CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.2. Phân tích hoạt động quản lý nhà nƣớc về vốn đầutƣ xây dựng hạ tầng
3.2.4. Kiểm tra, giám sát vốn đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông vận tả
đường bộ
* Căn cứ kiểm tra, giám sát vốn đầu tư xây dựng hạ tầng GTVT đường bộ
Việc kiểm tra, kiểm soát vốn đầu tƣ dựa vào các quy định của Nhà nƣớc về quản lý các công trình xây dựng, đặc biệt là các quy định cụ thể về quản lý tài chính nhƣ vốn và chi phí xây dựng công trình. Các văn bản pháp luật của Nhà nƣớc bao gồm rất nhiều nội dung liên quan đến quản lý tài chính đối với vốn đầu tƣ xây dựng công trình nhƣ: Nghị định số 112/2009/NĐ-CP ngày 14/12/2009 của Chính phủ về quản lý chi phí đầu tƣ xây dựng công trình; Nghị định số 113/2009/NĐ-CP ngày 15/12/2009 của Chính phủ về
giám sát và đánh giá đầu tƣ và các thông tƣ: thông tƣ số 19/2011/TT-BTC ngày 14/02/2011 của Bộ Tài chính quy định về quyết toán dự án hoàn thành thuộc nguồn vốn Nhà nƣớc; thông tƣ số 86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011 của Bộ Tài chính quy định về Quản lý, thanh toán vốn đầu tƣ và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tƣ thuộc nguồn vốn NSNN…
Trong việc kiểm tra, kiểm soát các dự án đầu tƣ, giám sát của các tổ chức xã hội và nhân dân là hết sức quan trọng. Điều này đƣợc thực hiện theo Quyết định số 80/2005/QĐ-Ttg ngày 18/4/2005 của Thủ tƣớng Chính phủ về việc ban hành Quy chế giám sát đầu tƣ của cộng đồng; Thông tƣ liên tịch số 04/2006/TTLT-KH&ĐT-UBMTTQVN-TC ngày 04/12/2006 của liên Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ- Ủy ban Trung ƣơng Mặt trận Tổ quốc Việt Nam – Bộ Tài chính hƣớng dẫn thực hiện Quyết định số 80/2005/QĐ-Ttg của Thủ tƣớng Chính phủ về việc ban hành quy chế giám sát đầu tƣ của cộng đồng.
* Công tác kiểm tra, giám sát vốn đầu tư xây dựng hạ tầng GTVT đường bộ
Trong các nguồn vốn đầu tƣ hạ tầng giao thông vận tải, nguồn vốn NSNN là nguồn vốn đƣợc cơ quan QLNN chú trọng nhất trong công tác kiểm tra, giám sát. Cơ chế, chính sách về kiểm tra, kiểm soát đối với vốn đầu tƣ từ NSNN trong phát triển hạ tầng giao thông vận tải ngày càng đƣợc hoàn thiện và đổi mới theo hƣớng: bên cạnh đề cao vai trò, trách nhiệm của các chủ thể QLNN, chủ thể tham gia thì tăng cƣờng công tác giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm toán nhằm phát hiện, phòng ngừa, chấn chỉnh, xử lý các vi phạm, sai phạm để hoạt động này đảm bảo đúng hƣớng.
Về nhiệm vụ của các cơ quan QLNN đƣợc quy định theo nghị định 112/2009/NĐ-CP đƣợc thay thế bằng nghị định 32/2015/NĐ-CP ngày 23/5/2015 về quản lý chi phí đầu tƣ (có hiệu lực từ ngày 10/5/2015)
QLNN đối với vốn đầu tƣ xây dựng hạ tầng GTVT đƣờng bộ do Chính Phủ, các bộ chức năng và UBND các cấp trực tiếp quản lý. Chức năng của các bộ chức năng cụ thể nhƣ sau:
- Bộ kế hoạch đầu tƣ có trách nhiệm: Nghiên cứu, xây dựng cơ chế chính sách về đầu tƣ, xác định phƣơng hƣớng và cơ cấu gọivốn đầu tƣ nƣớc ngoài tại Việt Nam; bảo đảm cân đối đầu tƣ rồi trình Chính phủ quyết định. Cấp giấy phép đầu tƣ và hƣớng dẫn các tổ chức, cá nhân có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài triển khai công tác chuẩn bị đầu tƣ theo Luật đầu tƣ và các quy định có liên quan đến điều lệ quản lý đầu tƣ xây dựng. Tổ chức thẩm định các loại dự án quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, phát triển ngành, vùng kinh tế trọng điểm để trình Chính phủ xem xét quyết định. Tổng hợp và trình Chính phủ kế hoạch đầu tƣ phát triển hàng năm và 5 năm. Phối hợp với Bộ Tài chính kiểm tra, giám sát việc thực hiện kế hoạch đầu tƣ thuộc nguồn vốn do Nhà nƣớc quản lý, đảm bảo đê thực hiện kế hoạch huy động từng phần kết quả đầu tƣ vào hoạt động. Chủ trì phối hợp với Bộ Xây dựng, Bộ Thƣơng mại, các bộ có xây dựng chuyên ngành và địa phƣơng kiểm tra thực hiện quy chế đấu thầu.
- Bộ Xây dựng: Nghiên cứu, xây dựng cơ chế, chính sách quản lý xây dựng, quy hoạch đô thị và nông thôn, trình Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt, ban hành hoặc đƣợc Thủ tƣớng Chính phủ ủy quyền banhành; ban hành hoặc thỏa thuận để các bộ quản lý chuyên ngành ban hành các tiêu chuẩn, quy trình quy phạm quản lý chất lƣợng công trình và kinh tế xây dựng (hệ thống các định mức và chỉ tiêu kinh tế kỹ thuật xây dựng, giá chuẩn, đơn giá xây dựng), tổ chức thẩm định thiết kế dự toán các dự án trọng điểm để Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt, thẩm định các dự án nhóm A để bộ phận quản lý ngành phê duyệt. Thống nhất QLNN về chất lƣợng công trình xây dựng, cấp chứng chỉ chứng nhận năng lực hành nghề của các doanh nghiệp tƣ vấn và xây lắp. Chủ
trì phối hợp với Bộ Kế hoạch và đầu tƣ, Bộ Tài chính các Bộ ngành, địa phƣơng để hƣớng dẫn và kiểm tra thực hiện điều lệ quản lý đầu tƣ xây dựng.
- Bộ Tài chính: Trên cơ sở các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cả nƣớc, các cân đối chủ yếu của nền kinh tế quốc dân,chủ động phối hợp với Bộ Kế hoạch và đầu tƣ phân bổ kế hoạch cấp phát vốn cho đầu tƣ phát triển; đồng thời thanh tra, kiểm tra tài chính đối với cáctổ chức, đơn vị có sử dụng vốn đầu tƣ của Nhà nƣớc.
- Kho bạc Nhà nƣớc: Trực tiếp tổ chức thực hiện cấp vốn đầu tƣ, cấp và thu hồi vốn tín dụng ƣu đãi của Nhà nƣớc (kể cả các nguồn vốn vay, viện trợ của Chính phủ dành cho đầu tƣ phát triển). Quy định quy trình, thủ tục, hồ sơ chứng từ trong quá trình tạm ứng, thanh toán vốn. Thanh toán vốn kịp thời, đầy đủ cho dự án khi đã có đủ điều kiện. Có ý kiến rõ ràng bằng văn bản với Chủ đầu tƣ về việc từ chối thanh toán, trả lời các thắc mắc của Chủ đầu tƣ trong việc thanh toán vốn. Trƣờng hợp phát hiện quyết định của các cấp có thẩm quyền trái với quy định hiện hành phải có văn bản đề nghị xem xét lại và nêu ý kiến đề xuất. Nếu quá thời gian quy định mà không đƣợc trả lời nhƣng vẫn không thỏa đáng, có quyền báo cáo lên cơ quan có thẩm quyền cao hơn để xem xét. Thực hiện chế độ thông tin báo cáo và quyết toán vốn đầu tƣ theo quy định của luật NSNN và các hƣớng dẫn của Bộ Tài chính. Có quyền yêu cầu Chủ đầu tƣ cung cấp hồ sơ, tài liệu, thông tin theo chế độ quy định để phục vụ cho công tác kiểm soát thanh toán vốn. Có quyền dừng thanh toán vốn hoặc thu hồi vốn mà Chủ đầu tƣ sử dụng sai mục đích, không đúng đối tƣợng hoặc trái với chế độ quản lý tài chính của Nhà nƣớc, đồng thời báo cáo Bộ Tài chính để xử lý; đƣợc quyền từ chối thanh toán vốn của các dự án mà Chủ đầu tƣ không thực hiện nghiêm túc chế độ lập kế hoạch vốn đầu tƣ hàng quý, chế độ báo cáo theo quy định của Luật Xây dựngvà các quy định hiện hành của các Luật khác.
Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam: Nghiên cứu chính sách QLNN về tiền tệ - tín dụng trong đầu tƣ xây dựng, trình Chính phủ ban hành hoặc Thủ tƣớng Chính phủ ủy quyền ban hành; hƣớng dẫn các tổ chức tín dụng thực hiện huy động vốn để cho vay đầu tƣ phát triển. Thực hiện chế độ bảo lãnh dự thầu và bảo lãnh thực hiện hợp đồng cho các nhà thầu Việt Nam khi tham quan đấu thầu quốc tế. Các ngân hàng thƣơng mại tự quyết định cho vay, thu nợ trong quá trình kinh doanh tiền tệ.
Các Bộ quản lý ngành về đất đai, tài nguyên, công nghệ, môi trƣờng, thƣơng mại, bảo tồn, bảo tàng di tích, di sản văn hóa, cảnh quan, quốc phòng, an ninh, phòng cháy: Có trách nhiệm xem xét và có ýkiến bằng văn bản về các vấn đề có liên quan của dự án đầu tƣ trong thờigian quy định, kể từ ngày nhận đƣợc văn bản đề nghị của ngƣời có thẩm quyền quyết định đầu tƣ và cho phép đầu tƣ dự án.
Các Bộ xây dựng: Có trách nhiệm hƣớng dẫn cụ thể việc thực hiện cơ chế chính sách xây dựng cho phù hợp với đặc thù của xây dựng chuyên ngành; nghiên cứu và ban hành theo quy định phân cấp của Chính phủ các tiêu chuẩn, quy trình, quy phạm kỹ thuật xây dựng; xây dựng định mức kinh tế - kỹ thuật chuyên ngành để ban hành sau khi thỏa thuận với Bộ Xây dựng.
Bộ GTVT chịu trách nhiệm trực tiếp quản lý ĐTXD đối với các dự án đầu tƣ thuộc kết cấu hạ tầng giao thông vận tải thuộc thẩm quyền của Bộ; tổ chức thực hiện và chịu trách nhiệm giám sát đầu tƣ, giám định chất lƣợng công trình thuộc kết cấu hạ tầng giao thông vận tải theo quy định của pháp luật. Bộ GTVT quản lý, hƣớng dẫn cụ thể việc thực hiện cơ chế, chính sách về đầu tƣ phát triển ngành và QLNN về vốn đầu tƣ đối với các án đầu tƣ thuộc ngành, đồng thời có quyền kiến nghị đình chỉ đối với hoạt động đầu tƣ xây dựng trái với quy định thuộc chức năng QLNN của Bộ GVT. Bộ chịu trách nhiệm hƣớng dẫn cụ thể việc thực hiện cơ chế chính sách ĐTXD, nghiêm cứu ban hành các văn bản kỹ
thuật áp dụng trong ngành. Khuyến khích các thành phần kinh tế đầu tƣ xây dựng các công trình giao thông phù hợp với chiến lƣợc, quy hoạch phát triển GTVT. Bảo đảm xây dựng theo quy hoạch, chất lƣợng - sử dụng bền vững, hợp mỹ quan, bảo vệ môi trƣờng sinh thái, áp dụng công nghệ tiên tiến và thực hiện bảo hành công trình. Quản lý sử dụng các nguồn vốn ĐTXD công trình giao thông do Nhà nƣớc giao cho đạt hiệuquả.
Kho bạc nhà nƣớc, Kiểm toán Nhà nƣớc, Thanh tra chính phủ: theo dõi, tổng hợp và giám sát, đánh giá việc thực hiện các dự án đầu tƣ xây dựng hạ tầng GTVT đƣờng bộ.
Kiểm toán nhà nƣớc từ 2005 trở về trƣớc là cơ quan thuộc Chính phủ. Theo luật KTNN năm 2005, kể từ ngày 01/10/2006, KTNN là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nƣớc do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; là cơ quan thực hiện chức năng, kiểm tra, kiểm soát về tài chính của Nhà nƣớc độc lập với cả ba hệ thống lập pháp, hành pháp và tƣ pháp. Hiến pháp nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam 2013, điều 118 đã quy định “Kiểm toán nhà nƣớc là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lâp và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công”. Tính độc lập của KTNN đƣợc pháp luật quy định nhằm đảm bảo các kết luận và kiến nghị của KTNN mang tính khách quan và có giá trị pháp lý cao bởi đó là sự kiểm tra từ “bên ngoài”, không phụ thuộc với đơn vị đƣợc kiểm toán về tổ chức nhân sự và kinh phí hoạt động.
Bảng 3.7 Tình hình và kết quả kiểm toán dự án xây dựng hạ tầng giao thong vận tải sử dụng vốn NSNN do Kiểm toán Nhà nƣớc thực hiện từ
2012-2014
Đơn vị: triệu đồng
STT Dự án Tổng mức
đầu tƣ
Sai phạm phát hiện qua kiểm toán Thu hồi nộp NSNN Giảm trừ thanh toán Xử lý khác Tổng cộng 75.227.229 123.130 376.192 574.001 I Năm 2012 6818535 69584,52 14298,54 24801,79 1 Đê biển 2.953 6.892 - 2 Dự án đƣờng Hồ Chí Minh đoạn Pắc Bó - Cao Bằng, tỉnh Cao Bằng, đoạn Chơn Thành -
Đức Hòa. 763.700 62.477 3.774 17 3 Dự án Giao thông nông thôn
3 3.131.016 2.973 3.540 14.742 4
Dự án khôi phục quốc lộ 1 giai đoạn 3 sử dụng vốn vay ngân hàng thế giới (Dự án WB3) 2.923.819 1.182 93 10.043 II Năm 2013 18.525.353 28.339 335.888 2.570 1
Dự án đầu tƣ xây dựng giai đoạn 2 đoạn Mai Dịch - Bắc Hồ Linh Đàm thuộc đƣờng vành đai III thành phố Hà
Nội 5.547.403 7.763 6.466 - 2
Dự án cải tạo nâng cấp mạng lƣới giao thông khu
vực miền Trung (ADB5) 2.552.946 1.336 150 2.273 3
Dự án cải tạo, nâng cấp quốc lộ 3 đoạn Bờ Đậu - Cửa khẩu Tà Lùng (Km 82+100 -
km 344+436) 1.451.604 1.029 864 297 4 Dự án xây dựng đƣờng cao
tốc Cầu Giẽ - Ninh Bình 8.973.400 18.211 328.408 -
III Năm 2014 49.883.341 25.206 26.005 546.629 1 Dự án xây dựng cầu Nhật Tân và đƣờng hai đầu cầu (dự án thành phần I)
13.626.365 - 12.380 0 2 Dự án đƣờng Hồ Chí Minh
Lai, Đăk lăk, Đăk Nông) 3 Dự án Giao thông nông thôn
3 - 2.394 1.471 2.516
4 Dự án xây dựng đƣờng cao tốc Nội Bài - Lào Cai
30.132.000 133 6.296 485.244 5 Dự án đầu tƣ mở rộng quốc lộ 1 đoạn Mỹ Lộc - Cần Thơ (giai đoạn 1) 1.823.518 20.793 0 40.620 6 Dự án đầu tƣ xây dựng quốc
lộ 12 đoạn Km 66- km 102 1.292.765 672 268 5.660
7
Dự án đầu tƣ xây dựng tuyến tránh thành phố Huế, tỉnh Thừa Thiên Huế: tiếp tục đầu tƣ một số hạng mục xử lý và tăng cƣờng nền mặt
mặt đƣờng 482.340 - 1.219 12.220
Nguồn: tổng hợp từ Báo cáo kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước chuyên ngành IV các từ năm 2012 đến năm 2014
Trong 3 năm 2012-2014, Kiểm toán Nhà nƣớc đã tiến hành kiểm toán toàn diện 13 dự án nhóm A thuộc nguồn vốn NSNN do Bộ Giao thông vận tải quản lý. Kết quả cho thấy 100% dự án đƣợc kiểm toán đều có sai phạm về tài chính, điển hình là công tác lập dự toán, nghiệm thu, thanh toán không đúng chế độ. Tổng giá trị sai phạm đã phát hiện và kiến nghị xử lý thu hồi nộp ngân sách là 123,129 tỷ đồng; giảm trừ thanh toán là 376,191 tỷ đồng…
Ngoài các kiến nghị về xử lý tài chính, Kiểm toán nhà nƣớc còn đƣa ra các kiến nghị liên quan đến việc tăng cƣờng công tác quản lý trong các khâu khảo sát, thiết kế, dự toán để hạn chế các sai sót trong quá trình đầu tƣ, tăng hiệu quả sử dụng vốn. Năm 2013, tại cuộc kiểm toán Dự án đƣờng cao tốc Cầu Giẽ - Ninh Bình, Kiểm toán nhà nƣớc đã phát hiện ra việc sử dụng định mức không phù hợp với hạng mục thi công giêng cát do hệ thống định mức của Việt Nam chƣa có định mức này. Từ bất cập đó, Kiểm toán Nhà nƣớc đã kiến nghị với Bộ GTVT và các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền xem xét để xác định định mức cho phù hợp với thực tế thi công, cũng nhƣ tổ chức trình duyệt lại dự toán của các gói thầu, tránh tình trạng thất thoát xảy ra. Tình
trạng về áp dụng định mức cọc cát cho thi công giếng cát còn tồn tại ở Dự án đƣờng cao tốc Nội Bài – Lào Cai, đƣờng cao tốc Hà Nội – Hải Phòng.
Công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán đã góp phần làm minh bạch thêm nền tài chính công, chấn chỉnh đƣợc công tác quản lý về vốn đầu tƣ xây dựng hạ tầng GTVT để tránh thất thoát, lãng phí vốn nhà nƣớc.
* Bên cạnh sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan chuyên môn, nhà nƣớc còn tăng cƣờng vai trò giám sát của cộng đồng, của cơ quan mặt trận tổ quốc, cơ quan báo chí đối với việc sử dụng vốn đầu tƣ xây dựng hạ tầng GTVT đƣờng bộ. Hàng loạt các vụ sai phạm, thất thoát vốn đầu tƣ xây dựng hạ tầng GTVT đƣờng bộ đã đƣợc phát hiện nhờ có sự giám sát của cộng đồng. Việc này đã góp phần cảnh báo, hạn chế các hành vi tham nhũng, thất thoát, lãng phí nguồn lực quốc gia, góp phần phát triển hệ thống GTVT đƣờng bộ, phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của đất nƣớc.