CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.3. Đánh giá chung về công tác quản lý luồng tiền trong hoạt động
nghiệp vụ của KBNN
Dưới đây là những nhận định chung về quản lý luồng tiền nghiệp vụ tại KBNN trong giai đoạn từ 2014 đến 2017:
3.3.1. Những điểm đạt được
Nhìn chung, hoạt động quản lý luồng tiền nghiệp vụ tại KBNN phù hợp và đáp ứng các quy định hiện hành về quản lý luồng tiền. Thông qua công tác quản lý luồng tiền nghiệp vụ tại KBNN, quá trình quản lý và điều hoà vốn của KBNN trong thời gian qua đã luôn đảm bảo được yêu cầu, mục tiêu của công tác quản lý trên cơ sở phân định rõ trách nhiệm của từng đơn vị KBNN, từng bộ phận nghiệp vụ (kế hoạch, kế toán, tin học,…) và từng cán bộ nghiệp vụ theo các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của KBNN; đồng thời phù hợp với cơ sở hạ tầng kỹ thuật, tổ chức quy trình quản lý luồng tiền nghiệp vụ của KBNN trong thời gian qua.
Kết quả đạt được của KBNN khi thực hiện quản lý luồng tiền nghiệp vụ được thể hiện dưới một số nội dung cụ thể sau đây:
(1). Tổng số tiền đã được thu vào và chi ra của Kho bạc nhà nước Về công tác quản lý luồng tiền thu: Từ năm 2014, KBNN đã hoàn thiện
công tác quản lý luồng tiền nghiệp vụ tại KBNN theo hướng tập trung đầu mối, đơn giản quy trình, thủ tục. Do đó, việc quản lý được thống nhất trong toàn hệ thống, rút ngắn được thời gian, tập trung nhanh chóng, đầy đủ và kịp thời các khoản thu về tài khoản của KBNN trung ương tại các ngân hàng thương mại.
Bảng 3.8. Tổng luồng tiền vào so với dự toán Quốc hội giao
Đơn vị: Tỷ VNĐ
Năm Thực hiện Dự toán Đánh giá so với dự toán (%)
2014 1.282.750 1.060.500 120,95
2015 1.557.448 1.180.700 131,91
2016 1.833.620 1.336.600 137,18
2017 2.114.120 1.952.260 108,29
(Nguồn: Kho bạc nhà nước)
Có thể thấy rằng, luồng tiền thu vào từ hoạt động nghiệp vụ ngày càng tăng lên và vượt thu so với dự toán giao. Điều này cho thấy: công tác quản lý luồng tiền thu của KBNN ngày càng hiệu quả. Nguyên nhân là do KBNN đã tích cực chủ động trong việc ứng dụng công nghệ thông tin trong việc ghi nhận, hạch toán, trao đổi thông tin với các cơ quan thu và quản lý luồng tiền thu tại KBNN từ đó giúp cho tiền thu vào NSNN được hạch toán nhanh hơn và tập trung vào tài khoản thu ngân sahcs tại KBNN trung ương. Do đó, nguồn thu của nhà nước từ thu NSNN, các khoản tiền thu NSNN khác và tiền thu của các các đơn vị giao dịch được tập trung nhanh chóng, kịp thời.
Về công tác kiểm soát luồng tiền ra: Trong công tác quản lý luồng tiền
chi ra mà cụ thể là công tác thanh toán chi trả cho NSNN và các đơn vị thụ hưởng trong giai đoạn từ năm 2014-2017, KBNN đã thực hiện và triển khai các hệ thống thanh toán giúp công tác chi trả, thanh toán của hệ thống KBNN được nhanh chóng, chính xác, đầy đủ, kịp thời thanh toán cho các đơn vị thụ hưởng chi ngân sách một cách nhanh chóng, thuận tiện.
Bảng 3.9. Tổng luồng tiền ra so với dự toán Quốc hội giao
Đơn vị: Tỷ VNĐ
Năm Thực hiện Dự toán Đánh giá so với dự toán (%)
2014 1.519.100 1.249.100 121,61
2015 1.819.870 1.359.800 133,83
2016 1.935.508 1.579.500 122,53
2017 2.200.775 2.021.180 108,89
(Nguồn: Kho bạc nhà nước)
Từ bảng trên ta thấy: Tổng lượng tiền chi ra từ NSNN hàng năm có xu hướng tăng lên và vượt chi so với dự toán. Mặc dù dòng tiền chi ra của NSNN tăng lên nhiều hơn so với dự toán và tổng số thu nhưng đây không phải do KBNN quản lý luồng tiền chi ra không hiệu quả mà việc tăng chi NSNN là do yêu cầu phát triển của kinh tế xã hội. Ngoài ra, trong những năm qua, KBNN đã không ngừng nỗ lực cải cách các chương trình tin học để hạch toán, theo dõi và quản lý chặt chẽ các khoản chi ra theo đúng chế độ, định mức và quy định của cấp có thẩm quyền. Một trong những ứng dụng mang tính thực tiễn cao phù hợp với yêu cầu cải cách tài chính công đã được KBNN triển khai và áp dụng thành công (hệ thống quản lý ngân sách và kho bạc TABMIS). TABMIS đã góp phần nâng cao hiệu quả quản lý NSNN tập trung, quản lý hiệu quả các dòng tiền chi ra của NSNN, giúp các nhà quản lý ngân sách ở trung ương dễ dàng nắm bắt tình hình của NSNN để đưa ra các giải pháp phù hợp.
(2). Mức độ phù hợp của việc lập kế hoạch
Việc lập kế hoạch và xây dựng quy trình quản lý luồng tiền nghiệp vụ luôn bám sát với Chiến lược phát triển Kho bạc nhà nước đến năm 2020, các thay đổi về cơ sở pháp lý liên quan đến hoạt động quản lý luồng tiền ngân sách nhà nước mà điển hình là việc thay đổi trong Luật NSNN 2015, Luật
Đầu tư công 2017.
Các kế hoạch quản lý luồng tiền nghiệp vụ của KBNN được lập phù hợp với tình hình tài chính ngân sách và biến động kinh tế xã hội trong từng giai đoạn, tình hình thu, chi ngân sách nhà nước của từng địa phương và các điều kiện về cơ sở hạ tầng thông tin, kỹ thuật.
Để chủ động trong việc thực hiện các chức năng quản lý luồng tiền, Lãnh đạo KBNN đã thành lập bộ phận chuyên trách thực hiện chức năng quản lý luồng tiền (Cục Quản lý Ngân quỹ). Ngoài ra, KBNN đã ban hành quy trình thực hiện quản lý luồng tiền; tổ chức đào tạo, tập huấn và tuyển dụng các cán bộ có năng lực, chuyên môn; tiến hành rà soát lại hệ thống các văn bản hướng dẫn nghiệp vụ để đảm bảo các cơ sở pháp lý cho hoạt động quản lý luồng tiền được ban hành đầy đủ, đồng bộ để triển khai vào đầu năm 2017 khi Luật NSNN 2015 có hiệu lực.
(3). Tính đồng bộ, khoa học, phù hợp của cơ chế
Các quy định pháp lý là kim chỉ nam xuyên suốt hoạt động quản lý luồng tiền trong toàn hệ thống Kho bạc nhà nước. Để xây dựng các quy định pháp lý về quản lý luồng tiền, KBNN xem xét, đánh giá việc tuân thủ theo các quy định của pháp luật, theo thông lệ quốc tế và đặc thù của quản lý tài chính ngân sách tại Việt Nam.
Quy trình quản lý luồng tiền được xây dựng trên cơ sở nghiên cứu của KBNN cùng với những đóng góp xây dựng của hệ thống KBNN và các đơn vị liên quan trong và ngoài ngành tài chính. Do đó, việc thực hiện theo quy trình vừa đảm bảo phù hợp với quản lý luồng tiền ngân sách nhà nước và bao quát được hết các đặc thù và phát sinh thực tế tại từng địa phương, từng đơn vị.
Trong những năm qua, KBNN đã tích cực cải cách hoạt động quản lý các luồng tiền nghiệp vụ thông qua việc mở rộng triển khai các chương trình ứng dụng tin học hiện đại áp dụng trên phạm vi toàn quốc dụng toàn quốc
định của Luật NSNN và thông lệ quốc tế.
(4).Tính tập trung, linh hoạt trong công tác quản lý luồng tiền
Luồng tiền nghiệp vụ của KBNN được quản lý theo nguyên tắc tập trung tại tài khoản của kho bạc tại trung ương góp phần nâng cao công tác quản lý luồng tiền nghiệp vụ của kho bạc. Từ đó, KBNN có thể theo dõi được tình trạng thu, chi và xác định được lượng tiền nhàn rỗi, thiếu hụt để đưa ra được các phương án xử lý. Đồng thời, bao quát được hết các vướng mắc, bất cập của các đơn vị KBNN tỉnh, huyện trên toàn quốc.
Việc quản lý luồng tiền tập trung tại trung ương giúp KBNN chủ động trong việc quản lý, KBNN thực hiện điều hòa vốn trực tiếp đến các đơn vị trong toàn hệ thống thay vì tốn thời gian điều chuyển từ trung ương đến tỉnh, từ tỉnh tới huyện như trước đây, tránh được tình trạng mất khả năng thanh toán cục bộ và nâng cao khả năng thanh khoản của toàn hệ thống KBNN.
Trong thời gian qua (2014-2017), KBNN luôn bám sát diễn biến tình hình thu, chi NSNN tại từng thời điểm, từng giai đoạn từ đó tham vấn cho Bộ Tài chính các giải pháp điều hành luồng tiền phù hợp, tập trung nhanh nguồn tiền NSNN và đảm bảo khả năng thanh khoản của hệ thống KBNN. Đặc biệt là các giải pháp về điều hành linh hoạt luồng ngoại tệ của Quỹ ngoại tệ tập trung tại những thời điểm căng thẳng về ngoại tệ, kịp thời đề xuất các giải pháp phát hành tín phiếu kho bạc ngắn hạn để bù đắp thiếu hụt tạm thời cho NSNN và hỗ trợ thanh khoản KBNN trong đầu năm.
Cùng với việc tổ chức quản lý luồng tiền thu vào và chi ra tập trung, thống nhất, chặt chẽ và linh hoạt, KBNN còn thực hiện triển khai hoạt động sử dụng luồng tiền tạm thời nhà rỗi thông qua việc gửi có kỳ hạn tại các ngân hàng thương mại có hoạt động an toàn, ổn định theo xếp hạng của Ngân hàng nhà nước; thực hiện tạm ứng tồn ngân quỹ nhà nước cho ngân sách trung ương và địa phương; chủ động tham mưu cho Lãnh đạo Bộ Tài chính các giải
pháp điểu hành, thu hồi tạm ứng đến hạn hoặc quá hạn, phát hành tín phiếu đảm bảo đáp ứng nhu cầu chi trả, thanh toán bằng ngoại tệ của NSNN và nâng cao hiệu quả sử dụng luồng tiền, đồng thời, góp phần hỗ trợ tích cực cho việc thực hiện chính sách tiền tệ của nhà nước.
(5). Tính chặt chẽ trong công tác kiểm tra; tính chính xác, công khai, minh bạch trong công tác đánh giá
Việc theo dõi, quản lý, kiểm tra của KBNN được thực hiện hàng ngày tại từng kho bạc và trên phạm vi toàn quốc. Bên cạnh đó, định kỳ việc các đơn vị địa phương báo cáo tình hình quản lý luồng tiền của đơn vị mình cũng tăng tính hiệu quả trong công tác kiểm tra khi các sai sót được phát hiện sớm và có biện pháp xử lý kịp thời.
Để kiểm tra tình hình thực hiện tại các đơn vị, KBNN tổ chức các đoàn thanh tra định kỳ hoặc đột xuất làm tăng tính chính xác và minh bạch trong công tác quản lý luồng tiền của từng đơn vị. Từ đó, KBNN đã tổng hợp đánh giá, rút kinh nghiệm trong toàn hệ thống KBNN.
3.3.2. Hạn chế
Bên cạnh những kết quả đã đạt được, công tác quản lý luồng tiền nghiệp vụ của KBNN thực tế hiện nay vẫn còn nhiều vướng mắc và hạn chế cần được sửa đổi và cải thiện cho phù hợp với thực tế và yêu cầu cải cách tài chính công của Chính phủ. Một số hạn chế chủ yếu trong hoạt động quản lý luồng tiền nghiệp vụ của Kho bạc nhà nước bao gồm:
3.3.2.1. Về công tác lập kế hoạch
KBNN chưa xây dựng được kế hoạch luồng tiền trung và dài hạn. Hiện
nay, việc quản lý cũng như lập kế hoạch đối với luồng tiền vào và ra của KBNN vẫn thực hiện theo từng quý và năm. KBNN vẫn chưa thực hiện các công tác quản lý và dự báo luồng tiền theo trung hạn và dài hạn, đặc biệt là từ 1-3 năm theo kế hoạch ngân sách trung hạn được quy định tại các văn bản
pháp luật như: Luật NSNN 2015, Luật Đầu tư công 2016.
3.3.2.2. Về tổ chức thực hiện
(1). Việc thực hiện các nghiệp vụ quản lý luồng tiền còn thủ công, chưa kịp thời về mặt thời gian:
Việc xác định luồng tiền vào, ra qua KBNN tuy đã được quy định khá khoa học, song việc tính toán còn phức tạp và thực hiện thủ công dựa vào các báo cáo thu, chi, tồn quỹ cuối ngày của bộ phận Kế toán làm cho việc tổng hợp và cung cấp số liệu còn chậm chễ, không đáp ứng kịp thời gian. Do đó, công tác quản lý luồng tiền chưa được thực hiện hiệu quả, tính chính xác của thông tin về luồng tiền nghiệp vụ vào/ra của kho bạc chưa cao, chưa đáp ứng kịp thời cho những nhu cầu chi tiêu phát sinh, gây thất thoát lãng phí nguồn tiền nhàn rỗi. Ngoài ra, việc quản lý, theo dõi luồng tiền thu, chi và tồn quỹ ngân sách các cấp đặc biệt ở các vùng núi, vùng sâu vùng xa chưa kịp thời, làm ảnh hưởng đến khả năng thanh khoản của hệ thống KBNN nói chung và khả năng đáp ứng kịp thời nhu cầu thanh toán chi trả của NSNN nói riêng.
(2). KBNN chưa thực hiện được việc quản lý luồng tiền theo kết quả đầu ra theo quy định của Luật NSNN 2015:
Cụ thể là, KBNN chưa quản lý được riêng rẽ, cụ thể các khoản tiền thu vào từ hoạt động nào để chi cho hoạt động đó. Việc theo dõi các luồng tiền theo kết quả đầu ra giúp Chính phủ có thể đánh giá được hiệu quả của các hoạt động, đảm bảo công tác quản lý ngân sách được hiệu quả hơn, thực hiện quản lý theo kết quả đầu ra thay vì chỉ quản lý ngân sách như đầu vào hiện nay.
Hiện nay, Kho bạc nhà nước còn bị động trong việc thực hiện các khoản tiền sẽ được thu vào và nhu cầu chi ra của các đơn vị. KBNN mới chỉ thực hiện quản lý riêng đối với những khoản tiền từ huy động vốn do phát hành trái phiếu, tín phiếu, xổ số kiến thiết để dùng riêng cho hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản. Đối với luồng tiền thu vào từ các khoản khác, KBNN đều hạch toán chung vào một quỹ, từ đó, sẽ thực hiện chi trả cho tất cả các nhiệm
vụ chi khác. Ví dụ như: các khoản thu từ các hoạt động như: thu phạt giao thông, phạt vi phạm hành chính,…khi nộp vào kho bạc đều hòa chung vào quỹ NSNN. Tuy nhiên, luồng tiền chi ra để đảm bảo các hoạt động này lại thực hiện theo dự toán và lấy từ quỹ chung để chi, gộp cùng với các khoản chi khác của đơn vị, không phân tách thực chất chi cho hoạt động này là bao nhiêu. Do vậy, việc đánh giá hiệu quả của các hoạt động này sẽ không được chính xác.
(3). Công tác phối hợp với các đơn vị thu, chi liên quan chưa được thực hiện tốt.
Cụ thể là việc cung cấp thông tin thu/chi và dự báo về luồng tiền của các đơn vị trong ngành tài chính chưa chủ động, thường xuyên và hiệu quả. Việc trao đổi này mới chỉ dừng lại thực hiện theo văn bản chỉ đạo, điều hành của lãnh đạo Bộ hoặc văn bản đề nghị của KBNN.
(4). Việc quản lý luồng tiền tại KBNN chưa hoàn toàn tập trung, còn phân tán tại nhiều KBNN tỉnh.
Hiện nay, luồng tiền của KBNN vẫn còn phân tán tại phần lớn các kho bạc tỉnh chưa tham gia thanh toán tập trung với ngân hàng nhà nước. Do đó, việc điều chuyển vốn giữa Kho bạc trung ương và các KB này chưa kịp thời. Căn cứ để trung ương điều chuyển vốn phụ thuộc vào báo cáo cuối ngày của các kho bạc tỉnh, do đó, gây chậm chễ trong quá trình tổng hợp tiền thu vào tài khoản của kho bạc trung ương và công tác điều chuyển vốn để kịp thời thanh toán các khoản chi NSNN lớn, đột xuất phát sinh. Đồng thời, chậm chễ trong việc xác định lượng tiền nhàn rỗi, thiếu hụt để có các phương án xử lý kịp thời.
3.3.2.3. Về kiểm tra, đánh giá
Hoạt động quản lý rủi ro còn thực hiện kém hiệu quả, chưa đánh giá hay định lượng được mức độ ảnh hưởng của các rủi ro. Cụ thể như sau:
Hoạt động quản lý rủi ro tại Kho bạc nhà nước mới chủ yếu thực hiện thông qua kiểm soát hành chính, chưa tổ chức đánh giá các mức độ thiệt hại
có thể xảy ra và chưa phân tích để xây dựng kịch bản đối phó với tình huống rủi ro có thể xảy ra.
3.3.3. Nguyên nhân
Các nguyên nhân dẫn đến tồn tại ở trên có thể kể đến:
(1). Về công tác lập kế hoạch của KBNN còn theo những cách làm trước đây, thiếu phương pháp trong việc xây dựng kế hoạch theo hướng cải cách tài chính công trung và dài hạn theo hướng dẫn tại Luật NSNN năm 2015.
Hiện nay, chưa có những quy định đồng bộ về quản lý luồng tiền tại KBNN và thiếu phương pháp lập kế hoạch theo hướng trung và dài hạn của Luật NSNN 2015, do vậy, KBNN chủ yếu thực hiện kế hoạch quản lý luồng tiền và đầu tư tiền nhàn rỗi theo từng năm và 6 tháng sau khi đã tổng hợp