1.2 Cơ sở khoa học về quản lý nguồn vốn ODA phát triển khoa học và công
1.2.2 Quản lý nguồn vốn ODA phát triển khoa học và công nghệ
1.2.2.1 Khái niệm và mục tiêu
Quản lý nguồn vốn ODA là sự tác động có tổ chức của nhà quản lý đối với toàn bộ nguồn vốn bằng quyền lực của nhà nƣớc, thông qua cơ chế quản lý vốn ODA nhằm thực hiện đƣợc các mục tiêu đặt ra đối với quá trình thu hút và sử dụng vốn ODA.
Có thể hiểu: Quản lý nguồn vốn ODA là quá trình nhà nƣớc lập kế hoạch, tổ chức, lãnh đạo, kiểm tra việc thu hút và sử dụng ODA nhằm đạt đƣợc các mục tiêu của Nhà nƣớc đặt ra với kết quả và hiệu quả cao trong điều kiện phát triển của đất nƣớc.
Theo đó, quản lý nguồn vốn ODA phát triển KH&CN là sự tác động có tổ chức của nhà quản lý đối với toàn bộ nguồn vốn bằng quyền lực của nhà nƣớc, thông qua cơ chế quản lý vốn ODA nhằm thực hiện đƣợc các mục tiêu đặt ra đối với quá trình thu hút và sử dụng vốn ODA phát triển KH&CN.
Mục tiêu của QL nguồn vốn ODA phát triển KH&CN nhằm hạn chế hiện tƣợng tiêu cực, tham ô lãng phí làm thất thoát vốn; hạn chế các quy trình thủ tục hành chính, thúc đẩy việc thu hút và giải ngân, nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA của các nhà tài trợ để thực hiện phát triển KH&CN; Đóng góp vào mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc để góp phần phát triển kinh tế theo hƣớng bền vững CNH - HĐH.
1.2.2.2 Nguyên tắc quản lý
Nguyên tắc cơ bản trong quản lý và sử dụng vốn ODA và vốn vay ƣu đãi: ODA và vốn vay ƣu đãi là nguồn vốn thuộc ngân sách nhà nƣớc đƣợc sử dụng để thực hiện các mục tiêu ƣu tiên phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc và đƣợc phản ánh trong ngân sách Nhà nƣớc theo quy định của pháp luật.
Chính phủ thống nhất quản lý nhà nƣớc về ODA và vốn vay ƣu đãi trên cơ sở phân cấp gắn với trách nhiệm, quyền hạn, năng lực quản lý và tính chủ động của các ngành, các cấp; bảo đảm sự phối hợp quản lý, kiểm tra và giám sát chặt chẽ của các cơ quan liên quan.
Việc thu hút, quản lý và sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi phải đƣợc xem xét, cân đối và lựa chọn trong tổng thể các nguồn vốn đầu tƣ phát triển nhằm đạt hiệu quả kinh tế - xã hội cao nhất, bền vững, bảo đảm nguyên tắc bình đẳng, công bằng, khả năng hấp thụ vốn, khả năng trả nợ và an toàn nợ công, trong đó ƣu tiên sử dụng nguồn vốn vay ƣu đãi cho các chƣơng trình, dự án có khả năng thu hồi vốn trực tiếp.
Bảo đảm tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong việc cung cấp ODA và vốn vay ƣu đãi và trong việc sử dụng nguồn vốn này.
Tạo điều kiện thuận lợi để khu vực tƣ nhân tiếp cận vốn ODA và vốn vay ƣu đãi trên cơ sở chia sẻ lợi ích và rủi ro giữa nhà nƣớc và tƣ nhân.
Bảo đảm tính thống nhất và đồng bộ giữa các văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam và hài hòa quy trình, thủ tục với các nhà tài trợ về ODA và vốn vay ƣu đãi.
Tuân thủ các quy định hiện hành của pháp luật Việt Nam và các điều ƣớc quốc tế về ODA và vốn vay ƣu đãi mà Chính phủ hoặc Nhà nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Trong trƣờng hợp có sự khác biệt giữa điều ƣớc quốc tế v
1.2.2.3 Nội dung quản lý
Nội dung quản lý nguồn vốn ODA phát triển KH&CN bao gồm:
*Hoạch định nguồn vốn
Nhà nƣớc quyết định trƣớc những nhiệm vụ, những mục tiêu và những giải pháp trong quá trình thu hút và sử dụng ODA cho phát triển KH&CN trong khoảng thời gian dài thƣờng là 5 năm, 10 năm, hay lâu hơn. Đƣợc Nhà nƣớc thực hiện thông qua các hình thức chủ yếu sau:
Xây dựng chiến lược thu hút, sử dụng ODA cho phát triển KH&CN
Xây dựng chiến lƣợc thu hút, sử dụng ODA cho phát triển KH&CN là Nhà nƣớc xây dựng một hệ thống các quan điểm cơ bản về thu hút, sử dụng ODA và các giải pháp chủ yếu đƣợc lựa chọn một cách có căn cứ khoa học cho thu hút, sử dụng ODA cho KH&CN nhằm đạt đƣợc mục tiêu đã đề ra. Trong đó:
Hệ thống các quan điểm cơ bản về thu hút và sử dụng ODA là những tƣ tƣởng chỉ đạo xuyên suốt, chiến lƣợc, từ việc xác định các mục tiêu, thứ tự ƣu tiên những nhiệm vụ cũng nhƣ chính sách thu hút và sử dụng ODA cho KH&CN.
Mục tiêu trong chiến lƣợc thu hút và sử dụng ODA cho phát triển KH&CN là những kết quả mong đợi cần có và có thể có của đất nƣớc khi kết thúc việc thực hiện chiến lƣợc thu hút và sử dụng ODA đã đặt ra.
Các giải pháp chủ yếu trong chiến lƣợc thu hút và sử dụng ODA cho KH&CN là phƣơng thức cơ bản để thực hiện các công việc đặt ra trong suốt thời kỳ chiến lƣợc nhằm thực hiện các mục tiêu thu hút và sử dụng ODA.
Thực chất của chiến lƣợc thu hút và sử dụng ODA cho KH&CN đƣợc hiểu là một bản luận cứ có cơ sở khoa học xác định rõ các mục tiêu và phƣơng hƣớng hành động của đất nƣớc trong thu hút và sử dụng ODA trong khoảng thời gian 10 năm hoặc lâu hơn, chủ yếu ở tầm quốc gia, liên quan tới tổng thể các ngành kinh tế, các vùng kinh tế.
Xây dựng quy hoạch thu hút và sử dụng ODA cho phát triển KH&CN
Quy hoạch thu hút và sử dụng ODA cho KH&CN là một định hƣớng thu hút và sử dụng ODA. Trong đó xác định rõ quy mô và giới hạn thu hút và sử dụng ODA trong những khoảng thời gian nhất định. Nó tạo ra khung cảnh và những đƣờng nét thu hút và sử dụng ODA. Nó là cơ sở, là tiền đề xây dựng các kế hoạch, chƣơng trình và dự án ODA có quy mô vùng và quốc gia.
Về thực chất, xây dựng quy hoạch thu hút và sử dụng ODA cho KH&CN là xây dựng khung vĩ mô về tổ chức không gian nhằm cung cấp những luận cứ khoa học cho các cấp để chỉ đạo vĩ mô công tác thu hút và sử dụng ODA thông qua các chƣơng trình, dự án ODA đảm bảo cho ODA đƣợc sử dụng có hiệu quả.
Về bản chất, xây dựng quy hoạch thu hút và sử dụng ODA cho KH&CN là cụ thể hóa chiến lƣợc thu hút và sử dụng ODA về không gian (theo vùng kinh tế và theo ngành kinh tế) và theo thời gian (theo từng giai đoạn nhất định).
Xây dựng kế hoạch thu hút và sử dụng ODA cho phát triển KH&CN
Nhà nƣớc sử dụng kế hoạch nhƣ là một công cụ chính sách trong quản lý việc thu hút và sử dụng ODA. Nó xác định mục tiêu đạt đƣợc trong thu hút và sử dụng ODA của các giai đoạn phát triển kinh tế. Nhờ nó mà Chính phủ đã hình thành tƣ duy ”vƣợt trƣớc” để tiên đoán đƣợc tình hình thay đổi trong thu hút và sử dụng ODA và từ đó đƣa ra những phƣơng án khắc phục hiệu quả, tiếp cận và trao đổi cởi mở với các nhà tài trợ cũng nhƣ định hƣớng cho các đối tƣợng sử dụng ODA hành động đúng hƣớng.
Kế hoạch thu hút và sử dụng ODA thƣờng dài hơi là 10 năm, trung hạn là 5 năm, ngắn hạn là kế hoạch từng năm cụ thể trên bình diện cả nƣớc hoặc của một ngành, một lĩnh vực cụ thể. Cơ sở xây dựng kế hoạch ODA cho cả nƣớc là dựa vào
chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội dài hạn của cả nƣớc hoặc từng ngành cụ thể, quy hoạch sử dụng ODA chung cho cả nƣớc trong thời gian dài hạn, hay trung hạn, khả năng và cơ hội viện trợ của các nhà tài trợ trong khoảng thời gian đề cập.
Hình thức kế hoạch thu hút và sử dụng ODA sẽ đƣợc thể hiện bằng văn bản nhƣ báo cáo (của các hội nghị gữa các nƣớc tiếp nhận và đối tác tài trợ), các biên bản thỏa thuận, biên bản ghi nhớ, các hiệp định đƣợc cam kết chính thức.
Xây dựng các chương trình, dự án thu hút và sử dụng ODA cho phát triển KH&CN
Chƣơng trình thu hút và sử dụng ODA cho KH&CN là tổ hợp các mục tiêu, các thủ tục, các nguyên tắc, các nhiệm vụ, các bƣớc tiến hành, các yếu tố cần thiết khác để thu hút và sử dụng ODA có hiệu quả theo những mục tiêu đã đặt ra trong một thời kỳ nhất định, thƣờng là từ 1-5 năm.
Chƣơng trình thu hút và sử dụng ODA là một bộ phận của kế hoạch hay một phƣơng thức vận hành của kế hoạch thu hút và sử dụng ODA. Chƣơng trình đảm bảo phối hợp một cách đồng bộ các biên pháp thu hút và sử dụng ODA liên quan trong việc thực hiện mục tiêu theo những tiến độ chặt chẽ và thống nhất.
Dự án thu hút và sử dụng ODA, về hình thức là một cặp hồ sơ tài liệu trình bày một cách chi tiết và hệ thống các hoạt động trong thu hút và sử dụng ODA sẽ đƣợc thực hiện với các nguồn lực, chi phí, đƣợc bố trí theo một kế hoạch chặt chẽ. Về nội dung, là tổng thể các hoạt động dự kiến trong thu hút và sử dụng ODA với các nguồn lực, và chi phí cần thiết, đƣợc bố trí theo một kế hoạch chặt chẽ với lịch thời gian và địa điểm xác định để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những đối tƣợng nhất định nhằm thực hiện những mục tiêu kinh tế- xã hội nhất định.
*Chính sách quản lý
Chính sách thu hút và sử dụng ODA phát triển KH&CN là những chính sách và thể chế phù hợp để tạo môi trƣờng cho các mô hình viện trợ mới. Trong đó, khuyến khích sự tham gia của tƣ nhân và các tổ chức phi chính phủ. Ngoài ra, cần hợp tác chặt chẽ với các nhà tài trợ tiếp cận mô hình viện trợ mới, để nâng cao hiệu quả sử dụng, giảm bớt các thủ tục và góp phần cải thiện các hệ thống quản lý theo chuẩn mực quốc tế.
Theo đó, chính sách QL nguồn vốn ODA phát triển KH&CN là tổng thể những văn bản pháp luật trực tiếp liên quan đến sự tồn tại, thu hút và sử dụng ODA phát triển KH&CN. Đây chính là nội dung chính hình thành nên cơ chế quản lý ODA, bao gồm:
- Các luật liên quan đến ODA do Quốc hội ban hành.
- Các nghị định, nghị quyết liên quan đến ODA do Chính Phủ, Thủ tƣớng Chính phủ ban hành.
- Các thông tƣ liên quan đến ODA do các Bộ ban hành.
- Các văn bản hành chính của các bộ, chính quyền các địa phƣơng ban ngành liên quan đến ODA.
*Tổ chức triển khai và giải ngân
Đó là tập hợp những nhiệm vụ mà Nhà nƣớc phải thực hiện nhằm thiết lập hệ thống quản lý và vận hành hệ thống này nhằm thu hút và sử dụng ODA theo nội dung định hƣớng thu hút và sử dụng ODA đã đặt ra.
Nội dung tổ chức triển khai thực hiện thu hút và sử dụng ODA, bao gồm: - Tổ chức bộ máy quản lý về nguồn vốn ODA: thiết lập cơ cấu tổ chức của bộ máy quản lý Nhà nƣớc về thu hút và sử dụng ODA từ cấp trung ƣơng tới địa phƣơng, xây dựng và hoàn thiện thể chế hoạt động của bộ máy này, xây dựng đội ngũ nhân viên làm việc trong bộ máy theo những tiêu chuẩn và yêu câu thu hút và sử dụng ODA đặt ra.
- Vận hành bộ máy quản lý về thu hút và sử dụng ODA: tạo động lực nó hoạt động theo những kế hoạch đặt ra, phối hợp các hoạt động giữa các bộ phận, đơn vị trong bộ máy, hƣớng dẫn họ thực hiện theo kế hoạch đặt ra và tuân thủ quy định của pháp luật, xử lý những vƣớng mắc, tồn tại, cản trở trong quá trình thu hút và sử dụng ODA, bảo đảm cho việc thực hiện kế hoạch đặt ra có hiệu quả nhất.
*Giám sát, thanh tra và đánh giá
Đó là tổng thể những hoạt động của các cơ quan quản lý về ODA nhằm kịp thời phát hiện và xử lý những sai sót, ách tắc, đổ vỡ, những khó khăn, vƣớng mắc cũng nhƣ những cơ hội trong thu hút và sử dụng ODA để đạt đƣợc những mục tiêu, kế hoạch đặt ra.
Về thực chất, đó là đi đánh giá chính xác những kết quả hoạt động trong thu hút và sử dụng ODA (việc đánh giá này đƣợc tiến hành cả trong và sau khi kết thúc quá trình thu hút và sử dụng ODA) để có những can thiệp hợp lý của Nhà nƣớc tới việc thu hút và sử dụng ODA phát triển KH&CN.
Giám sát chƣơng trình, dự án phát triển KH&CN bao gồm các hoạt động theo dõi và kiểm tra quá trình triển khai thực hiện chƣơng trình, dự án nhằm đảm bảo đạt đƣợc các mục tiêu và hiệu quả của chƣơng trình, dự án, trong đó: Một là, Theo dõi chƣơng trình, dự án bao gồm các hoạt động thƣờng xuyên và định kỳ của các cấp quản lý để cập nhật toàn bộ các thông tin liên quan đến tình hình thực hiện chƣơng trình, dự án; phân loại và phân tích thông tin; kịp thời đề xuất các phƣơng án xử lý nhằm đảm bảo thực hiện đúng mục tiêu, tiến độ, chất lƣợng trong khuôn khổ các nguồn lực của chƣơng trình, dự án; Hai là, Kiểm tra chƣơng trình, dự án bao gồm: các hoạt động định kỳ theo kế hoạch hoặc đột xuất nhằm kiểm tra việc chấp hành các quy định về quản lý, phát hiện kịp thời những sai sót, yếu kém trong việc thực hiện các quy định của pháp luật Việt Nam và điều ƣớc quốc tế cụ thể về ODA và vốn vay ƣu đãi; kiến nghị các cấp có thẩm quyền xử lý sai phạm và giám sát việc thực thi các biện pháp khắc phục.
Đánh giá chƣơng trình, dự án bao gồm các hoạt động định kỳ, xem xét toàn diện, có hệ thống và khách quan về tính phù hợp, hiệu quả, hiệu suất, tác động và mức độ bền vững của chƣơng trình, dự án để có những điều chỉnh cần thiết và rút ra những bài học kinh nghiệm áp dụng cho giai đoạn thực hiện tiếp theo và các chƣơng trình, dự án khác. Công tác đánh giá đƣợc tiến hành định kỳ và đột xuất (khi cần thiết). Tùy thuộc vào từng trƣờng hợp cụ thể và theo thỏa thuận với nhà tài trợ, các giai đoạn đánh giá có thể bao gồm:
Đánh giá ban đầu: tiến hành ngay sau khi bắt đầu thực hiện chƣơng trình, dự án nhằm xem xét những thay đổi trên thực tế so với văn kiện chƣơng trình, dự án đã đƣợc phê duyệt để có biện pháp xử lý;
Đánh giá giữa kỳ: tiến hành vào giữa thời gian thực hiện chƣơng trình, dự án nhằm xem xét tình hình thực hiện đến thời điểm đánh giá để có các điều chỉnh cần thiết;
Đánh giá kết thúc: tiến hành ngay sau kết thúc thực hiện chƣơng trình, dự án để xem xét toàn bộ quá trình thực hiện, làm cơ sở để lập báo cáo kết thúc chƣơng trình, dự án;
Đánh giá tác động: tiến hành trong vòng 3 năm, kể từ ngày đƣa chƣơng trình, dự án vào khai thác, sử dụng để xem xét hiệu quả, tính bền vững và các tác động so với mục tiêu đặt ra ban đầu của chƣơng trình, dự án.
Để bảo đảm tính khách quan, minh bạch, công tác đánh giá phải đƣợc tiến hành bởi chuyên gia hoặc nhóm chuyên gia, tƣ vấn độc lập đƣợc thuê tuyển theo các quy định hiện hành, có đủ trình độ chuyên môn và kinh nghiệm cần thiết (trừ đánh giá ban đầu có thể do Ban quản lý dự án thực hiện). Chủ dự án phải phối hợp với nhà tài trợ xác định thời gian và kinh phí cho công tác đánh giá ngay từ giai đoạn xây dựng văn kiện chƣơng trình, dự án.
1.2.2.3 Nhân tố ảnh hưởng
*Nhận thức về nguồn vốn ODA
Nguồn vốn ODA về cơ bản là vốn vay, là món nợ mà thế hệ hiện tại, thế hệ tƣơng lai phải trả. Nếu sử dụng kém hiệu quả, thất thoát và lãng phí sẽ dẫn đến tình