6. Kết cấu của luận văn
1.2. Cơ sở lý luận về chống bán phá giá
1.2.2.1. Khái niệm chính sách chống bán phá giá
Theo Đại từ điển tiếng Việt (2013) thì “chính sách” là “sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế mà đề ra. Như vậy, có thể định nghĩa chính sách CBPG là sách lược và kế hoạch cụ thể của một quốc gia nhằm đối với hành vi BPG của hàng hóa nhập khẩu.
Chính sách CBPG của một quốc gia nằm trong chỉnh thể chính sách thương mại và chính sách phòng vệ thương mại nói chung. Việc sử dụng chính sách CBPG thường được thể hiện trên các mặt: mục tiêu của chính sách, quan điểm chính sách và các biện pháp thực thi.
- Mục tiêu của chính sách CBPG: Mục tiêu chung của chính sách này là giúp các nước tiến hành phòng vệ về thương mại, trong đó gồm có hai mục tiêu cụ thể là bảo hộ sản xuất trong nước và hạn chế nhập khẩu. Trong đó, bảo hộ sản xuất trong nước là mục tiêu cơ bản và nền tảng của chính sách CBPG, nhưng do các biện pháp của chính sách này khi được thực thi lại có tác động trực tiếp làm hạn chế nhập khẩu nên có thể coi CBPG đồng thời thực hiện được cả hai mục tiêu trên.
- Quan điểm chính sách CBPG: Quan điểm chính sách CBPG của một nước thể hiện thái độ và cách ứng xử của một nước đối với vấn đề CBPG. Tuy nhiên, các nước thành viên WTO dù có quan điểm chính sách như thế nào vẫn phải tuân thủ quy định của ADA.
Xét về mặt pháp lý, ADA và luật pháp CBPG của các nước đều quy định hai vấn đề chính trong việc CBPG: Một là, các nội dung kỹ thuật (bao gồm việc xác định các yếu tố biên độ phá giá, thiệt hại, mối quan hệ giữa BPG và thiệt hại, ảnh hưởng đến lợi ích công); hai là, các nội dung về thủ tục (quy trình điều tra, áp dụng biện pháp CBPG và các vấn đề về tố tụng). Đối với nội dung thủ tục, các nước thành viên WTO đều phải tuân thủ quy định của ADA: “Một cuộc điều tra để quyết định xem thực sự có tồn tại việc BPG không cũng như quyết định mức độ và ảnh hưởng của trường hợp đang bị nghi ngờ là BPG sẽ được bắt đầu khi có đơn yêu cầu bằng văn bản của ngành sản xuất trong nước hoặc người nhân danh cho ngành sản xuất trong nước. Trong trường hợp đặc biệt, nếu như các cơ quan hữu quan quyết định bắt đầu một cuộc điều tra mặc dù không có đơn yêu cầu tiến hành điều tra của đại diện cho ngành sản xuất trong nước, các cơ quan này chỉ tiến hành điều tra khi có đầy đủ các bằng chứng về việc phá giá như thiệt hại và mối quan hệ nhân quả được quy định tại đoạn 2 để biện minh cho hành động bắt đầu điều tra”. Trên cơ sở đó, luật pháp các nước đều quy định cơ quan điều tra sẽ phải xem xét đơn kiện của ngành sản xuất trong nước hoặc đại diện ngành sản xuất trong nước. Trong thực tế, hầu hết các cuộc điều tra BPG cũng đều xuất phát từ đơn kiện của ngành sản xuất trong nước, ít khi có trường hợp cơ quan hữu quan tự tiến hành điều tra vì để có được các bằng chứng về BPG và thiệt hại thường phải trải qua một quá trình điều tra khó khăn.
Chính vì vậy, về mặt lý thuyết, các quốc gia thường không và hầu như không thể có chủ trương sẽ sử dụng hay không sử dụng công cụ CBPG đối với một nước cụ thể. Bên cạnh đó, trong trường hợp đã xác định được các bằng chứng chứng minh được có thể áp dụng biện pháp CBPG theo luật thì không có lý do để cơ quan quản lý nhà nước không thực thi CBPG. Mặt khác, theo nguyên tắc đối xử quốc gia
(NT), một nước cũng không thể thể hiện chủ trương, chính sách mang tính thiên vị như vậy, tức là không có hiện tượng một nước thể hiện quan điểm sẽ áp dụng chính sách CBPG với nước này mà không áp dụng với nước khác, hay áp dụng với ngành này mà không áp dụng với ngành khác. Như vậy, quan điểm chính sách CBPG của một nước sẽ được thể hiện cụ thể ở nội dung quy định trong pháp luật về CBPG của nước đó chứ không thể hiện thái độ chính trị của cơ quan thực thi.
Thực tế trên thế giới hiện đang phổ biến ba quan điểm chính sách CBPG sau: (i) Chính sách chống bán phá giá bảo hộ triệt để. Các nước đi theo chính sách này xây dựng các quy định để xác định các yếu tố liên quan đến BPG thường rất bất lợi cho nước bị đơn (nước xuất khẩu) và thường không xem xét đến các lợi ích công. Trường hợp điển hình của xu hướng này là Mỹ, nước này đưa ra các quy định về phương pháp tính biên độ phá giá, trong đó sử dụng phương pháp quy về không (zeroing) dẫn đến kết quả tính biên độ phá giá thường ở mức rất cao; áp dụng quy chế kinh tế phi thị trường triệt để; dựa nhiều vào thông tin được cung cấp bởi phía nguyên đơn (các nhà sản xuất trong nước) và trao nhiều quyền tự quyết cho cơ quan điều tra.
(ii) Chính sách chống bán phá giá hài hòa giữa bảo hộ sản xuất và lợi ích công. Việc tính toán đến lợi ích công thể hiện ở hai khía cạnh: thứ nhất, vẫn thực hiện các nguyên tắc cơ bản để tính toán các yếu tố liên quan đến BPG nhằm bảo vệ quyền lợi của ngành sản xuất trong nước, song không thực hiện triệt để các quy định gây bất lợi đối với nhà xuất khẩu. Thứ hai, quy định không áp dụng biện pháp CBPG trong trường hợp có ảnh hưởng xấu đến lợi ích công. Các nước có chính sách gần với xu hướng này là châu Âu.
(iii) Chính sách chống bán phá giá linh hoạt. Việc xác định các yếu tố, áp dụng các phương pháp tính, quyết định biện pháp CBPG phụ thuộc rất nhiều vào cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền. Trong trường hợp này, chính phủ có thể thiên vị với nước này và hà khắc với nước khác, tùy vào chủ trương, chiến lược thương mại của mình. Tiêu biểu cho xu hướng này là Ấn Đô, ngay cả trong trường hợp có cơ sở chứng minh có hành vi BPG và thiệt hại với ngành sản xuất trong
nước do BPG gây ra, cơ quan có thẩm quyền vẫn có thể quyết định không áp dụng biện pháp CBPG.
- Biện pháp thực thi chính sách CBPG: Để thực thi chính sách CBPG theo các quan điểm, chủ trương đã đề ra, các nước sẽ triển khai các biện pháp cụ thể. Bên cạnh ba biện pháp kỹ thuật để CBPG (biện pháp tạm thời, cam kết giá và biện pháp chính thức), các nước có thể quy định các yếu tố khác, đặc biệt là quy định về rà soát và các quy định về lợi ích công. Một nước có quan điểm chính sách CBPG triệt để sẽ tăng cường các biện pháp rà soát bên cạnh việc tận dụng các yếu tố kỹ thuật. Một nước có quan điểm chính sách CBPG hài hòa sẽ quy định về lợi ích công để kiểm soát sự lạm dụng công cụ CBPG.
Ba biện pháp kỹ thuật thường được sử dụng để CBPG gồm:
(i) Biện pháp tạm thời: Có thể được áp dụng dưới các hình thức thuế; đặt cọc khoản tiền tương đương với khoản thuế CBPG dự kiến trong một thời gian nhất định; bảo lưu quyền đánh thuế dù cho thông quan hàng hóa, mức thuế nhập khẩu thông thường và mức thuế CBPG dự kiến áp dụng cũng được thông báo trước.
(ii) Biện pháp cam kết giá hay thỏa thuận đình chỉ: Là thỏa thuận do cơ quan điều tra đàm phán với chính phủ hoặc với các nhà xuất khẩu của nước xuất khẩu để họ tự nguyện cam kết tăng giá lên hoặc ngừng, hạn chế khối lượng hàng hóa xuất khẩu vào nước nhập khẩu. Nếu thỏa thuận đình chỉ được ký kết, cuộc điều tra BPG sẽ bị đình chỉ. Tuy nhiên, ngay cả khi đã ký thỏa thuận đình chỉ, quá trình điều tra vẫn có thể tiếp tục nếu nhà xuất khẩu yêu cầu tiếp tục điều tra và cơ quan có thẩm quyền chấp nhận. Nếu kết quả điều tra kết luận là không có hành vi BPG hoặc không có thiệt hại từ hành vi BPG, cam kết đã ký trên tự động hết hiệu lực. Trường hợp ngược lại, việc thực thi cam kết trên tiến hành bình thường. Nếu nhà xuất khẩu không thực hiện đúng cam kết, nước nhập khẩu có quyền áp dụng các biện pháp cần thiết khác.
(iii) Biện pháp chính thức (thuế CBPG): Là biện pháp được áp dụng phổ biến nhất. Thuế CBPG được định nghĩa là khoản thuế ngoài thuế quan thông thường, được dùng để chống lại những hành vi định giá bán được cho là không công bằng
của các doanh nghiệp xuất khẩu, gây ra hoặc đe dọa gây ra thiệt hại vật chất cho ngành sản xuất sản phẩm cạnh tranh ở nước nhập khẩu. Đối với một sản phẩm bị BPG, cơ quan chức năng sẽ xác định biên độ phá giá riêng cho từng nhà xuất khẩu, thuế CBPG sẽ được áp dụng cho từng trường hợp, trên cơ sở không phân biệt đối xử giữa hàng nhập khẩu từ tất cả các nguồn được coi là gây thiệt hại, trừ trường hợp đã cam kết giá.
1.2.2.1. Xu hướng sử dụng chính sách chống bán phá giá trong thương mại quốc tế hiện nay
Trong lịch sử thương mại quốc tế luôn tồn tại hai xu hướng, luồng quan điểm về việc sử dụng chính sách CBPG là ủng hộ và phản đối.
- Quan điểm phản đối sử dụng chính sách CBPG cho rằng, chính sách CBPG chỉ làm cản trở tự do hóa thương mại và gây thiệt hại kinh tế chung cho toàn xã hội. Quan điểm này xuất phát từ các nhà kinh tế học ủng hộ tự do hóa thương mại cho rằng, BPG là có lợi cho nước nhập khẩu vì người tiêu dùng và ngành sản xuất sử dụng hàng hóa đó được mua sản phẩm với giá rẻ. Vì vậy, mặc dù ngành sản xuất sản phẩm cạnh tranh với sản phẩm được BPG chịu nhiều thiệt hại nhưng nền kinh tế nói chung vẫn được hưởng lợi từ việc BPG đó. Một nghiên cứu của Ủy ban Thương mại quốc tế Mỹ (USITC, 1995) về “Ảnh hưởng đến nền kinh tế của việc dỡ bỏ các lệnh áp dụng thuế CBPG và thuế đối kháng vào năm 1991” đã chỉ ra rằng, việc dỡ bỏ các loại thuế này đã mang lại lợi ích cho nền kinh tế Mỹ khoảng 1,9 tỷ USD và nếu dỡ bỏ hết các lệnh tương tự thì nền kinh tế sẽ đạt lợi ích cao hơn nhiều. Một số nghiên cứu khác đã sử dụng phân tích cân bằng để kiểm tra tổng phúc lợi xã hội đạt được khi một nước áp dụng công cụ CBPG với hàng hóa nhập khẩu, và nhiều kết quả đã chứng minh, thiệt hại của người tiêu dùng thường lớn hơn lợi ích đạt được với ngành sản xuất được bảo hộ bằng công cụ CBPG, như vậy, tổng phúc lợi xã hội bị tụt giảm. Điển hình là nghiên cứu của Gallaway, Blonigen và Flynn (1999) ước tính rằng, việc áp dụng công cụ CBPG dẫn đến thiệt hại phúc lợi xã hội hàng năm của Mỹ là 4 tỷ USD. Bên cạnh đó, quan điểm phản đối sử dụng chính sách CBPG
còn cho rằng, luật CBPG không tính đến yếu tố cấu trúc của chi phí nên kết quả điều tra thường không chính xác.
- Quan điểm ủng hộ sử dụng chính sách CBPG cho rằng, có nhiều lý do để một quốc gia phải sử dụng chính sách CBPG.
+ Xây dựng và áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại là nhu cầu tất yếu của tự do hóa thương mại. Quá trình toàn cầu hóa kinh tế đã tạo ra xu hướng tương thuộc và sự tranh cạnh tranh giành giật thị trường gay gắt giữa các nước và các thực thể kinh tế quốc tế. Sự tương tác, phụ thuộc giữa các nền kinh tế thể hiện qua các hình thức quốc tế hóa quá trình sản xuất, sự luân chuyển toàn cầu của vốn và quá trình kết nối giữa các thị trường tài chính. Các dòng thương mại quốc tế đã thu hẹp khả năng chi phối của các chính sách kinh tế quốc gia và đòi hỏi sự thay đổi trong phương cách điều tiết thị trường của các nhà nước. Những vấn đề phát sinh từ sự chuyển dịch hàng hóa, dịch vụ qua biên giới đòi hỏi chính quyền của các nước phải xây dựng những chế định pháp lý - kinh tế cần thiết để tăng cường hiệu quả và hạn chế những rủi ro của toàn cầu hóa đối với sự phát triển chung.
Mặt khác, sự phát triển của các luồng mậu dịch tự do tạo ra cho các quốc gia cơ hội thâm nhập vào thị trường các nước, các khu vực khác song phải chia sẻ thị trường nội địa cho các doanh nghiệp nước ngoài. Do đó, khi tham gia xây dựng thị trường chung, các nước đã nỗ lực xây dựng các quy tắc chung để tạo nên trật tự cho quá trình cạnh tranh và trao đổi hàng hóa, dịch vụ giữa các vùng thị trường. Công tác xây dựng các quy tắc pháp lý cho thương mại quốc tế phải giải quyết xung đột giữa một bên là bảo vệ tự do thương mại và một bên là nhu cầu bảo hộ những ngành sản xuất của từng quốc gia trước cạnh tranh quốc tế. Vì thế, các chính sách của thương mại quốc tế nói chung mà điển hình là ADA cũng là một kết quả đàm phán, theo đó, các nước phải tìm kiếm một sự cân bằng mà cuối cùng mỗi bên tham gia vào thương mại quốc tế đều chấp nhận được, giữa lợi ích của tự do thương mại toàn cầu và những lợi ích cần được bảo hộ của mỗi nước.
Cạnh tranh quốc tế đặt ra hai vấn đề cho các nước tham gia vào quá trình toàn cầu hóa: Một là, dưới góc độ lý luận, cạnh tranh luôn được coi là động lực cho
sự phát triển của thị trường. Cho nên, mối tương tác giữa các cơ hội mới trên thị trường toàn cầu và thách thức của cạnh tranh quốc tế được xem là động lực quan trọng của tăng trưởng kinh tế quốc tế và cơ hội nâng cao sự phồn vinh, sự phát triển của các nước tham gia song cũng sẽ tạo ra những thay đổi cơ bản trong cơ cấu sản xuất, cơ cấu việc làm và phân phối thu nhập. Qua quá trình thích ứng để hòa nhập vào thị trường chung, trên thị trường của từng quốc gia sẽ có những người được hưởng thành quả của toàn cầu hóa và ngược lại. Hai là, trong bất kỳ môi trường cạnh tranh nào, dù chỉ ở phạm vi một quốc gia hay mở rộng đến toàn cầu, vì mục tiêu lợi nhuận, các doanh nghiệp luôn có những xu hướng cạnh tranh không lành mạnh để giành thị phần từ các đối thủ. Trong các chính sách thương mại quốc tế, một nhiệm vụ quan trọng của các luật tắc thương mại, của các định chế quốc tế là xây dựng sân chơi bình đẳng. Những hành vi cạnh tranh không lành mạnh trong thương mại quốc tế cho dù do các doanh nghiệp đơn phương thực hiện hay được sự tài trợ của chính phủ các quốc gia không chỉ làm hỏng sân chơi bình đẳng mà còn là không công bằng đối với các nhà sản xuất đối thủ ở những nước khác. Do đó, trong trật tự thương mại thế giới luôn tồn tại những điều lệ bảo hộ cho dù chúng làm giới hạn nghĩa vụ tự do hóa thương mại của các quốc gia tham gia. Như vậy, khung khổ pháp lý quốc tế để quản trị sự tương thuộc và duy trì trật tự cạnh tranh lành mạnh đều cho phép các quốc gia tham gia xây dựng và áp dụng những chế định về bảo hộ ngành sản xuất trong nước. Việc áp dụng đúng đắn các công cụ CBPG hay chống trợ cấp không chỉ bảo hộ ngành sản xuất nội địa trước các hành vi cạnh tranh không lành mạnh mà còn góp phần bảo vệ tự do thương mại, duy trì trật tự của thị trường chung. Ngược lại, nếu lạm dụng các biện pháp này có thể làm cản trở sự phát triển của thị trường tự do và làm giảm hiệu quả của toàn cầu hóa.
+ Quá trình hội nhập kinh tế càng phát triển, các nước ngày càng có xu