Các công cụ trong quản lý môi trường khu công nghiệp tại Việt Nam

Phần 2 Tổng quan tài liệu

2.3. Tổng quan về quản lý môi trường khu công nghiệp tại Việt Nam

2.3.1. Các công cụ trong quản lý môi trường khu công nghiệp tại Việt Nam

2.3.1.1. Công cụ Kinh tế

Quan điểm về áp dụng công cụ kinh tế trong quản lý môi trường đã được nhấn mạnh trong các văn kiện của Đảng và thể chế hóa trong Luật Bảo vệ môi trường và các văn bản dưới luật. Đặc biệt là, ngày 02 tháng 12 năm 2009, Ban cán sự Đảng Bộ

Tài nguyên và Môi trường ban hành Nghị quyết số 27/NQ-BCSĐBTNMT về việc tăng cường chủ trương kinh tế hóa ngành tài nguyên và môi trường. Các công cụ kinh tế trong quản lý môi trường bao gồm:

a. Thuế tài nguyên

Thuế tài nguyên là một khoản thu của Ngân sách Nhà nước đối với các doanh nghiệp về việc sử dụng các dạng tài nguyên thiên nhiên trong quá trình sản xuất. Mục đích của thuế tài nguyên là (Nguyễn Thế Chinh và cs., 2003):

- Hạn chế các nhu cầu không cấp thiết trong sử dụng tài nguyên. - Hạn chế các tổn thất tài nguyên trong quá trình khai thác và sử dụng

- Tạo nguồn thu cho Ngân sách và điều hoà quyền lợi của các tầng lớp dân cư về việc sử dụng tài nguyên

Thuế tài nguyên cũng được áp dụng từ từ từng bước để tránh làm mất cân bằng kinh tế; nên công bố thời hạn áp dụng và tăng thuế trước một thời gian đủ dài để giúp các doanh nghiệp có đủ thời gian thích ứng, đồng thời bù trừ lại bằng cách giảm bớt các thuế khác. Trong thực tế, khi áp dụng thuế tài nguyên người ta thường phân biệt tài nguyên thành hai loại theo mức độ xác định trữ lượng (Nguyễn Thế Chinh và cs., 2003):

- Loại tài nguyên đã xác định trữ lượng: thuế được tính sẽ dựa trên trữ lượng địa chất (hoặc trữ lượng công nghiệp) của loại tài nguyên mà doanh nghiệp được phép khai thác.

- Loại tài nguyên chưa xác định trữ lượng hoặc xác định chưa chính xác trữ lượng: có thể sử dụng sản lượng khai thác làm cơ sở tính thuế trong khi chờ có các thăm dò địa chất về trữ lượng bổ sung.

b. Thuế và phí môi trường

Thuật ngữ thuế và phí môi trường thường được sử dụng để chỉ khoản thu với hai mục đích: Tạo động lực giảm phát thải ô nhiễm và tạo nguồn thu cho ngân sách Nhà nước. Có hai loại thuế/phí môi trường chính: Thuế đánh vào đơn vị ô nhiễm xả thải ra môi trường (thuế Pigovian), và thuế nguyên liệu/sản phẩm (hay còn gọi là thuế gián tiếp). Hiện tại ở Việt Nam, loại thuế/phí đánh vào đơn vị ô nhiễm xả thải ra môi trường đang được áp dụng dưới hình thức phí BVMT đối với nước thải, đối với chất thải rắn và khai thác khoáng sản (Nguyễn Thế Chinh và cs., 2003).

- Phí BVMT đối với nước thải được quy định tại Nghị định số 154/2016/NĐ-CP ngày 16/11/2016. Tuy nhiên, đánh giá trong thời gian thực hiện

23

thu phí BVMT đối với nước thải vẫn còn bộc lộ nhiều bất cập, Các cơ quan quản lý còn lúng túng trong cách thu và tính phí, các doanh nghiệp còn tìm cách trốn tránh và nợ phí, do đó kết quả tỷ lệ thu phí nước thải công nghiệp còn thấp.

- Phí BVMT đối với chất thải rắn thông thường và chất thải rắn nguy hại: hiện nay, việc thực hiện thu phí BVMT đã được thực hiện theo Nghị định 38/2015/NĐ-CP về quản lý chất thải và phế liệu và được sửa đổi, bổ sung theo Nghị định số 40/2019/NĐ-CP ngày 13/05/2019 để hoàn thiện những quy định trong việc thu phí BVMT đối với chất thải rắn.

Ngoài các loại phí thuộc nhóm thuế/phí Pigouvan nêu trên còn có Luật Thuế BVMT số 57/2010/QH12 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2012. Đây là quy định thuế đánh vào nguyên liệu/sản phẩm, bao gồm 8 nhóm sản phẩm: xăng dầu, than, môi chất làm sạch chứa HCFC, túi nhựa xốp (túi nilon) và nhóm hạn chế sử dụng như: thuốc bảo vệ thực vật, thuốc diệt cỏ, thuốc trừ mối và thuốc khử trùng kho. Một điểm đáng lưu ý là thuế BVMT được định nghĩa là “loại thuế giãn thu, thu vào một số sản phẩm, hàng hóa gây tác động xấu đến môi trường”. Định nghĩa này là định nghĩa hẹp của thuế BVMT vì mới đề cập đến loại thuế nguyên liệu/sản phẩm chứ chưa bao hàm loại thuế đánh vào đơn vị ô nhiễm xả thải ra môi trường.

Ưu điểm của việc áp dụng thuế BVMT đối với nguyên liệu/sản phẩm là dễ tính toán và dễ áp dụng. Nhược điểm, loại thuế này chỉ khuyến khích gây ô nhiễm mà không khuyến khích đầu tư xử lý ô nhiễm trong quá trình sản xuất ra sản phẩm đó. Vì vậy, tác động giảm ô nhiễm của loại thuế này chỉ là tác động gián tiếp (thông qua việc sản xuất ít đi) chứ không phải tác động trực tiếp vào quá trình phát thải ô nhiễm. Đối với những hàng hóa thuộc loại xa xỉ thì loại thuế này có tác dụng nhiều trong việc hạn chế ô nhiễm (thông qua hạn chế tiêu dùng/sản xuất) nhưng với hàng hóa thiết yếu thì loại thuế này ít có tác dụng giảm ô nhiễm (Chu Thị Thu và Phạm Thanh Quế, 2013).

c. Giấy phép và thị trường giấy phép môi trường

Giấy phép môi trường thường được áp dụng cho các tài nguyên môi trường khó có thể quy định quyền sở hữu và vì thế thường bị sử dụng bừa bãi như không khí, đại dương. Công cụ này được áp dụng ở một số nước, ví dụ giấy phép (quota) khai thác cá ngừ và sử dụng nước ở Australia, giấy phép ô nhiễm không khí ở Mỹ, Anh và một số nước thành viên của OECD như Canađa, Đức, Thuỵ Điển. Giấy phép xả thải có thể mua bán được (Tradeable Emission Permit) là

khái niệm chỉ loại thị trường trong đó hàng hoá là các giấy phép thải khí hoặc nước thải, người bán là các đơn vị sở hữu giấy phép và người mua là các đơn vị cần giấy phép để xả thải (Nguyễn Thế Chinh và cs., 2003).

Thị trường này vận hành theo quy luật cung cầu như các thị trường thông thường nhưng lại có đặc điểm gần giống thị trường chứng khoán ở chỗ giao dịch các chứng chỉ, các giấy phép mang một giá trị nhất định với giá cả được định đoạt theo chủ quan, kỳ vọng và dự báo của các bên tham gia giao dịch. Nguyên lý cơ bản của thị trường giấy phép thải (hay thị trường môi trường) là việc đặt ra giới hạn tối đa về lượng khí thải hoặc nước thải nào đó ở mức thống nhất với chỉ tiêu môi trường tại một vùng hay khu vực cụ thể. Một khi tổng lượng thải cho phép thấp hơn lượng thải mà các đơn vị hoạt động trong vùng muốn thải thì sẽ tạo nên sự khan hiếm về quyền được thải và làm cho nó có giá ở thị trường.

Ưu điểm đáng kể nhất của loại công cụ này là sự kết hợp giữa tín hiệu giá cả và hạn mức ô nhiễm. So với các loại thuế môi trường hay phí ô nhiễm thì thị trường giấy phép mang tính chắc chắn, bảo đảm hơn về kết quả đạt mục tiêu môi trường vì dù giao dịch mua bán như thế nào thì tổng lượng giấy phép vẫn nằm trong phạm vi kiểm soát ở số phát hành ban đầu. Mặt khác, công cụ giấy phép linh hoạt ở chỗ nó cho phép các doanh nghiệp lựa chọn các phương án mua thêm giấy phép để tiếp tục thải hay tìm cách cải thiện hiện trạng, giảm thải xuống mức cho phép. Hơn nữa, quyền được bán giấy phép với giá được xác định bởi cầu của thị trường còn tạo ra động cơ khuyến khích các doanh nghiệp giảm thải nhiều hơn để có thể bán các giấy phép thừa ra đó. Đây là xuất phát cho các cải tiến về công nghệ, kỹ thuật có lợi cho môi trường.

Kinh nghiệm của một số nước cho thấy công cụ giấy phép thích hợp cho việc áp dụng trong một số điều kiện nhất định như sau (Nguyễn Thế Chinh và cs., 2003):

- Chất ô nhiễm cần kiểm soát thải ra từ nhiều nguồn khác nhau nhưng gây tác động môi trường tương tự nhau (ví dụ các nhà máy điện cùng thải SO2 góp phần vào nguy cơ chung của nạn mưa axit).

- Có sự chênh lệch lớn trong chi phí giảm thải của các doanh nghiệp do nhiều yếu tố (công nghệ, tuổi thọ máy móc, thiết bị, quản lý ...)

- Số lượng doanh nghiệp tham gia thị trường với tư cách là người mua và người bán giấy phép phải tương đối lớn để tạo được một thị trường mang tính cạnh tranh và năng động.

25

Về mặt bản chất, giấy phép môi trường mang đặc điểm của cả công cụ kinh tế lẫn công cụ luật pháp. Tuy có nhiều ưu điểm như đã phân tích bên trên nhưng hiện nay tại Việt Nam thị trường giấy phép vẫn chưa được áp dụng rộng rãi do các nhà môi trường và công chúng nói chung chưa quen với khái niệm “quyền được thải” nên khó chấp nhận việc các doanh nghiệp có giấy phép thải khí hay nước thải vào môi trường. Các nhà quản lý thì cho rằng việc kinh doanh giấy phép thải phức tạp, khó kiểm soát hơn so với việc thu thuế hay phí môi trường quen thuộc, đã có sẵn bộ máy hành chính tài chính để thực hiện. Hơn nữa, việc quan trắc môi trường, theo dõi mức độ ô nhiễm hoặc thành quả môi trường tại các doanh nghiệp theo các chỉ tiêu đề ra trong chương trình giấy phép cũng được coi là vấn đề khó khăn, phức tạp. Do đó, hiện này Giấy phép môi trường đang được sử dụng như một công cụ pháp lý (ví dụ giấy phép xả thải) thay vì mang cả 2 đặc tính kinh tế - luật pháp.

d. Ký quỹ môi trường

Ký quỹ môi trường là công cụ kinh tế áp dụng cho các hoạt động kinh tế có tiềm năng gây ô nhiễm và tổn thất môi trường. Nguyên lý hoạt động của hệ thống ký quỹ môi trường cũng tương tự như của hệ thống đặt cọc - hoàn trả. Nội dung chính của ký quỹ môi trường là yêu cầu các doanh nghiệp, các cơ sở sản xuất kinh doanh trước khi tiến hành một hoạt động đầu tư phải ký gửi một khoản tiền (hoặc kim loại quý, đá quý, hoặc các giấy tờ có giá trị như tiền) tại ngân hàng hay tổ chức tín dụng nhằm bảo đảm sự cam kết về thực hiện các biện pháp để hạn chế ô nhiễm, suy thoái môi trường (Nguyễn Thế Chinh và cs., 2003).

Mục đích chính của việc ký quỹ là làm cho người có khả năng gây ô nhiễm, suy thoái môi trường luôn nhận thức được trách nhiệm của họ từ đó tìm ra các biện pháp thích hợp ngăn ngưà ô nhiễm, suy thoái môi trường. Trong quá trình thực hiện đầu tư và sản xuất, nếu các doanh nghiệp / cơ sở có các biện pháp chủ động ngăn chặn, khắc phục không để xẩy ra ô nhiễm hoặc suy thoái môi trường, hoàn nguyên hiện trạng môi trường đúng như cam kết thì họ sẽ được nhận lại số tiền đã ký quỹ đó. Ngược lại nếu bên ký quỹ không thực hiện đúng cam kết hoặc phá sản thì số tiền đã ký quỹ sẽ được rút ra từ tài khoản ngân hàng tổ chức tín dụng để chi cho công tác khắc phục sự cố, suy thoái môi trường.

Ký quỹ môi trường tạo ra lợi ích cho Nhà nước vì không phải đầu tư kinh phí khắc phục môi trường từ ngân sách. Ký quỹ môi trường cũng khuyến khích các doanh nghiệp tích cực trong hoạt động bảo vệ môi trường. Các doanh nghiệp sẽ có lợi ích do lấy lại được vốn khi không để xẩy ra ô nhiễm hoặc suy thoái môi

trường. Tại Việt Nam, Ký quỹ trong hoạt động khai thác khoáng sản được quy định tại Nghị định số 19/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ về hướng dẫn thi Luật bảo vệ môi trường và được sửa đổi bổ sung tại Nghị định số 40/2019/NĐ-CP ngày 13/05/2019.

e. Hệ thống đặt cọc – hoàn trả

Đặt cọc - hoàn trả được sử dụng trong hoạt động bảo vệ môi trường bằng cách quy định các đối tượng tiêu dùng các sản phẩm có khả năng gây ô nhiễm môi trường phải trả thêm một khoản tiền (đặt cọc) khi mua hàng, nhằm bảo đảm cam kết sau khi tiêu dùng sẽ đem sản phẩm đó (hoặc phần còn lại của sản phẩm đó) trả lại cho các đơn vị thu gom phế thải hoặc tới những địa điểm đã quy định để tái chế, tái sử dụng hoặc tiêu hủy theo cách an toàn đối với môi trường. Nếu thực hiện đúng, người tiêu dùng sẽ được nhận lại khoản đặt cọc do các tổ chức thu gom hoàn trả lại (Nguyễn Thế Chinh và cs., 2003).

Đặt cọc - hoàn trả được coi là một trong những “ứng cử viên” sáng giá cho các chính sách nhằm giúp nền kinh tế thoát khỏi chu trình sản xuất tuyến tính (khai khoáng → nguyên liệu thô → sản phẩm → phế thải) và hướng tới chu trình tuần hoàn trong đó các tài nguyên được tái chế, tái sử dụng tới mức tối đa có thể được.

Phạm vi sử dụng các hệ thống đặt cọc - hoàn trả bao gồm:

- Các sản phẩm mà khi sử dụng có khả năng gây ô nhiễm môi trường nhưng có thể xử lý tái chế hoặc tái sử dụng

- Các sản phẩm làm tăng lượng chất thải, cần các bãi thải có quy mô lớn và tốn nhiều chi phí tiêu huỷ

- Các sản phẩm chứa chất độc, gây khó khăn đặc biệt cho việc xử lý; nếu tiêu huỷ không đúng cách sẽ gây nguy cơ ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường và sức khoẻ con người.

f. Nhãn sinh thái

Nhãn sinh thái là một danh hiệu của nhà nước cấp cho các sản phẩm không gây ra ô nhiễm môi trường trong quá trình sản xuất ra sản phẩm hoặc quá trình sử dụng các sản phẩm đó. Ðược dán nhãn sinh thái là một sự khẳng định uy tín của sản phẩm và của nhà sản xuất. Vì thế các sản phẩm có nhãn sinh thái thường có sức cạnh tranh cao và giá bán ra thị trường cũng thường cao hơn các sản phẩm cùng loại. Như vậy, nhãn sinh thái là công cụ kinh tế tác động vào nhà sản xuất thông qua phản ứng và tâm lý của khách hàng. Do đó, rất nhiều nhà sản xuất

27

đang đầu tư để sản phẩm của mình được công nhận là "sản phẩm xanh", được dán "nhãn sinh thái" và điều kiện để được dán nhãn sinh thái ngày càng khắt khe hơn. Nhãn sinh thái thường được xem xét và dán cho các sản phẩm tái chế từ phế thải (nhựa, cao su,...), các sản phẩm thay thế cho các sản phẩm tác động xấu đến môi trường, các sản phẩm có tác động tích cực đến môi trường hoặc hoạt động sản xuất, kinh doanh sản phẩm đó ảnh hưởng tốt đến môi trường .

Trong những năm gần đây, các doanh nghiệp Việt Nam phải hội nhập và tuân thủ những giá trị kinh doanh chung của thế giới, trong đó có các giá trị về BVMT. Các ngành tiêu biểu gồm, lâm sản xuất khẩu và thủy sản (Nguyễn Thế Chinh và cs., 2003).

Hiện cả nước có 450 doanh nghiệp chuyên sản xuất xuất khẩu, trong đó có khoảng 20% các doanh nghiệp xuất khẩu sản phẩm gỗ đang tham gia Mạng lưới kinh doanh Lâm sản Việt Nam, một thành viên thuộc Mạng lưới kinh doanh Lâm sản toàn cầu. Mục đích của mạng lưới này là hỗ trợ kinh doanh sản phẩm gỗ theo phương thức phù hợp với việc bảo vệ rừng, thông qua "Chứng chỉ rừng" của Hội đồng Quản trị rừng thế giới. "Chứng chỉ rừng" bảo đảm với người tiêu dùng và tất cả những ai quan tâm đến bảo vệ rừng và môi trường rằng, sản phẩm gỗ có chứng chỉ được sản xuất trên cơ sở rừng được tái tạo lâu dài, không làm giảm tính ĐDSH của rừng và ảnh hưởng đến môi trường (Chu Thị Thu và Phạm Thanh Quế, 2013).

Về thủy sản, đã có 90 doanh nghiệp chế biến thủy sản được cấp nhãn Tiêu chuẩn quản lý thực hành (BMP), 55 doanh nghiệp được cấp chứng chỉ đạt tiêu chuẩn ISO 14.000 về hệ thống quản lý môi trường doanh nghiệp, 55 doanh nghiệp đạt tiêu chuẩn HACCP về kiểm soát môi trường điểm tới hạn. Có thể nói, nhãn sinh thái, một công cụ kinh tế được doanh nghiệp tự nguyện áp dụng sẽ tiếp tục phát triển trong thời gian do yêu cầu của thị trường (Chu Thị Thu và Phạm Thanh Quế, 2013).

g. Bồi thường thiệt hại môi trường

Trách nhiệm bồi thường thiệt hại môi trường tạo động lực để đối tượng gây ô nhiễm điều chỉnh hành vi để phòng tránh việc phải chi trả tiền bồi thường thiệt hại và trong một số trường hợp là trách nhiệm hình sự do hành vi ô nhiễm gây