hiến pháp 2013, Điều 4 Luật Tổ chức Chính phủ 2015) [30]; Quốc hội phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm của Thủ tướng gồm: Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ (Điều 70, khoản 7 Hiến pháp 2013), sau đó Chủ tịch nước bổ nhiệm căn cứ vào nghị quyết phê chuẩn của

Quốc hội. Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội, báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước (Điều 95, khoản 2 Hiến pháp 2013).

Tổ chức Chính phủ CHXHCN Việt Nam không có Hội đồng Bộ trưởng (Nội các) như Chính phủ của CH Pháp, tất cả các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đều là thành viên của Chính phủ (Điều 95, khoản 1 Hiến pháp 2013). Cơ cấu tổ chức của Chính phủ hiện nay về số lượng cũng có 18 bộ: Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính, Bộ Công thương, Bộ Lao động-Thương binh và Xã hội, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Xây dựng, Bộ Thông tin và Truyền thông, Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Nội vụ, Bộ Y tế, Bộ Khoa học và Công nghệ, Bộ Văn hóa-Thể thao và Du lịch, Bộ Tài nguyên và Môi trường; 4 cơ quan ngang bộ gồm: Văn phòng Chính phủ, Thanh tra Chính phủ, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Ủy ban Dân tộc [7].

Trong các nhiệm kỳ của Chính phủ Việt Nam (danh sách Chủ tịch nước và Thủ tướng Chính phủ được nêu trong Phụ lục 2) thì giai đoạn từ năm 1946 đến 1955 không có chế định thủ tướng, Chính phủ do Chủ tịch nước lãnh đạo. Sau đó chế định Chủ tịch nước lại tách riêng, hoàn toàn không nằm trong cơ cấu tổ chức của Chính phủ.

Như vậy, cơ cấu tổ chức của thể chế hành pháp CH Pháp và CHXHCN Việt Nam khác nhau, Chính phủ của nước ta do Quốc hội thành lập và Thủ tướng lãnh đạo, Chính phủ không có nội các, thành viên Chính phủ gồm: Thủ tướng, Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Ngược lại, Chính phủ của CH Pháp được thành lập phức tạp hơn với sự kết hợp thẩm quyền giữa Tổng thống và Nghị viện. Trên thực tế nhiều trường hợp, tổng thống bổ nhiệm thủ tướng mà không cần trao đổi với nghị sĩ và lãnh đạo các

đảng phái chính trị42

. Mặc dù tổng thống CH Pháp không có quyền hiến định thay thế người đứng đầu chính phủ nhưng một số thủ tướng đã bị tổng thống cách chức43. Chính phủ do Tổng thống lãnh đạo, chủ trì phiên họp Hội đồng Bộ trưởng (Nội các), Thủ tướng điều hành thực thi các quyết định của Hội đồng.

3.2.2.3. Thể chế tƣ pháp

Cơ cấu tổ chức của thể chế tư pháp CH Pháp được phân chia thành hai hệ thống: 1) Hệ thống tòa án hành chính và 2) Hệ thống tòa án tư pháp. Hệ thống tòa án hành chính gồm Tòa sơ thẩm, Tòa phúc thẩm và cấp cao nhất ở Trung ương là Hội đồng Nhà nước (Conseil d‟Etat) để giải quyết các vụ việc liên quan đến hoạt động công vụ được điều chỉnh bởi luật công. Hệ thống tòa án tư pháp gồm có Tòa Hình sự, Dân sự sơ thẩm, phúc thẩm và cấp cao nhất ở trung ương là Tòa Phá án (Cour de Cassation), được xem như tòa tối cao trong nhánh tòa tư pháp của CH Pháp.

Ngoài các tòa trên, CH Pháp còn có hai tòa đặc biệt được thành lập khi cần thiết. Tòa đặc biệt thứ nhất là Tòa Tối cao Pháp Viện (Haute Cour de Justice) gồm 24 thẩm phán do Hạ nghị viện bầu ½ và Thượng nghị viện bầu ½ để xét xử Tổng thống và các thành viên của chính phủ phạm trọng tội, theo đề nghị của đa số nghị sĩ của cả hai Viện, do một hội đồng thẩm phán của Tòa Phá án điều tra. Tòa đặc biệt thứ hai là Tòa Công lý của Nền Cộng hòa (Cour de Justice de la Républicque) gồm 15 thẩm phán, mỗi Viện bầu 6 và 3 thẩm phán của Tòa Phá án. Tòa có thẩm quyền xét xử các thành viên chính phủ vi phạm trong hoạt động công vụ do Tổng Công tố nhà nước đề nghị.

42

Điều 8 của Hiến pháp quy định: Tổng thống của Cộng hòa Pháp sẽ chỉ định Thủ tướng và cũng sẽ bãi miễn chức khi Thủ tướng đề nghị giải tán Chính phủ.

43

Như trường hợp các thủ tướng bị cách chức: Debré năm 1962, Pompidou năm 1968, Chaban-Delmas năm 1972, Mauroy năm 1984, Rocard năm 1991, Cresson năm 1992 và

Để đảm bảo tính khách quan và độc lập, tất cả các thẩm phán của CH Pháp không được kiêm nhiệm bất kỳ chức vụ nào hay tham gia vào các hoạt động chính trị của đảng phái, nhóm lợi ích... Thẩm phán được đào tạo chuyên nghiệp và được cấp chứng chỉ. Tổng thống sẽ bổ nhiệm thẩm phán theo sự giới thiệu của Hội đồng Thẩm phán Tối cao (Conseil Superieur de la Magistrature) gồm 16 thành viên do các thẩm phán bầu và Chủ tịch là Tổng thống hoặc Bộ trưởng Bộ tư pháp. Thẩm phán được bổ nhiệm lâu dài, không có nhiệm kỳ và chỉ nghỉ hưu khi đủ tuổi 70.

Một thể chế tư pháp quan trọng nhất của CH Pháp là Hội đồng Hiến pháp (Conseil Constitutionnel) gồm có 9 Thẩm phán do Tổng thống, Chủ tịch Hạ nghị viện và Chủ tịch Thượng nghị viện mỗi người bổ nhiệm 3 Thẩm phán với nhiệm kỳ 9 năm. 9 thành viên của Hội đồng không được gia hạn. Chủ tịch Hội đồng do Tổng thống bổ nhiệm44. Tổng thống sau khi hết nhiệm kỳ cũng là thành thành viên đương nhiên và suốt đời của Hội đồng45. Hội đồng Hiến pháp có nhiệm vụ kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản luật trong giai đoạn sau khi thông qua và trước khi công bố, giải quyết các khiếu nại liên quan đến bầu cử Tổng thống và bầu cử Nghị viện, ra quyết định liên quan đến năng lực (thể chất và tinh thần) ảnh hưởng đến khả năng điều hành đất nước của Tổng thống, xem xét tính hợp hiến của các điều ước quốc tế trước khi phê chuẩn, giám sát quá trình thực hiện quyền hạn khẩn cấp của Tổng thống theo điều 16 của Hiến pháp46. Ngoài các trường hợp giải quyết theo quy định, Hội đồng còn xem xét các vụ việc theo đề nghị của Tổng thống, Thủ tướng, Chủ tịch hai Viện hoặc 60 nghị sĩ của mỗi Viện.

44

Điều 56, Hiến pháp Cộng hoà Pháp năm 1958.

45

Hội đồng Hiến pháp hiện nay có 10 người (cựu Tổng thống J. Chirac và N. Sarkozy không tham gia Hội đồng Hiến pháp).

46

Về thể chế tư pháp của Việt Nam, Điều 102, khoản 2 Hiến pháp năm 2013 và Điều 1, khoản 2 Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014 [31] quy định “Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp”47. Đây là một điểm mới quy định về thẩm quyền của tòa án của Việt Nam giống với tòa án của CH Pháp đều là thể chế thực hiện quyền tư pháp. Tuy nhiên, trong cơ cấu tổ chức của tòa án nước ta hiện nay khác với tòa án của CH Pháp là không phân chia thành 2 hệ thống xét xử vụ việc theo luật công và luật tư (hệ thống tòa án hành chính và tòa án tư pháp) mà được phân chia theo đơn vị hành chính, lãnh thổ gồm: 1) Tòa án nhân dân tối cao, 2) Tòa án nhân dân cấp cao, 3) Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, 4) Tòa án nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và tương đương, 5) Tòa án quân sự48. Cơ cấu tổ chức của Tòa án nhân dân tối cao gồm: a) Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, b) Bộ máy giúp việc, c) Cơ sở đào tạo, bồi dưỡng (Điều 21 Luật tổ chức tòa án nhân dân năm 2014)49

. Tòa án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, giám đốc việc xét xử của các Tòa án, xử giám đốc thẩm, tái thẩm bản án, quyết định của các Tòa án đã có hiệu lực pháp luật theo quy định của luật tố tụng. Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao thực hiện thẩm quyền này. Quyết định xử giám đốc thẩm và tái thẩm của Hội đồng là quyết định cao nhất, không bị kháng nghị50.

47

Đây là quy định mới, vì Hiến pháp 1992 và Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2002 chỉ quy định “Tòa án nhân dân…là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” (Điều 1).

48

Điều 3 Luật Tổ chức tòa án nhân dân 2014.

49

Các Tòa chuyên trách: Tòa hình sự, Tòa dân sự, Tòa kinh tế, Tòa lao động, Tòa hành chính, Tòa phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao, Tòa án quân sự trung ương không nằm trong cơ cấu của Tòa án nhân dân tối cao.

Số lượng thành viên của Hội đồng từ 13 đến 17 người gồm Chánh án, Phó Chánh án và Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao.

Lãnh đạo Tòa án nhân dân tối cao và Chủ tọa phiên họp của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao là Chánh án Tòa án nhân dân tối cao do Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm theo đề nghị của Chủ tịch nước, có nhiệm kỳ 5 năm (theo nhiệm kỳ của Quốc hội). Sau đó, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao trình danh sách Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao để Quốc hội phê chuẩn và danh sách Thẩm phán của các tòa án khác để Chủ tịch nước bổ nhiệm 51 (theo đề nghị của Hội đồng tuyển chọn, giám sát Thẩm phán quốc gia- Điều 71 của Luật Tổ chức tòa án nhân dân 2014). Thẩm phán được chia làm 4 ngạch với các tiêu chuẩn cụ thể riêng và phải qua kỳ thi tuyển. Nhiệm kỳ đầu tiên của Thẩm phán là 5 năm, trường hợp bổ nhiệm lại hoặc bổ nhiệm vào ngạch Thẩm phán khác thì nhiệm kỳ là 10 năm52.

Trên đây là những điểm mới của cơ cấu tổ chức thể chế tư pháp CHXHCN Việt Nam nhằm tăng cường quyền hạn để đảm bảo nguyên tắc độc lập và khách quan trong quá trình tố tụng. Giống với thể chế tư pháp của CH Pháp, cơ chế Chủ tịch nước bổ nhiệm Thẩm phán thông qua đề nghị của Hội đồng tuyển chọn Thẩm phán. Tòa án tối cao không xét xử phúc thẩm thể hiện xu hướng cải cách, phân cấp tòa án theo thẩm quyền xét xử như tòa án của CH Pháp. Tuy nhiên, nước ta không có một “Cơ chế bảo vệ Hiến pháp” như Hội đồng Hiến pháp của CH Pháp mà vẫn thuộc trách nhiệm của thể chế Nhà nước và toàn thể Nhân dân53.

Thể chế nhà nước: lập pháp, hành pháp và tư pháp nằm trong cấu trúc hệ thống cho nên có mối quan hệ tác động qua lại, chi phối, phụ thuộc hoặc

51

Điều 26, 27 Luật Tổ chức tòa án nhân dân 2014.

52

Điều 74 Luật Tổ chức tòa án nhân dân 2014.

53

kiểm soát lẫn nhau. Mô hình cấu trúc thể chế cộng hòa bán tổng thống của Pháp thể hiện rất rõ điều này vì được tổ chức theo nguyên tắc tam quyền phân