CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.4 Nội dung và thực trạng hoạt động quản lý vốn ĐTXDCB trong hệ thống
3.4.3. Quản lý thanh toán và quyết toán vốn ĐTXDCB
3.4.3.1 Quản lý thanh toán vốn ĐTXDCB
- Về điều hành nguồn vốn ĐTXDCB của hệ thống KBNN: Quy hoạch và kế hoạch vốn hàng năm của các dự án ĐTXDCB trong hệ thống KBNN đã đƣợc tính toán, đảm bảo khả năng đáp ứng vốn trong Kế hoạch đầu tƣ trung hạn của cả giai đoạn. Kế hoạch vốn bố trí cho từng năm của toàn bộ các dự án không đƣợc vƣợt kế hoạch trung hạn cho từng năm + nguồn vốn từ tiết kiệm chi trong các năm trƣớc chuyển sang.
- Về thanh toán các khoản chi vốn ĐTXDCB trong hệ thống KBNN: KBNN thanh toán trực tiếp cho đơn vị thụ hƣởng bằng hình thức chuyển khoản qua ngân hàng, giảm lƣợng tiền mặt trong lƣu thông thuận tiện cho việc kiểm tra, kiểm soát giảm thiểu tiêu cực.
- Về kiểm soát thanh toán các khoản chi vốn ĐTXDCB trong hệ thống KBNN: Mọi khoản chi đều đƣợc KBNN kiếm soát trƣớc thanh toán chi trả. Việc kiểm soát của KBNN dựa trên cơ sở hồ sơ, chứng từ, điều kiện chi sau đó thực hiện xuất quỹ thanh toán cho đối tƣợng thụ hƣởng.
+ Nội dung kiểm soát thanh toán:
* Kiểm tra tính đầy đủ, hợp pháp, hợp lệ của hồ sơ dự án và chứng từ thanh toán thể hiện trên các nội dung về số lƣợng hồ sơ, chứng từ; hình thức của chứng từ có đúng mẫu quy định không; kiểm tra các chủ thể tham gia ký kết hợp đồng kinh tế, các nội dung chủ yếu của hợp đồng kinh tế; kiểm tra sự
logic về thời gian của hồ sơ dự án, chứng từ thanh toán theo từng giai đoạn thực hiện dự án…
* Kiểm soát việc chấp hành trình tự đầu tƣ và xây dựng, định mức, đơn giá và các chế độ chính sách do nhà nƣớc quy định. Kiểm soát từng khoản chi thông qua chứng từ thanh toán về định mức, đơn giá của từng công việc đã thực hiện so với định mức, đơn giá của công việc đó đƣợc cấp có thẩm quyền (KBNN) phê duyệt hoặc theo đơn giá trúng thầu; các khoản chi phát sinh trong quá trình thực hiện đƣợc duyệt bổ sung vào dự án, các trƣờng hợp điều chỉnh dự án, điều chỉnh thiết kế, thay đổi chế độ chính sách tiền lƣơng của dự án làm tăng, giảm các khoản chi vốn XDCB thuộc nguồn vốn NSNN…
* Thời gian để kiểm soát các khoản chi theo nội dung yêu cầu ở trên của KBNN trong phạm vi thời gian quy định của pháp luật về XDCB (không quá 5 ngày làm việc kể từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ).
+ Quy trình kiểm soát thanh toán: Xuất phát từ yêu cầu phƣơng thức cấp phát vốn XDCB phù hợp với đặc điểm của ngành xây dựng và sản phẩm xây dựng, đáp ứng yêu cầu đủ vốn cho quá trình thực hiện dự án, đảm bảo chất lƣợng, khối lƣợng công trình phù hợp với thiết kế và dự toán đƣợc duyệt, vốn đầu tƣ xây dựng
Quy trình quản lý thanh toán vốn ĐTXDCB tại mỗi dự án trong hệ thống KBNN đƣợc thể hiện theo sơ đồ dƣới đây:
(3) (5) (4) (7) (2) (8) (6) Phòng KSC Phòng KTNN Lãnh đạo KBNN tỉnh
(1)
Hình 3.2. Quy trình luân chuyển chứng tƣ thanh toán vốn ĐTXDCB của 1 dự án trong hệ thống KBNN
(Nguồn: Tác giả tổng hợp)
Ghi chú:
(1) Nhà thầu đề nghị chủ đầu tƣ thanh toán;
(2) Chủ đầu tƣ gửi tài liệu thanh toán cho phòng KSC;
(3) Sau khi kiểm tra tài liệu, Phòng KSC trình lãnh đạo KBNN tỉnh duyệt; (4) Phòng KSC chuyển tài liệu cho Phòng KTNN;
(5) Sau khi kiểm tra tính hợp lệ, Phòng KTNN trình lãnh đạo KBNN tỉnh duyệt;
(6) Phòng KTNN toán làm thủ tục thanh toán cho nhà thầu; (7) Phòng KTNN trả tài liệu cho Phòng KSC;
(8) Phòng KSC trả tài liệu cho chủ đầu tƣ lƣu giữ.
3.4.3.2 Quản lý quyết toán vốn đầu tư dự án Xây dựng cơ bản hoàn thành
Sau khi dự án hoàn thành, bàn giao, đƣa vào sử dụng Chủ đầu tƣ phải tổ chức lập báo cáo quyết toán dự án hoàn thành theo quy định. Trong báo cáo quyết toán dự án hoàn thành phải xác định đầy đủ, chính xác tổng chi phí đầu tƣ đã thực hiện; phân định rõ nguồn vốn đầu tƣ; chi phí đầu tƣ đƣợc phép không tính vào giá trị tài sản hình thành qua đầu tƣ dự án; giá trị tài sản hình thành qua đầu tƣ: tài sản cố định, tài sản lƣu động; đồng thời phải đảm bảo đúng nội dung, thời gian lập báo cáo. Lập xong báo cáo quyết toán, Chủ đầu tƣ có trách nhiệm thuê đơn vị kiểm toán độc lập để thực hiện kiểm toán báo cáo quyết toán dự án hoàn thành và trình cấp có thẩm quyền (KBNN) thẩm tra, phê duyệt quyết toán.
Trên cơ sở kết quả Báo cáo kiểm toán quyết toán dự án hoàn thành; Ngƣời có thẩm quyền quyết định đầu tƣ (KBNN) có trách nhiệm tổ chức thẩm tra quyết toán dự án theo các nội dung sau: Thẩm tra tính tuân thủ Chuẩn mực kiểm toán báo cáo quyết toán vốn đầu tƣ hoàn thành của Báo cáo kết quả kiểm toán, đối chiếu nội dung Báo cáo kết quả kiểm toán dự án hoàn thành với các nội dung quy định; nếu chƣa đủ các nội dung quy định, cơ quan thẩm tra có quyền yêu cầu đơn vị kiểm toán thực hiện kiểm toán lại hoặc kiểm toán bổ sung. Khi cơ quan Kiểm toán Nhà nƣớc thực hiện kiểm toán đối với Báo cáo quyết toán dự án hoàn thành, đơn vị thẩm tra quyết toán không phải thực hiện thẩm tra nội dung này; Thẩm tra việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật, những căn cứ pháp lý mà kiểm toán viên sử dụng để kiểm toán dự án; Xem xét những kiến nghị, những nội dung có quan điểm khác nhau giữa chủ đầu tƣ và đơn vị kiểm toán; Xem xét việc chấp hành của chủ đầu tƣ và các đơn vị có liên quan đối với ý kiến kết luận của các cơ quan Thanh tra, Kiểm tra, Kiểm toán Nhà nƣớc (nếu có)…Thời gian thực hiện thẩm tra theo quy định tại Thông tƣ số 09/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính quy định về quyết toán dự án hoàn thành thuộc nguồn vốn Nhà nƣớc.
Tại KBNN, Vụ Tài vụ Quản trị thừa ủy quyền của Tổng Giám đốc KBNN tiến hành thẩm tra báo cáo quyết toán, báo cáo kiểm toán và lập báo cáo thẩm tra quyết toán trình Tổng Giám đốc KBNN xem xét, phê duyệt.
KBNN có trách nhiệm thẩm tra và phê duyệt toán dự án hoàn thành đối với các dự án nhóm B và các dự án nhóm C (có tổng mức đầu tƣ lớn hơn 5 tỷ đồng).
KBNN tỉnh có trách nhiệm thẩm tra và phê duyệt toán dự án hoàn thành đối với các dự án nhóm C có tổng mức đầu tƣ nhỏ hơn 5 tỷ đồng.
Khi dự án, công trình hoàn thành đƣợc phê duyệt quyết toán vốn đầu tƣ, KBNN tiến hành kiểm tra đối chiếu số vốn đã thanh toán cho dự án, công trình. Nếu số vốn đã thanh toán nhỏ hơn số vốn quyết toán đƣợc duyệt khi
KBNN căn cứ vào kế hoạch vốn bố trí cho dự án để thanh toán chi trả cho các đơn vị thụ hƣởng. Nếu số vốn đã thanh toán lớn hơn số vốn quyết toán đƣợc duyệt thì KBNN thực hiện thu hồi số vốn đã thanh toán cho các đơn vị nhận thầu.
Quyết toán vốn ĐTXDCB trong hệ thống KBNN Việt Nam hàng năm hiện nay vẫn theo hƣớng dẫn của Bộ Tài chính, KBNN thực hiện quyết toán toàn bộ nguồn vốn nhận và tổng số chi của toàn bộ dự án và theo từng dự án đƣợc thông báo danh mục kế hoạch vốn đầu tƣ hàng năm, các dự án đƣợc phép kéo dài thời hạn thực hiện và thanh toán.
Sau khi quyết toán vốn đầu tƣ dự án công trình hoàn thành đƣợc cấp có thẩm quyết phê duyệt và quyết toán vốn ĐTXDCB hàng năm đƣợc phê duyệt, KBNN rà soát, đối chiếu đảm bảo khớp đúng giữa số liệu cấp phát thanh toán và quyết toán đƣợc duyệt và làm thủ tục tất toán tài khoản cấp phát thanh toán của dự án, công trình.
3.4.4. Kiểm tra, kiểm soát, đánh giá hoạt động quản lý vốn ĐTXDCB trong hệ thống KBNN Việt Nam
Đối với dự án ĐTXDCB trong hệ thống KBNN Việt Nam, hàng năm phòng Thanh tra – Kiểm tra thuộc KBNN các tỉnh tiến hành kiểm tra công tác xây dựng cơ bản trƣớc khi KBNN các tỉnh trình KBNN phê duyệt quyết toán vốn hàng năm. KBNN hàng năm cũng thành lập các tổ kiểm tra chuyên môn ( Vụ Tài vụ Quản trị - KBNN) và tham gia phối hợp cùng các đoàn kiểm tra liên vụ (bao gồm các Vụ chuyên ngành thuộc KBNN) tổ chức các đợt thanh tra định kỳ đƣợc xây dựng đầu năm theo quyết định của Tổng Giám đốc KBNN và quy định của Bộ Tài chính.
Ngoài ra KBNN còn kết hợp với phòng kiểm toán nội bộ thuộc Vụ Kế hoạch Tài chính – Bộ Tài chính hoặc Vụ Thanh tra - Bộ Tài chính tổ chức kiểm tra đột xuất các dự án (chuẩn bị đầu tƣ, thực hiện đầu tƣ, hoàn thành đƣa
vào sử dụng…) để có cơ sở rà soát, chấn chỉnh lại các sai phạm trong quá trình thực hiện (nếu có) và làm cơ sơ đánh giá chung về hoạt động quản lý vốn ĐTXDCB trong hệ thống KBNN để kịp thời điều phối danh mục và nguồn vốn đảm bảo việc đầu tƣ đạt hiệu quả cao.
3.4.5 Những thành tựu đạt được trong quản lý vốn ĐTXDCB trong nội bộ hệ thống KBNN.
Đƣợc sự quan tâm chỉ đạo thƣờng xuyên của Bộ Tài chính, Lãnh đạo Kho bạc Nhà nƣớc cùng với nỗ lực của toàn thể cán bộ công chức làm công tác quản lý ĐTXDCB trong hệ thống KBNN, trên cơ sở bám sát văn bản của các cấp có thẩm quyền về quản lý xây dựng, hệ thống cơ sở vật chất của KBNN đã dần dần hình thành ngày càng khang trang, có công năng phù hợp với hoạt động nghiệp vụ của hệ thống KBNN.
Ƣu điểm nổi bật nhất là trong thời gian 27 năm, từ lúc mới thành lập cơ sở vật chất trang thiết bị hầu nhƣ không có gì, các trụ sở hầu hết phải đi ở tạm, hoặc thuê nhà của các cơ quan tại địa phƣơng. Đến nay, hệ thống cơ sở vật chất ngày càng mở rộng, khang trang, có công năng phù hợp, đáp ứng đƣợc cơ bản điều kiện làm việc cho toàn hệ thống. Trụ sở KBNN các cấp đảm bảo tính uy nghiêm của một cơ quan công quyền đồng thời thân thiện với môi trƣờng phù hợp với không gian cảnh quan khu vực.
Đƣợc sự phân cấp, ủy quyền của Bộ Tài chính, Kho bạc Nhà nƣớc đã tạo ra sự thông thoáng hơn trong quy trình thẩm định, phê duyệt, giảm bớt thủ tục hành chính, tăng cƣờng trách nhiệm của thủ trƣởng đơn vị đƣợc phân cấp, uỷ quyền. Đến nay, sau quá trình hình thành và phát triển, Hệ thống KBNN đã có đội ngũ cán bộ làm quản lý vốn ĐTXDCB nội ngành ngày một lớn mạnh về chất lƣợng hƣớng đến đáp ứng đầy đủ yêu cầu công tác.
Có thể tóm tắt một số thành công đạt đƣợc trong quản lý vốn ĐTXDCB trong hệ thống KBNN Việt Nam thông qua kết quả quản lý cũng nhƣ hiệu quả
quản lý nhƣ sau:
Thứ nhất, về hiệu quả hoạt động đầu tƣ: Các công trình XDCB, cải tạo
sửa chữa của hệ thống KBNN đã thực hiện đầy đủ theo đúng quy trình từ khâu chủ trƣơng đầu tƣ, lập dự án đầu tƣ, thẩm định dự án, phê duyệt thiết kế dự toán, giám sát thi công, kiểm tra chất lƣợng công trình, kiểm toán, quyết toán các công trình. Vì vậy các công trình trong hệ thống đã đảm bảo đƣợc yêu cầu về chất lƣợng, tiết kiệm, hiệu quả cao trong sử dụng vốn ĐTXDCB.
Thứ hai, về tình hình giải ngân: Các dự án ĐTXDCB trong hệ thống
KBNN những năm 2011, 2012 thƣờng có tỷ lệ giải ngân thấp (<90%) do công tác chuẩn bị đầu tƣ bị kéo dài và công tác quyết một số công trình còn chậm. Tuy nhiên, từ năm 2013 đến nay, tỷ lệ giải ngân hàng năm của toàn hệ thống KBNN luôn đạt trên 95% tổng kế hoạch vốn năm đƣợc giao.
Thứ ba, về tình trạng nợ đọng vốn đầu tƣ xây đựng cơ bản. Do việc thực hiện thi công các công trình đáp ứng tiến độ thi công đề ra, chất lƣợng công tác quyết toán dự án hoàn thành đƣợc liên tục cải thiện nên hầu nhƣ tình trạng nợ đọng không xảy ra. Việc thanh toán giá trị công trình đảm bảo theo đúng quy định của Nhà nƣớc, đảm bảo đúng tiến độ thi công, khối lƣợng hoàn thành của công trình.
Tình hình thực hiện giải ngân trong những năm gần đây, cụ thể nhƣ sau :
Bảng 3.3. Tình hình giải ngân tại Kho bạc Nhà nƣớc từ 2013 đến 2016
Đơn vị tính: tỷ đồng.
Nội dung Năm 2013 Năm 2014 Năm 2015 Năm 2016
Bố trí Giải ngân Bố trí Giải ngân Bố trí Giải ngân Bố trí Giải ngân Các dự án có TMĐT > 5 tỷ 854,1 842,1 907,8 894,6 781,3 745 1.330,8 1.298,6 Các dự án 40 40 41,6 39 61,3 56,5 96,1 95.6
CTMR có TM ĐT < 5 tỷ Tổng số 894,1 882.1 949,4 933,6 842,6 801,5 1.426,9 1.394,2 Tỷ lệ giải ngân (%) 98,7 98,3 95,1 97,7
(Nguồn Báo cáo quyết toán niên độ hàng năm của KBNN)
3.4.6 Hạn chế trong quản lý vốn ĐTXDCB trong nội bộ hệ thống KBNN
Việc thực hiện quy định về quản lý XDCB nội ngành nhƣ trên đã phần nào đáp ứng đƣợc yêu cầu thực tế về trang bị cơ sở vật chất cho hệ thống KBNN và đảm bảo yêu cầu tuân thủ các quy định đầu tƣ của Nhà nƣớc. Tuy nhiên cũng còn tồn tại một số hạn chế nhƣ:
3.4.6.1 Trong công tác lập quy hoạch, kế hoạch đầu tư
Thứ nhất, việc lập kế hoạch bố trí nguồn vốn cho từng năm chƣa theo
sát đƣợc khả năng giải ngân của từng địa phƣơng, từng dự án dẫn đến có một số dự án vẫn bị thiếu vốn dẫn đến nợ đọng trong thanh, quyết toán dự án, một số dự án lại không giải ngân hết đƣợc theo đăng ký của Chủ đầu tƣ. Điều này thể hiện ở việc vẫn tồn tại nợ đọng trong khi không giải ngân hết 100% kế hoạch vốn.
Thứ hai, việc đầu tƣ xây dựng chƣa theo kịp tốc độ phát triển của hệ thống Kho bạc Nhà nƣớc nhất là do nhu cầu lƣu trữ tài liệu dẫn đến trong hệ thống vẫn còn khá nhiều trụ sở không đủ diện tích cho hoạt động nghiệp vụ của Kho bạc Nhà nƣớc, bao gồm cả các dự án mới đƣợc đầu tƣ trong giai đoạn 2009-2013. Các dự án đƣợc đầu tƣ rộng khắp cả nƣớc đến tận cấp huyện nên vẫn còn tình trạng đầu tƣ chƣa đúng trọng điểm và việc kiểm tra, giám sát công tác sử dụng vốn đúng quy định, chống thất thoát lãng phí gặp nhiều khó khăn. Với 724 trụ sở cấp tỉnh, huyện nên việc nắm bắt hiện trạng các trụ sở chủ yếu dựa trên báo cáo của KBNN tỉnh, thậm chí có những huyện vùng sâu,
vùng xa ngay cả KBNN tỉnh cũng ít có điều kiện kiểm tra thực địa dẫn đến vẫn có tình trạng đầu tƣ chƣa đúng trọng điểm vào những dự án chƣa thật sự cần thiết.
Thứ ba, việc cải tạo sửa chữa nhỏ dƣới 5 tỷ gặp rất nhiều khó khăn do
nguồn vốn hàng năm trong toàn bộ hệ thống KBNN chỉ có 70 tỷ nên luôn không đáp ứng đƣợc nhu cầu cải tạo sửa chữa cấp bách của KBNN các huyện thị xã thành phố.
3.4.6.2 Trong công tác tổ chức quản lý dự án
- Công tác chuẩn bị đầu tƣ chƣa đạt hiệu quả cao, hàng năm vẫn có những dự án không hoàn thành công tác chuẩn bị đầu tƣ theo kế hoạch do vƣớng đền bù giải phóng mặt bằng hoặc địa phƣơng không bố trí đƣợc vị trí xây dựng.
Bảng 3.4. Kết quả chuẩn bị đầu tƣ các dự án tại KBNN từ 2013 đến 2016
STT Nội dung Năm
2013 2014 2015 2016
1 Số dự án chuẩn bị đầu tƣ
theo Kế hoạch 32 27 31 49
2 Số dự án không hoàn thành
chuẩn bị đầu tƣ 6 2 12 8
(Nguồn: Tổng hợp của tác giả từ các báo cáo nội ngành)
- Công tác tổ chức quản lý giai đoạn thực hiện đầu tƣ XDCB và vận hành các kết quả đầu tƣ: công tác lập, thẩm định thiết kế và dự toán còn nhiều dự án không hoàn thành đúng thời hạn dẫn đến khởi công chậm so với kế hoạch, phải điều chỉnh kế hoạch lựa chọn nhà thầu và thời gian bàn giao hoàn