Nam
Lịch sử hình thành và phát triển ODA đến nay đã đ-ợc hơn nửa thế kỷ, và với thời gian đó chắc chắn quá trình thu hút, quản lý và sử dụng ODA đã gặt hái nhiều thành công và khó tránh khỏi thất bại nhất định ở một số n-ớc. Do đó, việc nghiên cứu và tham khảo kinh nghiệm liên quan đến ODA sẽ cung cấp cho Việt Nam nhiều bài học quý giá. Điều này sẽ giúp Việt Nam thành công hơn trong việc thu hút, quản lý và sử dụng ODA từ việc tiếp thu những bài học và kinh nghiệm của một số n-ớc trên thế giới. Sau đây chúng ta sẽ nghiên cứu kinh nghiệm của Trung Quốc và Malaysia. Hai trong số nhiều n-ớc mà chúng ta có thể tham khảo.
1.3.1. Trung Quốc
Trung Quốc là một ví dụ điển hình thành công về phát triển kinh tế xã hội, chỉ sau một thời gian mở cửa không lâu (từ những năm 70 của thế kỷ XX) đã đ-a Trung Quốc trở thành một nền kinh tế lớn với mức tăng tr-ởng hằng năm luôn đạt 2 con số, trên 10%/ năm, liên tục trong thời gian dài. Để đạt đ-ợc sự thành công đó, bên cạnh sự nỗ lực chính của Trung Quốc thì không thể không kể đến vai trò của ODA mà thế giới dành cho. Tuy nhiên, không phải n-ớc nào cũng thành công trong việc thu hút và sử dụng ODA nh- Trung Quốc. Vậy, những nguyên nhân nào đã giúp Trung Quốc biết khai thác ODA một cách có hiệu quả nh- vậy. Các nguyên nhân đó bao gồm;
Một là, sau khi thực hiện quá trình lựa chọn và phê duyệt các dự án theo một trật tự thống nhất và hiệu quả ngay từ khâu xác định, chuẩn bị dự án, đánh giá dự án. Đến nay hiệu quả của việc sử dụng ODA tại n-ớc này đã tăng lên rõ rệt. Việc đàm phán với phía nhà tài trợ chỉ diễn ra khi nghiên cứu khả thi của các
44
dự án lựa chọn đã đ-ợc phê duyệt và việc chấp nhận khoản vay sau khi đã hoàn tất thiết kế kỹ thuật.
Hai là, để gắn trách nhiệm với việc vay và trả nợ ODA, n-ớc này đã quy định một cách rõ ràng, cụ thể là: Ai h-ởng lợi, ng-ời đó trả nợ. Quy định này buộc ng-ời sử dụng phải tìm giải pháp sản sinh lợi nhuận và lo bảo toàn vốn. Hiện tại n-ớc này phân thành ba loại dự án để quy định rõ trách nhiệm trả nợ: Dự án nhà n-ớc vay trả (dự án này do trung -ơng thực hiện); chính quyền địa ph-ơng vay chịu trách nhiệm trả nợ (làm theo quyết định của trung -ơng) và dự án do các thành phần kinh tế vay và tự chịu trách nhiệm trả nợ, chính phủ không tham gia và chịu trách nhiệm trả nợ. Ngoài ra, chính phủ thực hiện miễn giảm toàn bộ thuế liên quan đến dự án ODA, kể cả các dự án cho vay lại.
Ba là, Trung Quốc đặc biệt đề cao vai trò của việc quản lý và giám sát. Hai cơ quan Trung -ơng quản lý ODA là Bộ Tài chính (MoF-Ministry of Finance) và Uỷ ban cải cách và phát triển quốc gia (NDRC- National Development and Reform Commission). MoF l¯m nhiệm vú ‚đi xin tiền‛, đồng thời l¯ cơ quan giám sát việc sử dụng vốn. MoF yêu cầu các Sở Tài chính địa ph-ơng thực hiện kiểm tra th-ờng xuyên hoạt động của các dự án, phối hợp với bên viện trợ để đánh giá dự án. Còn các Bộ ngành chủ quan và địa ph-ơng có vai trò quan trọng trong việc thực hiện và phối hợp với MoF giám sát việc sử dụng vốn.
Nhờ vậy, hàng năm Trung Quốc nhận đ-ợc khoảng 5-6 tỷ USD ODA từ các nguồn tài trợ song ph-ơng và đa ph-ơng. Từ năm 1980 đến cuối 2005, chỉ riêng WB đã cam kết với Trung Quốc hỗ trợ khoảng 39 tỷ USD và Nhật Bản là đối tác lớn cung cấp ODA cho Trung Quốc, tính đến cuối năm 2003 Nhật cung cấp cho Trung Quốc khoảng 3,3 ngàn tỷ Yên. Số vốn này đã đóng vai trò tích cực trong việc thúc đẩy cải cách và phát triển ở Trung Quốc về nhiều mặt, đặc biệt về cơ sở hạ tầng.
1.3.2. Malaysia
ở Malaysia ODA đ-ợc quản lý tập trung vào một đầu mối là Văn phòng Kinh tế kế hoạch. ODA đ-ợc n-ớc này dành cho thực hiện các dự án xoá đói giảm nghèo, nâng cao năng lực cho ng-ời dân. Văn phòng Kinh tế kế hoạch là cơ quan lập kế hoạch ở cấp trung -ơng, chịu trách nhiệm phê duyệt ch-ơng trình dự
45
án và quyết định phân bổ ngân sách phục vụ mục tiêu phát triển quốc gia. Malaysia đánh giá cao hỗ trợ kỹ thuật từ các nhà tài trợ. Mục đích lớn nhất của Malaysia là nhận hỗ trợ kỹ thuật để tăng c-ờng năng lực con ng-ời thông qua các lớp đào tạo.
Malaysia cũng thừa nhận rằng họ ch-a có ph-ơng pháp giám sát chuẩn mực; chính vì vậy chính phủ rất chú trọng vào công tác theo dõi đánh giá xây dựng từ lập kế hoạch dự án đến lúc triển khai. T-ơng tự nh- Trung Quốc, Malaysia đặc biệt chú trọng đơn vị tài trợ trong hoạt động kiểm tra, giám sát. Ph-ơng pháp đánh giá của n-ớc này là khuyến khích phối hợp đánh giá giữa nhà tài trợ và n-ớc nhận viện trợ bằng cách hài hoà hệ thống đánh giá của hai phía. Nội dung đánh giá tập trung vào hiệu quả của dự án so với chính sách và chiến l-ợc, nâng cao công tác thực hiện và chú trọng vào kết quả. Hoạt động theo dõi đánh giá đ-ợc tiến hành th-ờng xuyên.
Malaysia cho rằng công tác theo dõi đánh giá không hề làm cản trở dự án, trái lại sẽ giúp nâng cao tính minh bạch và đặc biệt là giảm lãng phí. Họ cho rằng mỗi n-ớc mỗi cách và dù cách nào đi nữa thì mục tiêu lớn nhất đặt ra và đạt đ-ợc đó là bảo vệ tối đa nguồn vốn và phục vụ tốt nhất cho xã hội dân sinh. Với cách làm và quan niệm nh- vậy Malaysia đã đạt đ-ợc những thành công nhất định trong quá trình thu hút và sử dụng ODA để phục vụ phát triển kinh tế đất n-ớc, góp phần nâng cao hiệu quả cho nền kinh tế. Hiện nay Malaysia đang giảm dần sự phụ thuộc vào ODA trong quá trình phát triển kinh tế của mình.
Cũng cần nói thêm rằng, với WB châu Phi là một trong những địa bàn trọng điểm nhận tài trợ của tổ chức này. Viện trợ của WB vào khu vực châu Phi chủ yếu nhằm cải thiện cuộc sống, nhất là xoá đói giảm nghèo. Đến nay dù đạt đ-ợc nhiều kết quả đáng khích lệ, song đây vẫn là khu vực đang tồn tại không ít bất cập trong việc thu hút và sử dụng ODA nói chung và của WB nói riêng. Từ thực tế của khu vực này, WB đã đ-a ra một số ví dụ điển hình về việc sử dụng không hiệu quả ODA. Đây là những kinh nghiệm mà chúng ta cần chú ý để tr²nh đi v¯o ‚vết xe đổ‛ của họ.
(i) Từ năm 1961 đến 1994, Dămbia tiếp nhận ODA trên 2 tỷ USD. Theo đánh giá của các nhà nghiên cứu kinh tế thì với nguồn tài trợ khổng lồ này,
46
Dămbia có thể tạo đ-ợc sự tăng tr-ởng kinh tế cao, nh-ng thực tế thu nhập bình quân đầu ng-ời vẫn dừng ở mức 600 USD/ ng-ời/ năm.
(ii) Cộng hoà dân chủ Cônggô trong hàng chục thập kỷ qua đã tiếp nhận một khối l-ợng lớn ODA cả viện trợ không hoàn lại và viện trợ -u đãi lên tới hàng tỷ USD nh-ng số tiền đó không đ-a lại kết quả đáng kể trong phát triển kinh tế, nhất là đời sống của ng-ời dân, vì vậy cái vòng luẩn quẩn của nghèo đói lại trở về đói nghèo, không thoát ra đ-ợc.
(iii) Trong 20 năm qua các nhà tài trợ song ph-ơng và đa ph-ơng đã rót vào quốc gia Tandania l-ợng tiền tài trợ d-ới hình thức ODA gần 2 tỷ USD cho việc cải tạo, xây dựng các cơ sở hạ tầng kinh tế quan trọng, đặc biệt là hệ thống giao thông. Tuy nhiên, thực tế kể từ khi tiếp nhận đồng vốn ODA đầu tiên cho đến nay, mạng l-ới giao thông của quốc gia này ch-a đ-ợc cải thiện, thiếu sự duy tu bảo d-ỡng, dẫn đến đ-ờng sá th-ờng bị hỏng nhanh hơn so với mức độ xây mới.
Vậy nguyên nhân nào dẫn đến những hạn chế trên? Theo đánh giá của WB, ODA có tác động mạnh mẽ tới tăng tr-ởng hay không phụ thuộc phần lớn vào trình độ quản lý của mỗi n-ớc. Tại các n-ớc có sự quản lý kinh tế vĩ mô tốt và các thể chế nhà n-ớc hiệu quả thì có khoảng 86% các dự án do WB tài trợ đ-ợc triển khai thành công với tỷ lệ hoàn vốn cao. Ng-ợc lại, tại các quốc gia có hệ thống chính sách và thể chế yếu kém thì tỷ lệ hoàn vốn chỉ đạt 46%. Rõ ràng, những bài học kinh nghiệm rút ra từ những n-ớc kém phát triển trên cho thấy vai trò quản lý nhà n-ớc về ODA thể hiện bằng việc xây dựng các cơ chế chính sách, điều phối và sử dụng ODA tốt hay không tốt đóng vai trò quyết định đến sự thành công hay thất bại của từng n-ớc tiếp nhận ODA.
Nhận thức sâu sắc những vấn đề trên trong hơn 13 năm qua (1993-2006) chính phủ Việt Nam đã không ngừng hoàn thiện các chính sách, quy định, khung pháp lý về ODA. Nghị định 20/CP ngày 15/03/1994 đến Nghị định 87/CP ngày 05/08/1997, Nghị định 17/2001/ NĐ-CP và hiện tại chính phủ đang xem xét, bổ sung và sửa đổi Nghi định 17 cũng nh- các văn bản pháp quy có liên quan. Mặc dù vậy, trên thực tế vấn đề quản lý và sử dụng ODA tại Việt Nam trong thời gian qua vẫn ch-a thực sự đạt hiệu quả, trong đó bài học nhẵn tiền về PMU 18 (Project Management Unit) quản lý trên 30 dự án ODA đã và đang gây ra nhiều tranh cãi
47
về tính hiệu quả, về mô hình tổ chức, về cơ chế chính sách quản lý và sử dụng ODA.
Từ những phân tích ở trên, có thể rút ra những nhận xét cơ bản sau:
Một là, nhu cầu thực tế về ODA của thế giới tăng lên không ngừng nhằm giúp các các n-ớc đang phát triển giải quyết bài toán thiếu vốn trong việc phát triển kinh tế xã hội, xoá đói giảm nghèo…trong khi khả năng đóng góp của các n-ớc phát triển lại có hạn và thậm chí có xu h-ớng giảm do khó khăn về kinh tế. Đặc biệt, thời gian gần đây kinh tế thế giới phải đối mặt với rất nhiều khó khăn nh- thiên tai, giá năng l-ợng tăng cao, chiến tranh… và các cuộc suy thoái kinh tế cũng nh- khủng hoảng kinh tế mang tính khu vực và quốc gia.
Hai là, tính hiệu quả của ODA không đ-ợc phát huy hết vai trò của nó ở một số n-ớc do các quốc gia này không biết sử dụng đúng mục đích để phục vụ phát triển kinh tế, xã hội của đất n-ớc, trong đó phải kể đến sự lãng phí và tình hình tham nhũng đã làm thất thoát một l-ợng lớn ODA. Trong khi những đồng vốn này đáng lẽ phải dùng vào mục đích kinh tế, thì thực tế bị dùng sang mục đích khác. Kết quả là, nền kinh tế đất n-ớc tăng tr-ởng chậm và đời sống nhân dân vẫn không đ-ợc cải thiện đáng kể.
Ba là, ODA vừa mang lợi ích cho n-ớc nhận viện trợ và cho cả chính n-ớc viện trợ. Không ít tr-ờng hợp, ODA đôi khi đ-ợc sử dụng nh- công cụ để các n-ớc phát triển khống chế và nô dịch các n-ớc nhận viện trợ phục vụ lợi ích kinh tế, chính trị, ngoại giao của họ trong khu vực và trên thế giới.
Bốn là, ODA của WB đ-ợc phân bổ cho tất các n-ớc nghèo trên thế giới, chú trọng đến những n-ớc nghèo nhất nh- châu Phi, cũng nh- tập trung vào các lĩnh vực và ngành then chốt của nền kinh tế; qua đó hỗ trợ và thúc đẩy các ngành và khu vực khác phát triển theo.
Năm là, công tác giám sát, kiểm tra và đánh giá tính hiệu quả của các dự án và ch-ơng trình từ ODA của cả bên viện trợ và bên nhận viện trợ ch-a thực sự tốt và thiếu các công cụ kiểm tra, kiểm soát và đánh giá cần thiết nên ODA ch-a phát huy hết đ-ợc vai trò và mục đích đúng nh- ban đầu đã đề ra.
48
Ch-ơng 2
tình hình thu hút và sử dụng ODA
của ngân hàng thế giới tại Việt Nam