Chương 1 TỔNG QUAN VỀ CÁC NGÀNH NĂNG LƯỢNG CỦA NGA
2.2. Chiến lược năng lượng Nga
2.2.1. Chiến lược năng lượng Nga giai đoạn đến 2020
Sau khi Tổng thống Vladimir Putin lên nắm quyền, ông đã đưa ra những cải cách đáng kể về chính sách năng lượng. Đầu tiên là việc thông qua một tài liệu mang tên “Những phương hướng chủ yếu của Chiến lược Năng lượng Nga giai đoạn đến năm 2020” vào ngày 23/11/2000. Chiến lược này được tiểu ban công tác liên ngành thuộc Viện Chiến lược Năng lượng Quốc gia và Hội đồng Chuyên gia thuộc Bộ Dầu khí và Năng lượng Nga (nay là Bộ Năng lượng Liên bang Nga) soạn thảo. Đến tháng 8/2003, “ES-2020” được phê duyệt. Mục đích của chiến lược này, trong chính sách đối nội là nhằm “tiến hành khai thác, sử dụng nguồn tài nguyên dầu khí một cách tiết kiệm và hiệu quả tối đa trong các khu vực của nền kinh tế, nâng cao chất lượng cuộc sống của nhân dân”55, trong chính sách đối ngoại nhằm nhấn mạnh sự cần thiết phải tăng cường vị thế của Nga trên thị trường năng lượng toàn cầu và tối đa hóa hiệu quả xuất khẩu của ngành năng lượng, đảm bảo rằng các công ty Nga có khả năng tiếp cận thị trường nước ngoài, công nghệ và nguồn tài chính. Theo đó, những hướng ưu tiên cho “ES-2020”56 bao gồm:
Thứ nhất, đảm bảo cung cấp đầy đủ và tin cậy nguồn năng lượng cho nhân dân và nền kinh tế của đất nước trong khả năng cho phép và cùng với nó là việc tiết kiệm năng lượng bởi giá cả, giảm thiểu những rủi ro và không cho phép xảy ra tình huống khủng hoảng trong việc cung cấp nhiên liệu – năng lượng của đất nước.
Thứ hai, giảm thiểu các đơn vị chi phối đối với sản xuất và sử dụng nguồn năng lượng một cách tiết kiệm hợp lý, áp dụng công nghệ, thiết bị tiên tiến nhằm đảm bảo an toàn nguồn năng lượng, giảm thiểu sự hao hụt mất mát, lãng phí khi khai thác, chế biến, vận chuyển và mua – bán các sản phẩm của các tổ hợp.
Thứ ba, đảm bảo và nâng cao một cách vững chắc tài chính và tính hiệu quả của việc sử dụng tiềm năng của các khu vực năng lượng, nâng cao năng suất lao động để đảm bảo phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
55TS. Nguyễn Cảnh Toàn, Dầu khí và chiến lược năng lượng của Nga, TCNCCA, số 9 (96), 2008, tr. 26
Thứ tư, giảm thiểu tối đa sự tác động xấu trong quá trình khai thác, sử dụng, vận chuyển nhiên liệu – năng lượng đối với môi trường trên cơ sở khuyến khích sử dụng công nghệ cao, áp dụng các kích thích kinh tế, hoàn thiện các cấu trúc sản xuất, tiến hành áp dụng các công nghệ mới tiên tiến trong nước và thế giới trong việc khai thác, chế biến vận chuyển và mua bán, tiêu thụ các sản phẩm.
2.2.2. Chiến lược năng lượng Nga giai đoạn đến 2030
Chính phủ Nga đã thành lập 13 tiểu ban công tác liên ngành gồm 150 chuyên gia từ các Viện Hàn lâm Khoa học Nga, các viện chuyên ngành, các cơ quan trung ương và các cơ quan chính quyền các tỉnh/ thành phố, các công ty năng lượng lớn nhằm nghiên cứu cải tiến “ES-2020” và kéo dài đến năm 2030. Ngày 23/8/2009, Chính phủ Liên Bang Nga đã thông qua đề án “ES-2030” và đến ngày 13/11/2009 thì ES-2030 chính thức được phê chuẩn. Mục tiêu của “ES-2030” là nhằm tối đa hóa việc sử dụng có hiệu quả các nguồn năng lượng và tiềm lực năng lượng nhằm duy trì tăng trưởng kinh tế, cải thiện chất lượng cuộc sống, tăng cường vị thế của Nga trên thị trường năng lượng thế giới và tăng cường tiếng nói của Nga trong quan hệ quốc tế. Theo đó, ES-2030 sẽ được thực hiện theo ba giai đoạn:
Giai đoạn đầu tiên bao gồm việc vượt qua khủng hoảng và hiện đại hóa tổ hợp nhiên liệu năng lượng trong nước. Giai đoạn này sẽ kết thúc trong khoảng năm 2013-2015 tùy thuộc vào mức độ của cuộc khủng hoảng và tốc độ phục hồi của nền kinh tế và ngành năng lượng. Do đó, giai đoạn này cần phải tạo ra các điều kiện cần thiết và loại bỏ các rào cản cả ở trong và ngoài nước. Đồng thời, cần phải điều chỉnh và đồng bộ hóa các kế hoạch và các chương trình phát triển ngành năng lượng bằng các biện pháp đã nêu trong “Đường lối Phát triển Kinh tế - Xã hội dài hạn của Liên bang Nga tới năm 2020”.
Giai đoạn thứ hai bao gồm quá trình đổi mới và xây dựng các công trình cơ sở hạ tầng phục vụ cho nền kinh tế mới. Nhiệm vụ của giai đoạn thứ hai là đến năm 2022 phải nâng cao tính hiệu quả của ngành năng lượng nhờ phát triển ứng nghiệm. Theo đó, giai đoạn thứ hai sẽ được đánh dấu bằng việc tăng hiệu quả năng lượng trong tổ hợp nhiên liệu năng lượng nói riêng và trong nền kinh tế nói chung thông
qua việc hiện đại hóa sản xuất, sửa đổi các quy định, thực hiện cải cách và các dự án năng lượng cần nhiều vốn đã được thực hiện trong giai đoạn đầu tiên ở Đông Siberia, Viễn Đông, thềm lục địa của vùng biển Bắc Cực và bán đảo Yamal. Ở giai đoạn này, tổ hợp nhiên liệu năng lượng cần được đổi mới hoàn toàn bằng việc cải cách công nghệ trong nước, cũng như thông qua hợp tác quốc tế. Chính trong giai đoạn này, tổ hợp nhiên liệu năng lượng dự kiến sẽ không còn giữ vị trí hàng đầu trong nền kinh tế và ngân sách của Nga mà thay vào đó là các nguồn năng lượng sáng tạo mới dựa trên sản xuất và các dịch vụ khoa học chuyên sâu công nghệ cao.
Giai đoạn thứ ba bao gồm việc phát triển một nền kinh tế đổi mới. Theo đó, đặc trưng của giai đoạn này là công nghệ mới và quá trình chuyển đổi ngành năng lượng. Rủi ro chính của giai đoạn thứ ba nằm trong việc đưa ra mức độ cần thiết về chất lượng và hiệu quả của việc cải cách ngành năng lượng. Giai đoạn này sẽ kết thúc vào năm 2030.
2.2.3. Chiến lược năng lượng Nga giai đoạn đến 203557
“Chiến lược Năng lượng Nga giai đoạn đến 2035” (ES-2035) được Bộ Năng lượng Nga chính thức ban hành vào ngày 23/01/2014. Về cơ bản, ES-2035 là sự tiếp nối của ES-2030. Tuy nhiên, so với ES-2030, thì chiến lược mới này đã thay đổi, bổ sung một loạt tư duy mới, bao gồm:
- Trong phần “Triển vọng về nhu cầu năng lượng của Nga”, bổ sung thêm một tiểu mục mới mang tên “thách thức đối với năng lượng của Nga”
- Bổ sung một phần mới mang tên: “Mục tiêu và tầm nhìn năng lượng của Nga đến năm 2035”, trong đó bao gồm các tiểu mục: “mục đích và mục tiêu của ES- 2035”, “các hướng dẫn chiến lược chính”, “nguyên tắc, cơ chế và các giai đoạn của Chiến lược năng lượng”.
- Trong phần “Chính sách năng lượng quốc gia”, bổ sung thêm 3 tiểu mục: “thuế và chính sách thuế quan trong lĩnh vực năng lượng”, “chính sách môi trường trong lĩnh vực năng lượng”, “chính sách xã hội trong lĩnh vực năng lượng”, trong đó mở rộng khái niệm “chính sách xã hội và phát triển nguồn nhân lực trong lĩnh
vực năng lượng”.
- Ngoài ra, nội dung ES-2035 còn bổ sung cho phần "Triển vọng cho sự phát triển của tổ hợp nhiên liệu - năng lượng" một tiểu mục mang tên “"phát triển ngành công nghiệp lọc hóa dầu”.
- Đặc biệt ES-2035 đã thêm phần "dự báo kết quả và hệ thống thực hiện Chiến lược", trong đó, nói thêm về “những rủi ro chính khi thực hiện Chiến lược" trong thế giới đầy biến động về chính trị và an ninh năng lượng.
2.3. Những cải cách của ngành năng lượng Nga
2.3.1. Cải cách về cơ cấu tổ chức
Sau sự sụp đổ của Liên Xô, Nga tiến hành tư nhân hóa ngành năng lượng theo đường lối phát triển dưới thời Tổng thống Boris Yeltsin. Quá trình tư nhân hóa này đã khiến cho tài sản của Nhà nước chuyển sang tay các quan chức cấp cao trong ngành dầu khí Liên Xô cũ với một giá rẻ mạt, biến họ nhanh chóng trở thành các tỷ phú và có lúc thao túng thị trường. Nhưng “các nhà lãnh đạo tiếp theo như V. Putin, D. Medvedev đã kịp nhận ra đó là một chủ trương sai lầm, gây nhiều thiệt hại cho đất nước. Do đó, Chính phủ Nga đã dùng nhiều biện pháp đưa ngành dầu khí quay trở lại nằm dưới quyền kiểm soát của Nhà nước”58. Chiến lược “tái quốc hữu hóa” này của Putin đã giúp Chính phủ Nga thành lập được các doanh nghiệp cổ phần quốc doanh quy mô lớn ở mỗi lĩnh vực chiến lược quan trọng như Gazprom, Rosneft, Lukoil,… giúp tăng cường mạnh mẽ vai trò chủ đạo của nhà nước đối với nền kinh tế và duy trì hiệu quả sự ổn định kinh tế.
Tuy nhiên, tình trạng quốc hữu hóa kéo dài đã gây ra nhiều bất cập khiến ngành năng lượng của Nga trì trệ, lãng phí và không thu hút được đầu tư. Sau 10 năm tăng trưởng một cách khá dễ dàng, nước Nga cũng bị ảnh hưởng nặng nề bởi cuộc khủng hoảng kinh tế - tài chính năm 2008. Do vậy, sau khi lên nắm quyền Tổng thống, ông D. Medvedev lại tiếp tục tiến hành tư nhân hóa ngành năng lượng bằng cách giảm dần vai trò của Chính phủ trong các tập đoàn và tăng vai trò của các công ty tư nhân nhằm giúp môi trường kinh doanh trở nên hấp dẫn hơn trong mắt các nhà đầu tư nước ngoài. Ông còn tuyên bố một kế hoạch: “trong 10 năm tới sẽ
giảm phân mức nắm giữ nền kinh tế của quốc gia từ 50 % như hiện nay xuống còn 30 %”59. Do có lợi nhuận trực tiếp về tài chính nên tư nhân hóa sẽ giúp thúc đẩy ngành năng lượng Nga được sản xuất theo cách hiệu quả nhất, ngăn chặn suy giảm trong sản lượng và tăng vốn đầu tư vào khai thác các nguồn năng lượng còn tiềm ẩn. Mặc dù vậy, lần tư hữu này sẽ không làm suy yếu khả năng khống chế của Nhà nước đối với các công ty lớn, cũng sẽ không ảnh hưởng đến năng lực điều khống đối với toàn bộ nền kinh tế nói chung và ngành năng lượng nói riêng.
Tuy nhiên, chỉ tư nhân hóa thôi thì không đủ, bởi vì ngay cả công ty tư nhân cũng sẽ thất bại nếu họ không có một hệ thống các quy định pháp lý chặt chẽ. Để đảm bảo cho sự phát triển của ngành năng lượng nói riêng và kinh tế nói chung, Chính phủ Nga đã đưa ra những biện pháp nhằm quản lý về giá cả năng lượng. Sau khi Ủy ban Châu Âu (EC)60 cho điều tra Gazprom về hành vi lũng đoạn giá khí đốt trên thị trường thì ngay lập tức Tổng thống Putin ký một sắc lệnh mà theo đó tất cả các tập đoàn chiến lược của Nga có hoạt động kinh doanh ở nước ngoài đều sẽ được đặt dưới sự bảo hộ của nhà nước Nga. Điều này có nghĩa là kể từ khi sắc lệnh được ký thì các công ty chiến lược, trong đó có Gazprom chỉ được cung cấp thông tin về hoạt động kinh doanh, về việc giảm giá khí đốt với sự chấp thuận trước của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở Nga. Bên cạnh đó, Chính phủ Nga sẽ có thể xem xét và sửa đổi mọi thỏa thuận và tất cả những hồ sơ liên quan đến chính sách giá cả đã ký kết với nước ngoài. Sắc lệnh cũng nêu rõ Chính phủ Nga sẽ xem xét từng trường hợp cụ thể để quyết định bằng cách dựa trên lợi ích của nước Nga.
Chính sách cải cách cơ cấu ngành năng lượng của Nga còn thể hiện ở việc cải cách cán cân nhiên liệu - năng lượng. Tổng thống Nga V. Putin đã nhấn mạnh rằng: “cần phải thay đổi cơ cấu ngành năng lượng, tăng thêm tỷ lệ của khối năng lượng phi nhiên liệu, cụ thể là những nhà máy điện nguyên tử và thủy điện, cũng như những nguồn năng lượng tái sản xuất khác. Đến năm 2013, tỷ lệ của các cơ sở này trong ngành năng lượng Nga phải tăng 14 %”61. Trong ES-2030 cũng nêu rõ: “cán
59 Lam Hồng, Đằng sau đợt tư hữu hóa lớn nhất của kinh tế Nga,
http://www.doanhnhansaigon.vn/online/quoc-te/su-kien/2010/11/1048878/dang-sau-dot-tu-huu-hoa-lon-nhat- cua-kinh-te-nga/, cập nhật ngày 04/11/2010
60Viết tắt của từ Tiếng Anh: European Commission
61Chiến lược năng lượng mới của Nga, http://vietnamese.ruvr.ru/2009/08/28/1189167.html, cập nhật ngày 28/8/2009
cân nhiên liệu và năng lượng dự kiến của Nga giai đoạn đến năm 2030 sẽ là: giảm tỷ lệ khí trong tiêu thụ năng lượng sơ cấp từ 52 % năm 2005 xuống 46-47 % vào năm 2030; tăng tỷ lệ năng lượng phi nhiên liệu trong tiêu thụ năng lượng sơ cấp từ 11 % lên 13-14 % vào năm 2030”62. Để đạt được mục tiêu này, Điện Kremlin đã thực hiện cải cách cán cân nhiên liệu – năng lượng bằng cách thay đổi cơ cấu đầu tư và cơ cấu xuất khẩu nguồn năng lượng.
- Cơ cấu đầu tư
Theo dự báo của các chuyên gia, “nguồn cung dầu mỏ của thế giới chỉ có thể gia tăng thêm khoảng nửa thập kỉ nữa trước khi đạt tới đỉnh điểm rồi bắt đầu giảm xuống, còn nguồn cung khí đốt sẽ tiếp tục tăng thêm 1 - 2 thập kỉ nữa rồi cũng sẽ suy giảm”63. Nguồn dầu khí của Nga tại các mỏ truyền thống ở Tây Siberia cũng đang dần cạn kiệt. Để đáp ứng nhu cầu tiêu thụ và xuất khẩu, Chính phủ Nga đã và đang nỗ lực tìm kiếm và khai thác ở các mỏ khác ở Bắc Cực hay vùng Viễn Đông của Nga. Nhưng các mỏ này lại có đặc điểm cố hữu là khó khai thác và nằm xa trung tâm cũng như xa đường ống vận chuyển. Do vậy, Nga cần một khoản đầu tư vô cùng lớn cho việc khai thác cũng như tăng cường công nghệ và mở rộng cơ sở hạ tầng. Nga không thể tự mình gồng gánh để chi trả cho các khoản đầu tư này nên việc thu hút đầu tư từ nước ngoài cũng như từ các tư nhân khác là vấn đề cấp bách được đặt ra. Điều đó đòi hỏi Nga phải có những thay đổi trong chính sách nhằm “khắc phục cơ cấu đầu tư, thu hút cả nhà nước và tư nhân, vừa đầu tư phát triển hài hòa về cơ cấu vùng, vừa bảo đảm đầu tư hợp lý giữa phát triển hạ tầng và đổi mới công nghệ, khắc phục cơ cấu nguyên liệu hóa nền kinh tế, đặc biệt chú trọng phát triển vùng Viễn Đông của Nga”64. Hơn nữa, việc xây dựng tại Viễn Đông một khu khai thác dầu khí mới ngay bên cạnh quốc gia láng giềng có nền kinh tế lớn hàng đầu thế giới sẽ giúp nền kinh tế Nga giảm bớt sự phụ thuộc vào khu vực châu Âu..., đồng thời giảm bớt áp lực cho khu vực trung tâm và đại khu Tây Bắc.
Bên cạnh đó, Nga đang tiếp tục xây dựng và đổi mới những chính sách nhằm đẩy mạnh phát triển ngành năng lượng hạt nhân trong tương lai. Chính phủ Nga chủ
62ES-2030, pg. 59
63 Nguyễn An Hà, Chiến lược dầu khí của Liên bang Nga và triển vọng hợp tác Việt – Nga tới 2020,
TCNCCA, số 3, 2011, tr. 28
64Nguyễn An Hà, Nguyễn Thanh Hương, Nguyễn Cảnh Toàn, Liên bang Nga hai thập niên đầu thế kỷ XXI, NXB Khoa học Xã hội, 2011, tr. 83
trương tăng thêm chi phí và đẩy mạnh chương trình phát triển công nghệ hạt nhân mới. Theo đó, hàng năm Rosatom đầu tư khoảng 23 tỷ RUB (tương đương 737 triệu USD) vào nghiên cứu và phát triển, trong tổng số 60 tỷ RUB (tương đương 1,9 tỷ USD) ngân sách quốc gia hàng năm cho các chương trình hạt nhân. Theo người