3.3. ĐÁNH GIÁ CHUNG VỀ TÌNH HÌNH QUẢN LÝ ĐẦU TƢ PHÁT TRIỂN KẾT
3.3.2. Những hạn chế
3.3.2.1. Công tác quy hoạch, kế hoạch
* Công tác quy hoạch
- Chất lƣợng xây dựng quy hoạch thấp, còn phải chỉnh sửa, bổ sung nhiều lần. Tiến độ lập rà soát, bổ sung quy hoạch tổng thể của một số huyện, thành phố và quy hoạch phát triển một số ngành, lĩnh vực còn chậm và chất lƣợng chƣa cao (tính dự báo, tính gắn kết giữa các quy hoạch…). Do sự quan
tâm chỉ đạo của một số chủ đầu tƣ đƣợc giao lập quy hoạch còn thiếu sâu sát, chƣa thực sự quan tâm đúng mức đến công tác quy hoạch phát triển KT-XH, quy hoạch ngành, lĩnh vực (kéo dài thời gian lập quy hoạch) và bộ máy cán bộ làm công tác quản lý nhà nƣớc về công tác quy hoạch từ tỉnh đến huyện và các ngành còn hạn chế. Cơ sở lý luận, phƣơng pháp lập chƣa phù hợp với cơ chế kinh tế thị trƣờng, mức độ chuẩn xác thấp, vì vậy thƣờng xuyên phải điều chỉnh, tính ổn định kém (UBND tỉnh Hà Giang, 2014).
- Các quy hoạch ngành, lĩnh vực chƣa đƣợc rà soát, điều chỉnh kịp thời. Nhiều quy hoạch chƣa có đủ tính rõ ràng, cụ thể để định hƣớng đầu tƣ, không phù hợp với yêu cầu thực tế, không bám sát tình hình phát triển KT-XH của tỉnh, của từng huyện và của từng ngành, lĩnh vực. Một số quy hoạch còn chƣa tính đến các điều kiện và yếu tố cần thiết cho khai thác sử dụng (UBND tỉnh Hà Giang, 2014).
- Nguồn vốn để thực hiện phƣơng án quy hoạch đƣợc phê duyệt còn thiếu do đó kết quả thực hiện còn chƣa cao, tiến độ chậm, chất lƣợng quy hoạch theo dự báo còn hạn chế (UBND tỉnh Hà Giang, 2014)
- Công tác quản lý quy hoạch, xây dựng và tổ chức xây dựng đô thị theo quy hoạch còn nhiều bất cập: Các quy định pháp quy của một đồ án quy hoạch nhƣ thiết kế đô thị kèm theo thông số kỹ thuật chƣa chặt chẽ; một số nơi khi quy hoạch đƣợc phê duyệt không tổ chức tuyên truyền, công bố, công khai cắm mốc quy hoạch, mốc chỉ giới xây dựng.
*Công tác kế hoạch
- Việc giao kế hoạch đầu tƣ và xây dựng còn dàn trải; số lƣợng công trình dự án rất nhều, trong khi nguồn vốn đầu tƣ rất hạn hẹp. Kế hoạch ghi vốn đầu tƣ cho hầu hết các dự án thƣờng kéo dài nhiều năm, chƣa phát huy đƣợc hiệu quả dự án. Việc giao kế hoạch vốn một số công trình chuyển tiếp bị gián đoạn; cơ cấu nguồn vốn trong xây lắp và chi phí khác chƣa thật hợp lý
dẫn tới quá trình thực hiện gặp khó khăn. Một số danh mục dự án đã đƣợc ghi kế hoạch vốn, song chƣa đủ thủ tục hồ sơ theo quy định dẫn đến thi công chậm, không đảm bảo tiến độ.
- Một số nguồn vốn phải điều chỉnh nhiều lần do công tác tổng hợp từ cơ sở lên thiếu chính xác làm ảnh hƣởng đến việc quản lý và kiểm soát thanh toán vốn.
- Cơ cấu đầu tƣ chƣa hợp lý, chƣa tạo điều kiện để tăng hiệu quả kinh tế, tăng cạnh tranh: Trong nông nghiệp chỉ tập trung đầu tƣ vào thủy lợi, chủ yếu là thủy lợi phục vụ cây lúa, việc xây dựng các công trình thủy lợi cấp nƣớc cây công nghiệp còn ít, còn coi nhẹ đầu tƣ thủ lợi cho nông nghiệp, cho nuôi trồng thủy sản (UBND tỉnh Hà Giang, 2014). Vốn cho công tác nghiên cứu khoa học, chuyển giao công nghệ, công tác giống, khuyến nông, khuyến lâm, khuyến ngƣ thời gian chƣa đƣợc đầu tƣ quan tâm thỏa đáng. Trong công nghiệp, quá chú trọng vào việc đầu tƣ để tăng năng suất mà chƣa chú ý đến đầu ra của sản phẩm, đầu tƣ quá mức vào một số ngành làm cho một số sản phẩm cung vƣợt quá cầu, chƣa tập trung đổi mới công nghệ theo hƣớng hiện đại.
- Đầu tƣ còn phân tán, dàn trải, thời gian xây dựng kéo dài, nợ XDCB còn cao: Việc áp dụng việc phân cấp, ủy quyền quyết định tại Nghị định về quản lý đầu tƣ và xây dựng vào địa bàn tỉnh Hà Giang đã phát huy tính chủ động, tính thực tiễn của các cơ quan quản lý. Tuy nhiên, do thiếu các quy định cụ thể, chi tiết, thiếu chế tài ràng buộc trách nhiệm đảm bảo vốn, phê duyệt dự án đầu tƣ không dựa vào khả năng cân đối vốn, thiếu kiểm tra, giám sát… nên tình trạng đầu tƣ phân tán, dàn trải còn phổ biến, một số công trình dở dang chƣa có vốn nhiều, nhƣng đã bố trí hàng loạt công trình khởi công mới. Trong những năm vừa qua, do nguồn vốn còn hạn chế, tình trạng phân tán trong sử dụng nguồn vốn ngân sách còn rất lớn. Việc phân cấp đầu tƣ chƣa rõ ràng giữa Nhà nƣớc và nhân dân,
giữa Trung ƣơng và địa phƣơng gây ảnh hƣởng lớn đến sự hoàn thiện, tính đồng bộ của các công trình về KCHT, các công trình xây dựng kém hiệu quả.
Nguyên nhân dẫn đến tình trạng đầu tƣ phân tán dàn trải còn do nể nang, chủ nghĩa bình quân vẫn còn xảy ra do đó bố trí vốn không tập trung, dứt điểm. Việc phân cấp và ủy quyền trong đầu tƣ là một tất yếu, nhƣng khi trình độ xây dựng, phân tích, thẩm định dự án còn có nhiều mặt chi phối, tiêu chí lựa chọn dự án đầu tƣ chƣa đƣợc quy chuẩn rõ ràng, dẫn đến việc chọn các dự án đầu tƣ đƣa vào chƣơng trình đầu tƣ quá nhiều, không còn phù hợp với khả năng nguồn vốn, thời gian thi công kéo dài, kém hiệu quả và còn nhiều rủi ro. Chủ trƣơng tập trung dứt điểm trong quá trình phân bổ kế hoạch hàng năm chƣa đƣợc thực hiện triệt để. Tình trạng dàn trải trong đầu tƣ ngày càng thể hiện rõ nét hơn, số lƣợng dự án, công trình nhiều hơn năm trƣớc.
- Không cân đối giữa vốn đầu tƣ xây dựng mới và vốn duy tu bảo dƣỡng thƣờng xuyên: Hàng năm nguồn vốn ngân sách Nhà nƣớc chủ yếu tập trung vào đầu tƣ cho các công trình mới, vốn cho công tác duy tu bảo dƣỡng là rất thấp. Do vậy, hiệu quả sử dụng chƣa cao, công trình không đƣợc chú ý duy tu bảo dƣỡng thƣờng xuyên nên mau xuống cấp, hƣ hỏng. Việc duy tu bảo dƣỡng chƣa theo một kế hoạch và theo quy trình bắt buộc mà mới theo kiểu hỏng đâu sửa đấy, sửa chữa chắp vá, hiệu quả thấp. Đây là một tồn tại rất lớn trong QLĐTPTKCHT các xã ĐBKK, cần có sự điều chỉnh.
Qua giám sát cho thấy số lƣợng dự án vi phạm thủ tục còn cao qua các năm. Số lƣợng dự án vi phạm thủ tục chủ yếu do tiến độ thực hiện dự án chậm, thủ tục đầu tƣ chậm, công tác đền bù giải phóng mặt bằng gặp nhiều vƣớng mắc, do năng lực của nhiều chủ đầu tƣ, ban quản lý dự án và nhà thầu còn hạn chế. Mặt khác tiến độ bố trí vốn không kịp thời cũng làm ảnh hƣởng đến tiến độ thực hiện dự án. UBND tỉnh đã có chỉ đạo các ngành, đơn vị, chủ đầu tƣ làm rõ trách nhiệm của từng đơn vị, cá nhân làm ảnh hƣởng đến công tác triển khai thực hiện dự án. Thanh tra tỉnh đã tổ chức thanh tra tại các dự án vi phạm
và kết quả đã có một số cán bộ bị xử lý kỷ luật, điều chuyển công tác. Công tác thanh tra, kiểm tra đã có tác dụng công tác răn đe rất lớn.
- Về việc báo cáo giám sát, đánh giá theo quy định, tỉnh đã đôn đốc các sở, ban, ngành, huyện, các chủ đầu tƣ nghiêm túc thực hiện. Song tình trạng chất lƣợng báo cáo thấp, báo cáo chƣa đầy đủ, không có biểu tổng hợp theo mẫu, thiếu số liệu, không có phân tích đánh giá tình hình, thiếu đề xuất kiến nghị các biện pháp, chậm báo cáo vẫn chƣa đƣợc khắc phục triệt để, một số đơn vị không thực hiện báo cáo, nên kết quả công tác chƣa đƣợc nhƣ mong muốn, chƣa tổng hợp phân tích, đánh giá và phản ánh tình hình đầu tƣ trên địa bàn tỉnh một cách chính xác và kịp thời.
Chất lƣợng các báo cáo chƣa đạt yêu cầu chủ yếu do công tác giám sát, đánh giá đầu tƣ triển khai tại các cơ quan chƣa đƣợc quán triệt đầy đủ, nhiều chủ đầu tƣ báo cáo mang tính hình thức thiếu các thông tin chi tiết. Từ tình hình thực hiện báo cáo nêu trên đã hạn chế việc phân tích đánh giá tình hình đầu tƣ chung của tỉnh và chƣa đáp ứng yêu cầu, mục tiêu giám sát, đánh giá đầu tƣ. Đồng thời tình hình trên cũng đặt ra yêu cầu chấn chỉnh kịp thời việc tổ chức thực hiện công tác giám sát, đánh giá đầu tƣ trong các cơ quan quản lý nhà nƣớc các cấp và các chủ đầu tƣ.
2.3.2.2. Công tác lập và thẩm định dự án
* Công tác lập dự án
Bên cạnh những tiến bộ đạt đƣợc, công tác lập dự án còn bộc lộ một số mặt hạn chế đó là:
- Số lƣợng danh mục dự án chuẩn bị đầu tƣ (theo quyết định chung và các quyết định riêng) quá nhiều, dẫn tới khó khăn cho việc triển khai công tác chuẩn bị đầu tƣ, cân đối nguồn vốn trong kế hoạch hàng năm và thi công xây dựng.
- Quá trình lập một số dự án đầu tƣ chƣa bám sát nhiệm vụ, mục tiêu và các căn cứ pháp lý; chất lƣợng hồ sơ dự án chƣa cao, phải thẩm định, bổ sung, chỉnh sửa nhiều lần.
- Khâu khảo sát nghiên cứu thiếu tính đồng bộ, không đầy đủ các chỉ tiêu kinh tế, khả năng tài chính, nguồn nguyên liệu, bảo vệ môi trƣờng, việc điều tra thăm dò thị trƣờng không kỹ lƣỡng; chủ trƣơng đầu tƣ chƣa thích hợp khi xem xét phê duyệt dự án đầu tƣ. Việc xác định tổng mức đầu tƣ còn ít quan tâm đến việc tiết kiệm vốn đầu tƣ. Nhiều dự án còn phải chỉnh sửa thiết kế, điều chỉnh tăng tổng mức đầu tƣ.
- Năng lực quản lý điều hành của chủ đầu tƣ, các ban quản lý dự án, các tổ chức tƣ vấn còn nhiều hạn chế dẫn đến gây lãng phí, thất thoát vốn đầu tƣ.
* Công tác thẩm định dự án
- Quá trình tiếp nhận hồ sơ làm căn cứ thẩm định chƣa thật chặt chẽ; chất lƣợng thẩm định dự án, thẩm định thiết kế kỹ thuật – dự toán tuy đƣợc nâng lên song vẫn còn những hạn chế nhƣ: thẩm định một số khối lƣợng dự án đầu tƣ đƣợc phê duyệt. Mặt khác số lƣợng công trình đầu tƣ, dự án tƣơng đối lớn vì vậy tiến độ chuẩn bị đầu tƣ (xây dựng dự án, thiết kế kỹ thuật dự toán); chuẩn bị xây dựng (đền bù, giải phóng mặt bằng) tiến độ chậm, chất lƣợng hồ sơ của một số dự án thấp (Sinh, 2011, trang 79).
- Đội ngũ cán bộ thẩm định của một số ngành còn thiếu, trình độ còn hạn chế, lại phải thẩm định một khối lƣợng lớn các công trình, dự án đƣợc phân bố trên một địa bàn rộng. Đây là nguyên nhân quan trọng ảnh hƣởng đến chất lƣợng và tiến độ thẩm định dự án.
- Công tác phê duyệt dự án, phê duyệt thiết kế kỹ thuật dự án chƣa đáp ứng đƣợc tiến độ đầu tƣ; nhất là ở cấp huyện, các dự án thuộc chƣơng trình mục tiêu nhƣ Chƣơng trình 135, Chƣơng trình 30a, Dự án 1460 do số lƣợng
công trình nhiều, quy mô nhỏ lại dàn trải trên địa bàn rộng, điều kiện đi lại khó khăn.
- Việc thẩm định và phê duyệt chỉ quan tâm tới tổng mức đầu tƣ, không quan tâm tới hiệu quả, điều kiện vận hành của dự án, vì vậy nhiều dự án sau khi hoàn thành đƣa vào sử dụng không phát huy tác dụng, gây lãng phí. Nguyên nhân chính của hiện tƣợng lãng phí và thất thoát do chính cơ chế kiểm soát hiện có: vừa cồng kềnh, vừa chồng chéo nhau, làm cho có quá nhiều ngƣời có thẩm quyền can thiệp vào công trình nhƣng không thể xác định đƣợc trách nhiệm chính thuộc về ai, do đó khó quản lý và không hiệu quả.
- Khi thực hiện thẩm định dự án theo cơ chế một cửa còn gặp rất nhiều khó khăn vƣớng mắc:
+ Đại diện của tổ chức, công dân (ngƣời đến nộp hồ sơ dự án) thƣờng ít hiểu biết nội dung hồ sơ nên việc trao đổi, hƣớng dẫn của nhân viên nhận hồ sơ với tổ chức, công dân còn hạn chế, thời gian kéo dài (nhiều hồ sơ còn đƣợc gửi tới bằng hình thức chuyển qua đƣờng bƣu điện).
+ Công tác thẩm định dự án đầu tƣ liên quan đến ý kiến thẩm định của nhiều ngành, đơn vị. Trong khi đó thời gian và quy trình thẩm định ở một số ngành chƣa đƣợc công khai thực hiện (chƣa thực hiện cải cách thủ tục hành chính đồng bộ) nên đây là nguyên nhân chủ yếu dẫn tới thời gian thẩm định chung của một số dự án chƣa đảm bảo theo quy định.
+ Nội dung thẩm định dự án nhìn chung phức tạp, đòi hỏi phải xem xét, cân nhắc kỹ ở nhiều phƣơng diện, trong khi đó chất lƣợng dự án lập chƣa cao nên thời gian thẩm định còn kéo dài.
- Quá trình triển khai còn lúng túng (mặc dù chƣơng đã đƣợc tổ chức tập huấn rất nhiều lần ở cả TW và Tỉnh), Đồng thời Chƣơng trình 135 là chƣơng trình đặc thù, định mức vốn TW giao hỗ trợ hàng năm cơ bản đƣợc ổn định, nhƣng huyện, xã chƣa chủ động trong việc lập kế hoạch thực hiện.
Thƣờng là khi có thông báo kế hoạch vốn các huyện, TP mới xây dựng và giao kế hoạch chi tiết, trong quá trình thực hiện thƣờng xuyên điều chỉnh nên đã ảnh hƣởng đến tiến độ và đã tạo áp lực giải ngân vốn vào cuối năm.
* Hiệu quả ĐT phát triển kinh tế tính chƣa cao do một số nguyên nhân nhƣ: Trình độ của đội ngũ cán bộ và lao động thấp gây ảnh hƣởng đến kết quả và hiệu quả của hoạt động đầu tƣ phát triển. Trình độ đội ngũ cán bộ các ngành, các cấp nhìn chung đƣợc nâng lên, nhƣng chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu của nhiệm vụ, nhất là cán bộ cơ sở.
3.3.2.3. Công tác quản lý hoạt động đấu thầu
Bên cạnh những kết quả đã đạt đƣợc, công tác QLĐTPTKCHTT trong những năm qua tại tỉnh Hà Giang, còn bộc lộ những hạn chế cần khắc phục:
- Từ tháng 02/2009 trở về trƣớc, việc lập kế hoạch đấu thầu chỉ thực hiện đối với những gói thầu xây lắp và mua sắm thiết bị, dẫn đến công tác quản lý tổng thể các công việc của dự án gặp khó khăn. Công tác tƣ vấn, giám sát thực hiện chƣa đƣợc chặt chẽ, ở một số dự án còn biểu hiện hình thức.
- Công tác tuyên truyền về chính sách dân tộc chƣa thật sự đi sâu vào từng đối tƣợng đồng bào. Một bộ phận đồng bào dân tộc thiểu số còn có tƣ tƣởng trông chờ, ỷ lại vào sự hỗ trợ của Nhà nƣớc, không dám vay vốn phát triển sản xuất để vƣơn lên trong cuộc sống,
- Công tác quản lý đấu thầu đã đƣợc chấn chỉnh, song vẫn còn biểu hiện hình thức do không phát hành hồ sơ theo quy định, thông tin không rộng rãi, chƣa nghiêm túc dẫn đến hiệu quả đấu thầu chƣa cao, tỷ lệ giảm giá còn thấp (Sinh, 2011, trang 93).
- Quá trình thực hiện không tuân thủ theo hồ sơ dự thầu và hợp đồng đã cam kết; một số nhà thầu sau khi trúng thầu còn có biểu hiện giữ việc, ngồi chờ vốn, hoặc bỏ thầu với giá thấp sau đó kéo dài tiến độ thi công rồi tìm mọi cách để điều chỉnh, bổ sung, gây ra lãng phí nguồn vốn XDCB.
- Từ khi thực hiện phân cấp, các chủ đầu tƣ đƣợc phân cấp phê duyệt hồ sơ mời thầu và kết quả đấu thầu. Tuy nhiên, một số chủ đầu tƣ chƣa nắm chắc nội dung, các quy định, trình tự đấu thầu; chất lƣợng công tác chuẩn bị, phục vụ cho đấu thầu còn nhiều điều bất cập.
- Hầu hết các chủ đầu tƣ đều thiếu đội ngũ chuyên gia đấu thầu; năng lực tổ chuyên gia, năng lực của các công ty tƣ vấn đối với công tác đấu thầu còn hạn chế (Sinh, 2011, trang 99).
- Năng lực của đơn vị thầu và chất lƣợng thi công chƣa đảm bảo. Đặc điểm của Chƣơng trình 135 có mức vốn nhỏ, kỹ thuật không phức tạp, đa số