1.2. Cơ sở lý luận về quản lý vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc
1.2.2. Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước cấp huyện
1.2.2.1. Khái niệm quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước cấp huyện
Quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN là tổng thể các biện pháp, công cụ, cách thức mà nhà nƣớc tác động vào quá trình hình thành (huy động), phân phối (cấp phát) và sử dụng vốn từ NSNN để đạt các mục tiêu kinh tế - xã hội đề ra trong từng giai đoạn.
Ở địa phƣơng, mà cụ thể là ở cấp huyện, khái niệm quản lý vốn đầu tƣ
XDCB từ NSNN đƣợc khái quát nhƣ sau: Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN cấp
huyện là việc chính quyền cấp huyện sử dụng tổng thể các biện pháp, công cụ tác động vào quá trình phân bổ và sử dụng vốn từ NSNN cho đầu tư XDCB nhằm đạt được các mục tiêu kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ nhất định.
Theo đó, chủ thể và đối tƣợng của quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN cấp huyện nhƣ sau:
- Chủ thể quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN cấp huyện bao gồm các cơ quan chính quyền cấp huyện, các cơ quan chức năng đƣợc phân cấp quản lý vốn đầu tƣ từ NSNN. Mỗi cơ quan chức năng thực hiện quản lý ở từng khâu trong quy trình quản lý vốn:
kế hoạch vốn; quản lý điều hành nguồn vốn và quyết toán vốn đầu tƣ.
+ KBNN huyện quản lý kiểm soát thanh toán, hạch toán kế toán vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN.
+ Chủ đầu tƣ có chức năng quản lý sử dụng vốn đúng nguyên tắc, đúng mục đích sử dụng vốn và đúng định mức.
- Đối tượng quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN cấp huyện là vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN cấp huyện, là nguồn vốn đƣợc cấp phát theo kế hoạch NSNN với quy trình rất chặt chẽ gồm nhiều khâu: xây dựng cơ chế chính sách, xây dựng kế hoạch, xây dựng dự toán, định mức tiêu chuẩn, chế độ kiểm tra báo cáo, phân bổ dự án năm, phân bổ hạn mức kinh phí hàng quý có chia ra tháng, thực hiện tập trung nguồn thu, cấp phát, hạch toán kế toán thu chi NSNN, báo cáo quyết toán.
1.2.2.2. Mục tiêu và tiêu chí đánh giá quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước cấp huyện
a) Mục tiêu quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước cấp huyện
Mục tiêu tổng quát của quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN cấp huyện là bảo đảm hiệu quả đầu tƣ từ NSNN cấp huyện trong lĩnh vực XDCB, từ đó, góp phần quan trọng vào việc thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia, ngành, vùng lãnh thổ; góp phần đảm bảo an ninh, quốc phòng. Mục tiêu tổng quát này có thể diễn giải cụ thể nhƣ sau:
- Đảm bảo nguồn vốn NSNN được sử dụng hiệu quả: Quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN cấp huyện nhằm đảm bảo nguồn vốn NSNN đƣợc sử dụng một cách khoa học, đúng nguyên tắc, đúng tiêu chuẩn, chế độ theo quy định của Nhà nƣớc. Các công trình XDCB luôn đƣợc đầu tƣ theo dự án để đảm bảo hiệu quả đầu tƣ, khi đó, việc sử dụng nguồn vốn NSNN cho các dự án đầu tƣ này cũng cần đƣợc xây dựng kế hoạch rõ ràng, đƣợc thẩm định và phê duyệt của các cơ quan có thẩm quyền. Chính vì vậy, nguồn vốn NSNN sẽ đƣợc sử dụng một cách bài bản và hiệu quả hơn.
tư: Quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN cấp huyện đảm bảo sự phối hợp nhịp nhàng, linh hoạt, hiệu quả giữa các cơ quan quản lý với chủ đầu tƣ trong việc cấp phát, thanh toán, quyết toán và sử dụng nguồn vốn NSNN trên địa bàn huyện.
- Chống thất thoát, lãng phí vốn trong quá trình sử dụng: Quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN cấp huyện đảm bảo giúp phát hiện, xử lý, điều chỉnh những hành vi vi phạm pháp luật trong quá trình cấp phát, sử dụng vốn, hạn chế thất thoát, lãng phí nguồn vốn NSNN dành cho lĩnh vực XDCB trên địa bàn huyện.
b) Tiêu chí đánh giá quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước cấp huyện
Do tính đặc thù của XDCB nên việc đánh giá hiệu quả sử dụng nguồn vốn mang tính toàn diện, trên cơ sở đánh giá tác động cả về kinh tế và xã hội. Khi đƣa ra quyết định cho mỗi dự án đầu tƣ cần xem xét hiệu quả với một cách nhìn toàn diện, xem xét hiệu quả kinh tế đi đôi với hiệu quả xã hội, kết hợp lợi ích trƣớc mắt với lợi ích lâu dài, lợi ích cục bộ của từng bộ phận với lợi ích tổng thể của toàn xã hội. Tính sinh lợi của hầu hết các dự án đầu tƣ XDCB thể hiện trƣớc hết ở hiệu quả xã hội của vốn, sau đó thể hiện ở các chỉ tiêu hiệu quả là lợi ích xã hội thu đƣợc phải lớn hơn chi phí vốn đầu tƣ bỏ ra.
- Nhóm tiêu chí phản ánh hiệu quả kinh tế - tài chính:
Tiến độ giải ngân vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN: Tiến độ giải ngân đƣợc tính bằng tỷ số vốn đã giải ngân trong tổng số vốn kế hoạch đƣợc giao hàng năm, thƣờng đƣợc tính theo tỷ lệ % và đƣợc xác định bằng công thức:
Chỉ tiêu này phản ánh kết quả giải ngân nguồn vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN của huyện một thời điểm. Chỉ số này cũng phản ánh tổng hợp nhiều yếu tố, công đoạn, nhiều chủ thể liên quan mà kết quả cuối cùng thể hiện ở khối lƣợng XDCB và sản phẩm XDCB hoàn thành đƣợc giải ngân.
Chỉ số này có ƣu điểm là cách lấy số liệu thống kê tính toán đơn giản, dễ thực hiện, dễ kiểm tra, bảo đảm tính trung thực cao, có thể so sánh với nhau trong
toàn quốc hoặc trong một địa phƣơng, một ngành. Cũng có thể dùng để phân tích, so sánh hoạt động kinh tế trong một thời kỳ hoặc nhiều thời kỳ với nhau. Tuy nhiên, chỉ tiêu này có hạn chế, nó phù hợp việc việc đánh giá tổng hợp ở các địa phƣơng, ngành nhƣng không phù hợp với từng cơ quan đơn vị tham gia một mảng công việc trong dự án XDCB sử dụng vốn từ NSNN.
- Nhóm tiêu chí phản ánh hiệu quả kinh tế - xã hội, bao gồm:
+ Số lƣợng lao động có việc làm từ các dự án đầu tƣ XDCB trên địa bàn huyện: Việc triển khai các dự án đầu tƣ XDCB sẽ sử dụng một phần lao động trên địa bàn huyện, do đó, huyện cần có các chính sách, thỏa thuận hợp lý với các chủ đầu tƣ để họ sử dụng tối đa lực lƣợng lao động trên địa bàn huyện.
+ Số lƣợng các công trình XDCB hoàn thành và đƣa vào khai thác: Việc đánh giá tiêu chí này cần có sự so sánh với kế hoạch tiến độ thực hiện các dự án đầu tƣ XDCB từ NSNN.
+ Tác động lan tỏa đến đời sống kinh tế - xã hội của ngƣời dân, tổ chức, doanh nghiệp trên địa bàn huyện.
1.2.2.3. Bộ máy quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước cấp huyện
Ở mỗi quốc gia, bộ máy quản lý này đƣợc tổ chức theo cơ cấu khác nhau, chức năng mỗi bộ phận, mỗi khâu đƣợc quy định cụ thể. Đồng thời trong bộ máy quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN cấp huyện, cơ chế phối hợp giữa các bộ phận cũng đƣợc quy định rõ để đảm bảo sự vận hành của bộ máy, thực hiện đƣợc mục tiêu quản lý vốn một cách có hiệu quả.
Trong đó, ở cấp Trung ƣơng, Chính phủ với các Bộ chức năng là cơ quan trực tiếp quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN của quốc gia. Ở địa phƣơng (huyện), Ủy ban nhân dân các cấp trực tiếp quản lý vốn đầu tƣ phát triển từ ngân sách nhà nƣớc theo quy định phân cấp quản lý.
Xét riêng đối với cấp huyện, bộ máy quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN bao gồm các cơ quan, đơn vị sau:
- HĐND, UBND huyện; - Kho bạc nhà nƣớc huyện;
- Các Phòng chức năng: Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện; Phòng Công thƣơng huyện; Phòng Tài nguyên và Môi trƣờng huyện;
- Thanh tra huyện; - Chủ đầu tƣ;
- Ban quản lý dự án và nhà thầu.
1.2.2.4. Nội dung quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước cấp huyện
Quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN là một vấn đề nằm trong nội dung quản lý thu chi NSNN. Tuy nhiên, do tính chất đặc thù phức tạp của quá trình XDCB (quyết định đến tính chất quản lý vốn) nên đề tài chỉ tập trung nghiên cứu những nội dung trọng tâm sau:
a) Xây dựng kế hoạch sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước cấp huyện
Xây dựng kế hoạch sử dụng vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN là một trong những nội dung cơ bản trong việc quản lý vốn, là công việc khởi đầu có ý nghĩa quyết định đến toàn bộ các khâu của quá trình quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN. Vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN luôn đồng hành với các dự án đầu tƣ, do đó, việc xây dựng kế hoạch sử dụng vốn cũng đƣợc gắn với xây dựng dự án và phê duyệt các dự án đầu tƣ XDCB. Các dự án đầu tƣ XDCB đƣợc xây dựng và lựa chọn trên cơ sở kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và nhu cầu thực tiễn của huyện. Các dự án đầu tƣ để đƣợc duyệt cấp vốn cần phải có đủ các điều kiện theo luật định. Sau khi danh mục dự án đầu tƣ XDCB từ NSNN đƣợc phê duyệt, cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền (Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện) sẽ tiến hành lập kế hoạch vốn đầu tƣ.
Trong việc lập kế hoạch vốn, thƣờng ngƣời ta chia thành: kế hoạch dài hạn, kế hoạch trung hạn và kế hoạch ngắn hạn. Kế hoạch dài hạn (thƣờng là 10 năm) cung cấp tầm nhìn khái quát nhu cầu vốn trong thời gian dài để có thể chuẩn bị tốt hơn nhƣng thƣờng gặp nhiều biến đổi trong khi thực hiện. Kế hoạch trung hạn (thƣờng là 5 năm) sẽ giúp các nhà quản lý và các đơn vị thực hiện biết đƣợc nhu cầu vốn là bao nhiêu để tập trung đẩy mạnh thực hiện tiến độ các dự án, tránh tình trạng cứ phê duyệt dự án trƣớc rồi mới lo nguồn sau, khiến nhiều dự án bị dang dở.
Có thể nói kế hoạch trung hạn là kế hoạch có thời hạn tốt nhất để giúp cho quản lý vốn đầu tƣ chủ động và có hiệu quả hơn. Kế hoạch ngắn hạn (thƣờng là từng năm) đƣợc lập trên cơ sở kế hoạch trung hạn, cho biết việc đầu tƣ vốn sẽ đƣợc thực hiện nhƣ thế nào trong năm ngân sách.
Nội dung kế hoạch sử dụng vốn đầu tƣ bao gồm: tổng mức đầu tƣ của các dự án đầu tƣ XDCB từ NSNN; phƣơng án cấp vốn theo tiến độ và phân tích đánh giá hiệu quả kinh tế - tài chính, hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án.
Việc xây dựng kế hoạch sử dụng vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN căn cứ vào việc phân cấp giữa các cấp ngân sách, khả năng cân đối nguồn thu của địa phƣơng và các nguồn khác trong từng giai đoạn, phù hợp với chu kỳ tài khóa. Kế hoạch sử dụng ngân sách phải đƣợc đƣa vào dự toán ngân sách để trình cơ quan nhà nƣớc cấp cao hơn thẩm định và phê duyệt. Trƣờng hợp kế hoạch sử dụng vốn đầu tƣ XDCB không đúng quy định, không đủ thủ tục thì cơ quan tài chính cấp trên (Sở Tài chính tỉnh) có văn bản đề nghị điều chỉnh lại.
Sau khi cơ quan tài chính thẩm tra chấp nhận, UBND huyện giao chỉ tiêu kế hoạch cho các chủ đầu tƣ để thực hiện. Đồng thời gửi KBNN nơi dự án mở tài khoản để theo dõi làm căn cứ kiểm soát thanh toán vốn.
Trong quá trình thực hiện dự án thƣờng có những khó khăn vƣớng mắc do khách quan hoặc chủ quan ảnh hƣởng đến tiến độ thực hiện và mục tiêu đầu tƣ của dự án. Việc rà soát điều chỉnh đƣợc tiến hành theo thẩm quyền (thƣờng là định kỳ) để bổ sung điều chỉnh kế hoạch, chuyển vốn các dự án không thực hiện đƣợc sang các dự án thực hiện nhanh… Bảo đảm đẩy nhanh tiến độ giải ngân mang lại hiệu quả cao trong quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN.
b) Thẩm định tính khả thi của phương án sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước cấp huyện
Thẩm định tính khả thi của phƣơng án sử dụng vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN là một khâu rất quan trọng trong quản lý vốn, có vai trò lớn trong việc đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn. Sau khi giao kế hoạch vốn, các dự án đƣợc duyệt cấp vốn phải đƣợc thẩm định tính khả thi của phƣơng án sử dụng vốn nhằm đảm bảo hiệu quả tối đa của đầu tƣ.
Đối với thẩm định tính khả thi của phƣơng án đầu tƣ XDCB từ NSNN, phải nghiên cứu, phân tích, đánh giá, lực chọn hình thức đầu tƣ phù hợp nhất, hiệu quả nhất, tránh tình trạng đầu tƣ dàn trải, thiếu trọng tâm, trọng điểm, gây thất thoát lãng phí vốn NSNN. Cụ thể là:
- Xem xét, nghiên cứu các điều kiện thuận lợi, khó khăn ảnh hƣởng đến dự án đầu tƣ XDCB.
- Dự kiến quy mô đầu tƣ (diện tích xây dựng, công suất, v.v…) các hạng mục công trình của dự án; thời gian thi công, địa điểm xây dựng công trình và nhu cầu sử dụng đất.
- Phân tích, lựa chọn sơ bộ về công nghệ, thông số kỹ thuật; các điều kiện cung cấp vật tƣ, thiết bị, nguyên vật liệu, dịch vụ, hạ tầng kỹ thuật; phƣơng án bồi thƣờng giải phóng mặt bằng, tái định cƣ (nếu có); các ảnh hƣởng của dự án tới môi trƣờng sinh thái, phòng chống cháy nổ, an ninh quốc phòng, v.v…
- Lựa chọn hình thức đầu tƣ, xác định sơ bộ tổng mức đầu tƣ, thời gian thực hiện dự án, phƣơng án sử dụng vốn theo tiến độ và hiệu quả kinh tế, xã hội của dự án đầu tƣ.
Trong giai đoạn này, các cơ quan chuyên môn của huyện có nhiệm vụ tham mƣu cho UBND huyện ra quyết định phê duyệt chủ trƣơng, nhiệm vụ, quy mô và phân bổ nguồn vốn đầu tƣ cho các cơ quan, đơn vị theo phân cấp. Các cơ quan có thẩm quyền thẩm định tính khả thi đối với phƣơng án sử dụng vốn NSNN đối với các dự án đầu tƣ XDCB thuộc huyện quản lý với mục tiêu dự án sau khi đƣợc đầu tƣ mang lại hiệu quả cao với chi phí thấp nhất.
c) Cấp phát, thanh toán và quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước cấp huyện
- Cấp phát, thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN cấp huyện:
Sau khi vốn đầu tƣ XDCB đƣợc giao, dự toán đƣợc phân bổ, thì khâu tiếp theo là cấp phát vốn, thanh toán vốn. Cấp phát, thanh toán vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN cấp huyện là việc chủ đầu tƣ dùng nguồn tiền chủ động trang trải các loại chi phí liên quan đến dự án đầu tƣ XDCB theo đúng đối tƣợng, mục đích và tuân
thủ nguyên tắc của Luật NSNN, các văn bản hƣớng dẫn của Bộ Tài chính, Bộ Xây dựng, Kho bạc nhà nƣớc Trung ƣơng, các bộ ngành liên quan và các cấp chính quyền có thẩm quyền. Chủ đầu tƣ cân đối sắp xếp nguồn vốn trong kế hoạch chi trả cho các khối lƣợng công việc hoàn thành nghiệm thu.
Thanh toán tạm ứng và thu hồi tạm ứng vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN cấp huyện là việc chủ đầu tƣ đƣợc cấp có thẩm quyền cho phép triển khai thực hiện dự án sau khi nhà thầu đã ký hợp đồng với chủ đầu tƣ và đƣợc ghi kế hoạch vốn theo năm kế hoạch, sau khi có đủ hồ sơ cần thiết theo quy định gửi Kho bạc nhà nƣớc huyện. Kho bạc nhà nƣớc huyện làm nhiệm vụ cấp tạm ứng vốn đầu tƣ, tạo điều kiện thuận lợi cho chủ đầu