8. Bố cục luận văn
2.1. Những chuyển biến từ năm 1992 đến năm 2001
Bước vào thời kỳ hậu Chiến tranh Lạnh, mối quan hệ truyền thống đặc biệt giữa Mỹ - Philippines có sự “thả lỏng” hơn do hai nước khơng cịn các mối quan tâm hay sự đe dọa chung như trong thời kỳ trước. Quan hệ đồng minh của Mỹ - Philippines chịu tác động của nhiều nguyên nhân: bối cảnh quốc tế có nhiều thay đổi lớn sau khi Chiến tranh Lạnh kết thúc và Liên Xô sụp đổ; sự thay đổi thế hệ lãnh đạo và điều chỉnh chính sách đối ngoại của hai nước; sự xuất hiện của Trung Quốc như một thế lực mới tại khu vực. Bên cạnh đó, do viện trợ nước ngồi nói chung của Mỹ bị cắt giảm, kéo theo viện trợ Mỹ dành cho Philippines cũng giảm mạnh, từ 1,2 tỷ USD năm 1991 còn 397 triệu USD vào năm 1992. Sau khi các căn cứ của Mỹ đóng cửa vào cuối năm 1992, các khoản viện trợ giảm 61% xuống còn 156 triệu USD vào năm 1993.40 Thậm chí khi đụng độ giữa Philippines và Trung Quốc nổ ra tại bãi đá Vành Khăn vào năm 1995, đồng minh Mỹ cũng chỉ có những phản ứng trung lập khiến chính quyền Philippines thất vọng. Dấu hiệu khởi sắc nhất trong quan hệ hai nước là Hiệp định về các lực lượng viếng thăm nhau (Visiting Forces Agreement, VFA) được ký kết vào năm 1998, cho phép quân đội Mỹ hiện diện trở lại tại Philippines.
Khi đối thủ lớn nhất của Mỹ là Liên Xô đã tan rã, sự đối đầu ý thức hệ cũng như các yếu tố địa chính trị trước đây khơng cịn và phải nhường chỗ cho những xu thế quan hệ quốc tế mới. Nước Mỹ bước vào thời kỳ hậu Chiến tranh Lạnh trong tình trạng yếu hơn về quyền lực và về kinh tế. Tuy vậy, với những mục đích khác nhau, Mỹ đã phát động các cuộc chiến tranh tại Vùng Vịnh (1991), Kosovo (1999), Afghanistan (2001). Những cuộc chiến này đã tiêu tốn nhiều nguồn lực của Mỹ đồng thời làm suy giảm đáng kể vị thế và ảnh hưởng của Mỹ tại khu vực châu Á – TBD. Trong khi Mỹ
40
Courtney Momialoha Sugai (2009), U.S. – Philippine Security Relations after Base Closure, Master of Arts in
đang vấp phải suy giảm sức mạnh kinh tế do thâm hụt thương mại và thâm hụt ngân sách; Philippines đã tích cực đẩy mạnh đa dạng hóa, đa phương hóa quan hệ với các nước; tham gia tích cực vào các cơ chế hợp tác đa phương; tranh thủ sự ủng hộ của Nhật Bản, Trung Quốc và những quốc gia này dần trở thành những đối tác quan trọng của Philippines. Nhân tố Trung Quốc bắt đầu xuất hiện trong quan hệ Mỹ - Philippines trong bối cảnh cả Mỹ và Philippines đều chú trọng hợp tác với Trung Quốc, còn Trung Quốc muốn tranh thủ sự lơi là của Mỹ tại châu Á – TBD để tăng cường ảnh hưởng cũng như tìm kiếm lợi thế trong những tranh chấp lãnh thổ trên biển.
Một loạt các sự kiện diễn ra trong giai đoạn 1991 – 1992 như việc núi lửa Pinatubo hoạt động trở lại (tháng 6/1991) phá hủy căn cứ không quân Clark của Mỹ tại Philippines; sự phản đối của nhân dân Philippines về sự hiện diện của các căn cứ quân sự Mỹ đã khiến cho Thượng viện Philippines quyết định không gia hạn cho Hiệp định Căn cứ Quân sự Philippines - Mỹ (Philippines-U.S. Military Bases Agreement, MBA) được ký kết từ năm 1947 cũng như từ chối Hiệp ước Hữu nghị, Hợp tác và An ninh do Mỹ đề xuất… Với người Philippines, các căn cứ quân sự của Mỹ lúc này gắn với chủ nghĩa thực dân cùng nhiều vấn đề tồn tại như lo ngại về môi trường, cách đối xử tệ bạc với người bản địa, các điểm nóng về tội phạm, mại dâm và ma túy… Cịn với Mỹ, khi chi phí sửa chữa căn cứ khơng qn Clark ước tính tới hơn 500 triệu USD, Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ Dick Cheney đề xuất từ bỏ căn cứ này. Các sự việc trên đã dẫn đến việc Mỹ rút hoàn toàn quân đội khỏi Philippines (tháng 11/1992), chấm dứt gần 100 năm hiện diện quân sự tại đây đồng thời đánh dấu sự thay đổi lớn trong quan hệ hai nước. Thậm chí theo một số nhà nghiên cứu, việc Thượng viện Philippines từ chối Hiệp ước Hữu nghị, Hợp tác và An ninh với Mỹ là một đòn gây tổn thương cho những di sản mà mối quan hệ Mỹ - Philippines để lại. Trong một bài phát biểu tại New York năm 1993, cựu Đại sứ Mỹ tại Philippines Frank G. Wisner cho rằng: những vấn đề của quan hệ Mỹ - Philippines trong những năm đầu thập kỷ 90 của thế kỷ XX chính là “sự điều chỉnh từ những thay đổi định mệnh của thế giới”, rằng “quan hệ viện trợ đã chấm
dứt, tơi tin rằng chúng ta có thể phát triển quan hệ đối tác dựa trên sự bình đẳng… tạo thành từ thương mại và đầu tư… Đó sẽ là mối quan hệ bền vững.”41
Tháng 6/1992, Tổng thống Fidel Ramos nhậm chức tại Philippines và nhanh chóng điều chỉnh chính sách đối ngoại theo hướng đa phương hóa. Chính quyền Ramos nhận thấy rằng các chính sách đơn phương như tự chủ quân sự là khơng đủ để đối phó với những mối đe dọa tới an ninh quốc gia; vì vậy, việc thắt chặt quan hệ quốc phòng với càng nhiều quốc gia càng tốt trở nên rất cần thiết. Bộ Quốc phòng và quân đội Philippines tích cực tìm kiếm hợp tác với các quốc gia trong và ngồi khu vực. Philippines tích cực tìm kiếm hợp tác với Australia, Hàn Quốc và các quốc gia ASEAN thông qua trao đổi thông tin tình báo, trao đổi nhân sự, tuần tra biên giới và tập trận chung. Ngồi khu vực, Philippines tìm kiếm hợp tác quốc phịng với Mỹ, Pháp và Tây Ban Nha, chủ yếu về mặt cung cấp vũ khí.42 Tổng thống Ramos đã có những chính sách kế hoạch đầy tham vọng để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Philippines; lần lượt xây dựng quan hệ với các quốc gia trong khu vực và trên thế giới trong khi vẫn duy trì mối quan hệ song phương với Mỹ. Tuy nhiên, hợp tác quốc phòng giữa Mỹ và Philippines gặp nhiều trở ngại bởi chủ nghĩa dân tộc tại Philippines đang thắng thế tại Thượng viện – cơ quan được Hiến pháp Philippines trao quyền quyết định đối với các hiệp định quốc tế.
Tại Mỹ, tháng 1/1993, Tổng thống Bill Clinton tiếp quản Nhà Trắng, xây dựng chiến lược “Cam kết và mở rộng”. Theo một nghiên cứu của GS. TS. Jorn Dosch tại Đại học Leeds (Anh), Tổng thống Bill Clinton đã điều chỉnh một số chính sách đối với châu Á-TBD so với người tiền nhiệm George Bush (1989 – 1993). Cụ thể, Bill Clinton coi chủ nghĩa song phương và đa phương là chiến lược song song đối với châu Á-TBD, trong khi George Bush chủ nghĩa song phương linh hoạt là mẫu hình chính. Nếu như George Bush coi việc tăng cường các liên minh với Thái Lan và Philippines (trong đó có việc duy trì các căn cứ không quân Clark và hải quân Subic) là một trong những
41
Lewis Gleeck (1998), On Their Own: Midwifing a Post Colonial Philippine-American Relationship. Loyal
Printing Inc., Philippines. pg. 50
42
Gina Rivas Pattugalan (1999), A Review of Philippine Foreign Policy Under the Ramos Administration,
chính sách an ninh quan trọng, thì điều này khơng cịn xuất hiện trong chính sách của Bill Clinton. Thay vào đó, chính quyền Bill Clinton coi trọng việc tăng cường quan hệ với ASEAN theo hướng đa phương, ủng hộ các đối thoại an ninh khu vực và đặc biệt đề cao việc cải thiện quan hệ với Trung Quốc.43
Theo đánh giá của tiến sỹ Ian Storey tại Viện nghiên cứu Đông Nam Á ISEAS - Yusof Ishak Institute ở Singapore, kể từ sau khu các căn cứ quân sự của Mỹ phải đóng cửa vào năm 1992, quan hệ Mỹ - Philippines đã rơi vào đình trệ.44 Mặc dù Mỹ chỉ đóng cửa các căn cứ quân sự và rút quân khỏi Philippines chứ khơng chấm dứt những chương trình hợp tác giữa hai nước theo khuôn khổ MDT 1951 và các chương trình khơng liên quan tới căn cứ quân sự như hoạt động của MDB, tập trận chung Balikatan, hỗ trợ khắc phục thiên tai, Chương trình Hỗ trợ Quân sự (Militiary Assistance Program, MAP)…, quan hệ hai nước vẫn khơng có nhiều tiến triển. Sau khi Thượng viện Philippines không đồng ý với Hiệp ước Hữu nghị, Hợp tác và An ninh do Mỹ đề xuất, Washington cũng từ chối đề nghị về 3 năm chuyển giao của Manila, thay vào đó thực hiện việc rút quân ngay trong vòng 1 năm. Sự việc này bị Đại sứ Philippines Alejandro Melchor cho là thái độ “hằn học”, ơng này cũng chỉ trích sự rút lui chóng vánh của quân đội Mỹ đã phá hoại mối quan hệ giữa hai nước.
Năm 1993, Mỹ và Philippines nối lại các cuộc tập trận chung, Tổng thống Ramos đã đích thân đến tham dự. Chưa từng có Tổng thống nào dự các cuộc tập trận trong quá khứ, và hành động của Ramos đã gửi đến Mỹ một thông điệp về sự cam kết của Philippines với quan hệ đồng minh.45 Năm 1994, Washington cung cấp 8 tàu tuần tra thông qua MAP và các trang thiết bị trị giá khoảng 148 triệu USD Mỹ cho quân đội Philippines.
Đầu năm 1995, vụ tranh chấp tại bãi đá Vành Khăn (Tiếng Anh: Mischief Reef) giữa Trung Quốc và Philippines nổ ra. Đây là một trong những va chạm căng thẳng nhất trong khu vực sau Chiến tranh Lạnh; đồng thời, đây là lần đầu tiên trong lịch sử
43
Dosh, Jorn (2004). The United States in the Asia Pacific, M.K. Connors, R. Davison & J. Dosch, The New
Global Politics of the Asia Pacific, New York: Routledge Curzon, pg. 12-22.
44
Ian Storey (2011), Southeast Asia and the Rise of China: The search for security, London and New York:
Routledge, pg. 257
45
Trung Quốc và Philippines xảy ra đối đầu về quân sự. Sự kiện này tuy diễn ra giữa Philippines và Trung Quốc nhưng lại có tác động gián tiếp tới quan hệ Philippines và Mỹ.
Tháng 2/1995, Philippines phát hiện Trung Quốc đang cho xây dựng một số cơng trình, chính thức khẳng định sự hiện diện thực tế của họ trên hịn đảo này. Chính quyền Manila cho lực lượng hải quân bắn phá các cột mốc và cơng trình khác mà Trung Quốc xây dựng trên một số các bãi ngầm, đảo san hô nằm trong vùng đặc quyền kinh tế của Philippines. Các tàu hải quân của Philippines cũng chặn và bắt các thuyền đánh cá của Trung Quốc vi phạm vào lãnh hải của nước này. Tháng 8/1995, hai bên ký kết một bộ quy tắc ứng xử gồm 8 nguyên tắc nhằm ngăn chặn những sự kiện tương tự xảy ra trong tương lai, làm cơ sở cho đàm phán về các giải pháp cụ thể, và thúc đẩy hợp tác song phương trên biển Đông. Tuy nhiên, các cuộc đụng độ nhỏ lẻ vẫn xảy ra sau đó giữa lực lượng hải quân hai nước. Quá trình đàm phán song phương cuối cùng đạt đến thỏa thuận về việc tập trung vào cùng khai thác vùng biển đảo tranh chấp, bao gồm cả các cơ hội thăm dò và khai thác chung. Thực tế là những nỗ lực của Philippines chỉ đạt được mục đích ngăn chặn bước tiến của Trung Quốc xa hơn đảo Vành Khăn, nhưng khơng giúp Philippines địi lại những gì đã mất, và thậm chí khơng thể đảm bảo được nước này sẽ không mất nhiều hơn trong tương lai. Kể từ năm 1999 đến nay, xung đột trực tiếp giữa hai nước ở Vành Khăn đã được kiềm chế, nhưng vẫn chưa có giải pháp, thỏa hiệp cụ thể nào được đưa ra.
Khi đó, tất cả những gì Philippines nhận được từ người đồng minh Mỹ chỉ là những phản ứng thận trọng từ chính quyền Bill Clinton thông qua một tuyên bố vào tháng 5/1995. Trong tuyên bố này, chính sách của Mỹ gồm 5 điểm: (i) Giải quyết hịa bình các tranh chấp: “Mỹ cực lực phản đối việc sử dụng hoặc đe dọa sử dụng vũ lực trong giải quyết các tranh chấp, yêu cầu tất cả các bên kiềm chế và tránh những hành động gây mất ổn định; (ii) Hịa bình và ổn định: “Mỹ có những lợi ích khơng thay đổi về việc duy trì hịa bình và ổn định ở Biển Đơng.”; (iii) Tự do hàng hải: “Duy trì tự do hàng hải là lợi ích căn bản của Mỹ. Tự do hàng hải không bị ngăn cản đối với các tàu và máy bay ở Biển Đông là điều thiết yếu cho hịa bình và thịnh vượng tồn khu vực
châu Á - TBD, bao gồm cả Mỹ”; (iv) Trung lập đối với các yêu sách chủ quyền: “Mỹ không đứng về bên nào về mặt pháp lý trong các yêu sách chủ quyền đối với các đảo, san hô, bãi, đá ở Biển Đông; (v) Tôn trọng các quy định hàng hải, đặc biệt là Công ước Liên hợp quốc về Luật biển (United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS): “Tuy nhiên, Mỹ sẽ xem xét mối quan tâm của mình đối với bất kỳ yêu sách biển hoặc hạn chế hoạt động trên biển ở Biển Đông mà không phù hợp với luật quốc tế, bao gồm UNCLOS 1982.”46 Như vậy, Mỹ vẫn duy trì thái độ trung lập trong vấn đề biển Đơng, thậm chí tun bố của Mỹ khơng có từ ngữ nào nhắc đến hoặc ám chỉ Trung Quốc. Điều này cho thấy Mỹ không muốn vụ việc đá Vành Khăn trở thành vấn đề trong quan hệ Mỹ - Trung và đương nhiên Mỹ cũng khơng có động thái can thiệp trên tinh thần Hiệp ước MDT 1951 như Philippines mong đợi. Theo Ian Storey, Manila cảm thấy bị bỏ rơi đúng vào lúc cần đến người Mỹ nhất.47
Mặc dù vậy, vụ tranh chấp tại bãi đá Vành Khăn cùng những mối đe dọa về an ninh quốc gia đã thúc đẩy Philippines ưu tiên hơn cho quốc phịng, trong đó có việc thắt chặt hơn nữa quan hệ với Mỹ. Bên cạnh đó, Mỹ cũng nhận thấy sự thiếu vắng hợp tác quốc phòng giữa hai nước trong bối cảnh Trung Quốc tích cực khai thác “khoảng trống quyền lực” tại khu vực. Năm 1995, Mỹ cung cấp cho Philippines các trang bị quân sự có giá trị khoảng 100 triệu USD. Cuộc tập trận chung Balikatan trong năm này cũng được mở rộng quy mô hơn so với năm 1994, khi lần đầu tiên có sự tham gia của tồn bộ các qn chủng và mỗi bên đóng góp 1 lữ đồn.48 Năm 1996, Mỹ và Philippines bắt đầu các cuộc đàm phán cho một hiệp định nhằm cung cấp sự đảm bảo hợp pháp cho Mỹ triển khai quân tại Philippines trong những cuộc tập trận và thăm viếng quân sự. Trong cùng năm, Philippines lần đầu tiên tham gia cuộc tập trận mang tên “Hợp tác Huấn luyện và sẵn sàng chiến đấu trên biển” (Cooperation Afloat Readiness and Training, CARAT) với Mỹ cùng một số nước Đông Nam Á là Brunei, Indonesia, Malaysia, Thái Lan và Singapore. CARAT là loạt chương trình tập trận
46
M. Taylor Fravel (2014), U.S. policy towards the disputes in the South China Sea since 1995, Policy Report, S.
Rajaratnam School of International Studies, Singapore
47
Ian Storey (1999), Creeping Assertiveness: China, the Philippines and the South China Sea Dispute,
Contemporary Southeast Asia, Volume 21, Number 1 (April), pg. 95 - 118
48
thường niên của Mỹ với các đối tác ở Đông Nam Á nhằm tăng cường quan hệ hợp tác quân sự; được xem là mơ hình để hải quân các nước hợp tác nhằm giải quyết những vấn đề an ninh chung.
Tổng thống Mỹ Bill Clinton cũng đã có chuyến thăm đến năm nước đồng minh tại châu Á – TBD vào năm 1996, gồm Philippines, Thái Lan, Nhật Bản, Hàn Quốc, Australia; đồng thời tái khẳng định những cam kết của Mỹ trong mối quan hệ song phương. Ngày 4/7/1996, Tổng thống Philippines Ramos đã tuyên bố Ngày Hữu nghị Philippines - Mỹ nhằm kỷ niệm 50 năm ngày độc lập của Philippines, nhấn mạnh mối quan hệ sâu sắc và lâu năm giữa hai nước.
Tháng 2/1998, Mỹ và Philippines kết thúc đàm phán và nhất trí về một khn khổ hợp pháp cho những cuộc tập trận chung và song phương tại Philippines. VFA chính thức có hiệu lực vào tháng 6/1999, sau khi được Thượng viện Philippines – vốn từng là trở ngại cho các hiệp định với Mỹ - thông qua với số phiếu áp đảo; mở đường cho tăng cường hợp tác quân sự dưới khuôn khổ MDT 1951. Sự ủng hộ của Thượng