1.2 CƠ Sở LÝ LUậN Về QUảN LÝ VốN ĐầU TƢ XDCB Từ NSNN
1.2.2 Nội dung quản lý vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước
Công tác quản lý, sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN gồm những nội dung cơ bản sau đây:
Một là: Quản lý vốn đầu tư XDCB ở giai đoạn lập kế hoạch và phân
bổ vốn đầu tư XDCB từ NSNN:
a. Công tác lập kế hoạch vốn đầu tƣ XDCB
Kế hoạch vốn đầu tư của mỗi ngành, mỗi cấp thường được phản ánh trong kỳ kế hoạch của ngành, của cấp mình (cả nước, ngành, cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã).
Theo quy định của Luật NSNN về việc lập dự toán NSNN hàng năm, căn cứ vào tiến độ và mục tiêu thực hiện dự án, chủ đầu tư lập kế hoạch vốn đầu tư của dự án gửi cơ quan quản lý cấp trên. Các Bộ tổng hợp, xem xét và
17
lập kế hoạch vốn đầu tư gửi Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính. UBND cấp tỉnh lập dự toán Ngân sách địa phương về phần kế hoạch vốn đầu tư xin ý kiến Thường trực HĐND tỉnh trước khi gửi Bộ Kế hoạch và đầu tư, Bộ Tài chính. Bộ Kế hoạch và đầu tư và Bộ Tài chính tổng hợp, báo cáo Thủ tướng Chính phủ trình Quốc hội quyết định và giao chỉ tiêu kế hoạch vốn đầu tư cho các Bộ và các tỉnh.
Đối với chương trình Quốc gia, dự án quan trọng Quốc gia trong kế hoạch hàng năm và từng thời kỳ phát triển kinh tế do Quốc hội quyết định, Thủ tuớng Chính phủ phê duyệt mục tiêu, tiến độ, tổng mức vốn đầu tư và nguồn vốn đầu tư làm cơ sở để bố trí kế hoạch hàng năm do các Bộ, địa phương thực hiện.
- Điều kiện được ghi kế hoạch vốn hàng năm của các dự án:
Hiện tại, các cơ quan có thẩm quyền phân bổ vốn đầu tư phải căn cứ theo từng dự án. Các dự án chỉ được ghi kế hoạch vốn đầu tư hàng năm của Nhà nước khi có đủ các điều kiện sau:
+ Đối với các dự án quy hoạch: có đề cương hoặc nhiệm vụ dự án quy hoạch được duyệt theo thẩm quyền.
+ Đối với các dự án ở giai đoạn chuẩn bị đầu tư: phải phù hợp với quy hoạch phát triển ngành và lãnh thổ được duyệt theo thẩm quyền.
+ Đối với các dự án ở giai đoạn thực hiện đầu tư: phải có Quyết định đầu tư từ thời điểm trước 31/10 năm trước năm kế hoạch.
+ Đảm bảo thời gian và vốn bố trí để thực hiện các dự án nhóm B không quá 5 năm, dự án nhóm C không quá 3 năm.
- Điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư năm:
Định kỳ, rà soát tiến độ thực hiện và mục tiêu đầu tư của các dự án trong năm để điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư theo thẩm quyền hoặc trình Thủ tướng Chính phủ điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư, chuyển vốn từ các dự án không có khả năng thực hiện sang các dự án vượt tiến độ, còn nợ khối lượng, các dự án có khả năng hoàn thành vượt kế hoạch trong năm.
18
b. Phân bổ vốn đầu tƣ XDCB
- Nguyên tắc phân bổ vốn đầu tư XDCB: Trên cơ sở tổng mức vốn được Quốc hội phê duyệt, Thủ tướng Chính phủ giao các Bộ, các ngành phân bổ vốn cho các công trình, dự án cụ thể. Việc phân bổ vốn cho các công trình, dự án phải được thực hiện trên các nguyên tắc sau:
+ Thực hiện đúng theo quy định của Luật NSNN, vốn đầu tư thuộc NSNN chỉ bố trí cho các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng hoàn vốn trực tiếp.
+ Các công trình dự án phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của ngành đề ra.
+ Các công trình, dự án được bố trí vốn phải nằm trong quy hoạch đã được phê duyệt, có đủ các thủ tục đầu tư theo các quy định về quản lý đầu tư và xây dựng.
+ Bố trí vốn tập trung, bảo đảm bảo hiệu quả đầu tư. Ưu tiên bố trí cho các dự án quan trọng Quốc gia và các dự án lớn khác, các công trình, dự án hoàn thành trong kỳ kế hoạch, vốn đối ứng cho các dự án ODA; không bố trí vốn cho các dự án khi chưa xác định được rõ nguồn vốn.
+ Phải dành đủ vốn để thanh toán các khoản nợ và ứng trước vốn đầu tư của năm kế hoạch.
+ Bảo đảm tính công khai, minh bạch, công bằng trong phân bổ vốn đầu tư phát triển.
- Định mức phân bổ vốn đầu tư:
Để đảm bảo sự công bằng, công khai, minh bạch trong phân bổ vốn đầu tư giữa TW và địa phương, giữa các vùng miền trong cả nước, ngày 30/9/2010 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 60/2010/QĐ-TTg về nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ chi đầu tư phát triển bằng nguồn NSNN giai đoạn 2011-2015. Theo đó, định mức phân bổ vốn đầu tư trong cân đối được tính toán trên các tiêu chí về dân số, trình độ phát triển, diện tích tự nhiên, đơn vị hành chính và các tiêu chí bổ sung (tiêu chí thành phố đặc biệt; thành phố trực
19
thuộc TW; thành phố loại 1 thuộc tỉnh; các tỉnh, thành phố, các vùng kinh tế trọng điểm; các trung tâm phát triển của vùng và tiểu vùng).
- Thẩm quyền phân bổ vốn đầu tư:
UBND các cấp lập phương án phân bổ vốn đầu tư trình HĐND cùng cấp quyết định. Theo Nghị quyết của HĐND, UBND phân bổ và quyết định giao kế hoạch vốn đầu tư cho từng dự án thuộc phạm vi quản lý đã đủ các điều kiện quy định, đảm bảo khớp đúng với các chỉ tiêu được giao.
Riêng đối với các dự án được đầu tư bằng các nguồn vốn để lại theo Nghị quyết của Quốc hội và Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và bổ sung có mục tiêu từ Ngân sách TW cho ngân sách địa phương còn phải tuân thủ các quy định về đối tượng đầu tư và mục tiêu sử dụng của từng nguồn vốn đầu tư.
- Thời gian lập, trình, duyệt, giao kế hoạch vốn đầu tư theo quy định của Luật NSNN:
Sơ đồ 1.1. Quy trình lập kế hoạch và phân bổ vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản theo quy định của Nhà nƣớc
Bước 1, hướng dẫn lập, xây dựng kế hoạch: Căn cứ Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và số kiểm tra về dự toán Ngân sách năm kế hoạch (thường ban hành vào tháng 5 hàng năm), Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì phối hợp với các Bộ, ngành, địa phương triển khai vào tháng 6 hàng năm để chuẩn bị cho việc xây dựng kế hoạch năm.
Bước 2, các Bộ, ngành, địa phương xây dựng và báo cáo kế hoạch: Căn
Hƣớng dẫn lập kế hoạch Lập và báo cáo kế hoạch Tổng hợp kế hoạch đầu tƣ Phân bổ kế hoạch vốn đầu tƣ
20
cứ tiến độ thực hiện dự án và các mục tiêu ưu tiên đã hướng dẫn các Bộ, ngành, địa phương phối hợp với các cơ quan liên quan xác định cụ thể các danh mục và vốn đầu tư các dự án, sắp xếp theo thứ tự ưu tiên. Kiến nghị các cơ chế cần thiết bảo đảm cho việc thực hiện kế hoạch đầu tư.
Bước 3, tổng hợp, cân đối và báo cáo kế hoạch đầu tư của cả nước: Bộ Kế
hoạch và Đầu tư nghiên cứu đề xuất các mục tiêu chiến lược, các quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội vùng, ngành và lãnh thổ, trong đó có những chương trình đầu tư công cộng, tổng mức và cơ cấu vốn đầu tư của toàn bộ nền kinh tế quốc dân, tổng mức vốn đầu tư và danh mục chương trình, dự án đầu tư ưu tiên thuộc NSNN trình Thủ tướng Chính phủ vào tháng 9 trước năm kế hoạch.
Căn cứ vào các chương trình, dự án đầu tư của các Bộ, ngành, địa phương, Bộ Kế hoạch và Đầu tư dự kiến phân bổ vốn đầu tư tập trung thuộc NSNN cho các Bộ, ngành, địa phương trình Thủ tướng Chính phủ vào tháng 9 hàng năm.
Bước 4, phân bổ kế hoạch vốn đầu tư: sau khi được Quốc hội phê duyệt, khoảng tháng 11 hàng năm Thủ tướng Chính phủ giao cho các Bộ, ngành, địa phương các chỉ tiêu:
+ Tổng mức vốn đầu tư tập trung của NSNN, chia ra thành vốn trong nước và vốn ngoài nước.
+ Vốn thực hiện dự án: gồm vốn theo cơ cấu vốn đầu tư theo một số ngành, mục tiêu quan trọng; danh mục và vốn đầu tư các công trình, dự án thuộc nhóm A.
Căn cứ tổng mức vốn, cơ cấu vốn thực hiện dự án do Thủ tướng Chính phủ giao chỉ tiêu, Bộ kế hoạch và Đầu tư giao theo uỷ quyền và hướng dẫn các Bộ, ngành, địa phương bố trí, phân bổ vốn. Việc bố trí, phân bổ vốn ở các Bộ, ngành, địa phương được tiến hành chậm nhất là đến ngày 31 tháng 12 hàng năm.
Hai là: Quản lý vốn đầu tư XDCB ở công tác tạm ứng, thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN:
21
a. Quy trình tạm ứng, thanh toán vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN:
Tạm ứng, thanh toán vốn đầu tư là quá trình Kho bạc nhà nước (KBNN) thực hiện đề nghị của chủ đầu tư tạm ứng, thanh toán vốn đầu tư đến tay các nhà thầu (tư vấn, xây dựng, cung ứng thiết bị) và chi tiêu cho việc quản lý của chủ đầu tư. Bản chất của việc cấp vốn là Nhà nước (chủ đầu tư là người đại diện) mua lại sản phẩm xây dựng, lắp đặt, thiết bị công nghệ và các sản phẩm xây dựng cơ bản khác của các nhà thầu. Do đó, việc cấp đúng, cấp đủ tức là cấp đúng giá trị của bản thân hàng hoá XDCB mà nhà thầu bán cho chủ đầu tư. Cơ chế kiểm soát thanh toán vốn đầu tư từ NSNN là khâu quan trọng trong việc giảm thất thoát, tiêu cực trong đầu tư xây dựng, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư.
Để thanh toán, chủ đầu tư phải mở tài khoản ở KBNN. Để phục vụ cho công tác quản lý, kiểm soát thanh toán vốn đầu tư, chủ đầu tư phải gửi đến KBNN các tài liệu cơ sở của dự án (văn bản phê duyệt của cơ quan có thẩm quyền, dự án đầu tư xây dựng công trình, văn bản lựa chọn nhà thầu, hợp đồng giữa chủ đầu tư và nhà thầu,…).
Cấp phát thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN bao gồm: cấp phát và thu hồi vốn tạm ứng; cấp phát thanh toán khối lượng XDCB hoàn thành.
- Tạm ứng vốn và thu hồi tạm ứng nguồn NSNN:
Việc tạm ứng vốn đầu tư XDCB được tiến hành qua hai khâu: + Tạm ứng Ngân sách:
Việc ứng trước dự toán ngân sách năm sau cho các dự án đầu tư được thực hiện theo quy định của khoản 3, điều 57 của Luật NSNN số 01/2002/QH11 ngày 16/12/2002 và điều 61 của Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật NSNN.
Theo đó, các dự án, công trình Quốc gia và công trình XDCB thuộc nhóm A đủ điều kiện thực hiện theo quy định về quản lý đầu tư và xây dựng đang thực hiện và cần đẩy nhanh tiến độ thì được ứng trước dự toán năm sau trong phạm vi khả năng cho phép của ngân sách.
22
Thu hồi vốn ứng trước: các Bộ, UBND cấp tỉnh có trách nhiệm bố trí trong dự toán ngân sách năm sau để hoàn trả số vốn ứng trước đó cho các dự án. Khi thông báo kế hoạch thanh toán vốn đầu tư cho dự án, Bộ Tài chính đồng thời thông báo thu hồi vốn ứng trước. Số thu hồi đúng bằng mức vốn được ứng trước. Trường hợp các Bộ, UBND cấp tỉnh được ứng trước dự toán không bố trí hoặc bố trí không đủ trong dự toán ngân sách để hoàn ứng theo đúng quy định, Bộ Tài chính thu hồi số vốn tạm ứng đó bằng cách trừ vào dự toán chi đầu tư được giao của Bộ, UBND cấp tỉnh và có văn bản thông báo cho Bộ, UBND cấp tỉnh đó biết để phối hợp thực hiện.
+ Tạm ứng vốn đầu tư cho nhà thầu:
Việc tạm ứng vốn đầu tư cho các nhà thầu thi công các dự án đầu tư là xuất phát từ đặc điểm của dự án đầu tư xây dựng thường có giá trị lớn, thời gian thực hiện thường kéo dài mà không một nhà thầu nào có thể đủ năng lực tài chính để thực hiện. Do vậy, để các nhà thầu có đủ vốn thực hiện dự án thì Nhà nước cần phải tạm ứng vốn cho các nhà thầu nhằm mục đích để nhà thầu chuẩn bị các điều kiện cần thiết để thực hiện dự án đầu tư. Để quản lý việc tạm ứng, thanh toán vốn đầu tư Nhà nước đã quy định rõ tại Thông tư số 86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011 quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc NSNN và Chỉ thị số 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn NSNN và vốn trái phiếu Chính phủ.
b. Quyền và trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình thanh toán vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN:
- Chủ đầu tư có quyền yêu cầu bồi thường hoặc kiện ra các toà án hành chính, kinh tế đòi bồi thường về những thiệt hại do việc chậm trễ thanh toán của các tổ chức cấp phát, cho vay vốn đầu tư.
- Chủ đầu tư tự chịu trách nhiệm trước pháp luật về giá trị đề nghị thanh toán với tổ chức cấp phát, cho vay vốn (về tính chính xác, hợp pháp của khối lượng thực hiện, đơn giá, dự toán các loại công việc,...), KBNN không chịu trách nhiệm về các vấn đề này. KBNN căn cứ vào hồ sơ thanh toán và
23
thực hiện thanh toán theo hợp đồng. KBNN chỉ kiểm soát trên cơ sở các tài liệu do chủ đầu tư cung cấp và theo nguyên tắc thanh toán đã quy định.
- Kho bạc Nhà nước được quyền yêu cầu chủ đầu tư cung cấp hồ sơ, tài liệu, thông tin theo chế độ quy định để phục vụ công tác kiểm soát thanh toán vốn. Khi cần thiết được nắm tình hình thực tế tại hiện trường. Được phép tạm ngừng thanh toán vốn hoặc thu hồi số vốn mà chủ đầu tư sử dụng sai mục đích, sai đối tượng hoặc trái với chế độ quản lý tài chính của Nhà nước.
Ba là: Quản lý vốn đầu tư XDCB ở công tác quyết toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN:
Để đánh giá kết quả của quá trình đầu tư, rút kinh nghiệm nhằm tăng cường công tác quản lý đầu tư và xây dựng, tất cả các dự án đầu tư sử dụng vốn Nhà nước bao gồm: vốn NSNN, vốn đầu tư của doanh nghiệp Nhà nước, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn Trái phiếu (Chính phủ, Chính quyền địa phương), đều phải quyết toán sau khi hoàn thành hoặc khi kết thúc năm kế hoạch. Vốn đầu tư được quyết toán là toàn bộ chi phí hợp pháp đã thực hiện trong quá trình đầu tư để đưa dự án vào khai thác, sử dụng. Chi phí hợp pháp là chi phí được thực hiện trong phạm vi thiết kế, dự toán đã phê duyệt kể cả phần điều chỉnh, bổ sung, đúng với hợp đồng đã ký kết, phù hợp với các quy định của pháp luật. Đối với các dự án sử dụng vốn NSNN thì vốn đầu tư được quyết toán phải nằm trong giới hạn tổng mức đầu tư được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
Quyết toán vốn đầu tư được thực hiện dưới 2 hình thức:
Thứ nhất là, quyết toán vốn đầu tư theo niên độ ngân sách:
Kết thúc năm, chủ đầu tư phải lập bảng đối chiếu thanh toán vốn đầu tư cho từng dự án về số thanh toán trong năm và luỹ kế số thanh toán từ khi khởi