Những tồn tại và hạn chế của cơng tác kiểm sốt, thanh tốn vốn đầu t- là do một số nguyên nhân chủ yếu sau:
Thứ nhất, Về hệ thống văn bản hướng dẫn:
Quy chế về đầu t- XDCB liên tục đ-ợc sửa đổi, bổ sung và thay thế. Kể từ những năm 1980 tới nay, Chớnh phủ đó 14 lần sửa đổi, bổ sung cỏc quy chế quản lý đầu tƣ và xõy dựng. Mặc dự nhiều văn bản quy phạm phỏp luật đó ra đời để điều chỉnh hoạt động này, nhƣng vẫn chƣa đầy đủ và chƣa cú chế tài đủ mạnh để hạn chế cỏc sai phạm của cỏc tổ chức, cỏ nhõn tham gia vào hoạt động này. Nhiều văn bản quy phạm phỏp luật khỏ đại khỏi, chung chung, khụng cụ thể rừ ràng, cú nhiều mõu thuẫn với nhau, làm cho đối tƣợng thực hiện gặp nhiều khú khăn.Chính phủ ban hành các Nghị định h-ớng dẫn Luật; Bộ Xây dựng ban hành các thông t- h-ớng dẫn thực hiện các Nghị định về đầu t- XDCB; Bộ Tài chính ban hành Thơng t- h-ớng dẫn thực hiện quản lý, thanh toán vốn đầu t- trong lĩnh vực đầu t- XDCB; Kho bạc nhà n-ớc ban hành các văn bản h-ớng dẫn quy trình nghiệp vụ thực hiện, kiểm soát chi vốn đầu t- XDCB... Nh- vậy mỗi khi có có sửa đổi Nghị định của Chính phủ kéo theo các Bộ, Ngành, Địa ph-ơng liên quan phải thay đổi văn bản h-ớng dẫn. Mặt khác, Luật và nghị định của ta ch-a đ-ợc chi tiết dẫn đến các Bộ, Ngành, Địa ph-ơng trong quá trình h-ớng dẫn còn chồng chéo và thiếu đồng bộ, nhiều nội dung không rõ ràng hoặc ch-a đ-ợc đề cập hết. Từ đó làm ảnh h-ởng khơng nhỏ đến việc tổ chức thực hiện của các cơ quan cấp d-ới, đặc biệt là các chủ đầu t- và cơ quan quản lý kiểm soát, thanh tốn vốn đầu t-.
Ngồi ra, đụi khi văn bản thay thế lại là điểm bất cập trong thanh toỏn nhƣ: Cụng tỏc định giỏ và quản lý trong đầu tƣ. Cụng tỏc này ngày càng đƣợc hoàn thiện cả về nội dung lẫn phƣơng phỏp. Tuy nhiờn, thực tế lại cho thấy trong cỏc hoạt động đầu tƣ, cụng tỏc định giỏ đang đƣợc thả nổi, nhiều nội dung cụng việc vẫn chƣa cú đơn giỏ, định mức cụ thể. Vớ dụ: Cụng tỏc định giỏ thiết bị y tế là một trong những khõu rất khú trong quỏ trỡnh định giỏ của cụng tỏc mua sắm tài sản cú tớnh chất đầu tƣ.
Đú là cơ chế đấu thầu hiện nay. Cơ chế đấu thầu đƣợc ban hành cựng Nghị định số 68/2012/NĐ-CP sửa đổi Nghị định số 85/2009/NĐ-CP hƣớng dẫn thi hành Luật đấu thầu đó chứng tỏ sự phự hợp với nền kinh tế thị trƣờng, mang lại hiệu quả kinh tế, tiết kiệm chi phớ đầu tƣ XDCB cho Nhà nƣớc, thỳc đẩy sự cạnh tranh, hoàn thiện của cỏc nhà thầu cả về năng lực tổ chức, cũng nhƣ điều hành. Nhƣng cơ chế đấu thầu hiện nay vẫn tồn tại bờn trong những lỗ hổng cho tiờu cực diễn ra. Nhiều trƣờng hợp đấu thầu chỉ mang tớnh chất hỡnh thức. Nhiều trƣờng hợp thỡ nhận thầu bằng mọi giỏ, thậm chớ bằng cỏch giảm giỏ thầu tới 50% so với dự toỏn hoặc giỏ mời thầu. Sau đú khi thi cụng, nhà thầu tỡm mọi cỏch để cắt xộn vật liệu, thay đổi chủng loại vật tƣ, và phổ biến là làm tăng khối lƣợng phỏt sinh để trỡnh duyệt đơn giỏ mới, hay chia nhỏ gúi thầu để chỉ định thầu, v.v.... Vớ dụ: Cụng trỡnh đƣờng dẫn vào Cửa khẩu Hữu Nghị, huyện Cao Lộc, tỉnh Lạng Sơn giỏ gúi thầu chỉ cũn 50% so với dự toỏn đƣợc duyệt, vỡ thế cụng trỡnh thi cụng khụng đảm bảo chất lƣợng nhƣ thiết kế do cắt xộn vật liệu...
Việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm giữa các cơ quan quản lý ch-a thực sự rõ ràng, còn trùng lặp, nhiều đơn vị cùng tham gia vào công tác quản lý đầu t-, nh-ng trách nhiệm mỗi cơ quan ch-a đ-ợc quy định một cách rõ ràng trong việc lập, thẩm định kiểm tra báo cáo khả thi, tổng dự toán, báo cáo quyết toán (cơ quan Kế hoạch đầu t-, cơ quan Tài chính, cơ quan Kho bạc Nhà n-ớc).
Hồ sơ thủ tục trong thanh tốn vốn đầu t- cịn khá phức tạp, ch-a phù hợp với trình độ quản lý của các chủ đầu t-, đặc biệt là các dự án do cấp xã làm chủ đầu t-.
Cơ chế xử phạt trong đầu t- XDCB ch-a đ-ợc thực hiện nghiêm, đặc biệt các chế tài trong đấu thầu và thực hiện hợp đồng kinh tế. Thực tế tại Lạng Sơn cho thấy: việc thực hiện trình tự các b-ớc đấu thầu theo quy định, chủ yếu
việc xác định, trình duyệt giá gói thầu thiếu chính xác, khối l-ợng trong dự tốn duyệt sai khơng đ-ợc loại bỏ, làm cho kết quả lựa chọn nhà thầu ch-a khách quan, hiệu quả bị hạn chế; tiên l-ợng mời thầu sai số, không đúng với thiết kế (do dự toán sai), kết quả trúng thầu ch-a chính xác, tính cạnh tranh thấp,...
Hệ thống tiêu chuẩn, chỉ tiêu, định mức kinh tế- kỹ thuật phục vụ quản lý đầu t- xây dựng, bao gồm cả quản lý quy hoạch, chuẩn bị đầu t-, thực hiện đầu t- mặc dù đã th-ờng xuyên đ-ợc nghiên cứu, sửa đổi nh-ng vẫn cịn thiếu, có khi khơng đáp ứng kịp thời với sự thay đổi của cơ chế thị tr-ờng, ch-a phù hợp với thông lệ quốc tế đối với các dự án sử dụng nguồn vốn n-ớc ngoài.
Thứ hai, Về cơ chế chớnh sỏch quản lý đầu tư:
Trỡnh độ quản lý cũng nhƣ cỏi nhỡn tổng thể chƣa thật khỏi quỏt của cấp quyết định đầu tƣ dẫn đến dự ỏn khụng thƣc hiện đƣợc gõy lóng phớ, dẫn đến Kho bạc khú khăn trong kiểm soỏt chi
- Đú là tỡnh trạng phờ duyệt quy hoạch cỏc dự ỏn đầu tƣ xõy dựng
khụng hợp lý, hiệu quả thấp hoặc phải di dời gõy lóng phớ vốn đầu tƣ. Điển hỡnh đú là việc quy hoạch chi tiết chƣa phự họp với quy hoạch tổng thể, chƣa dựa trờn quy hoạch tổng thể của ngành, khu vực. Vớ dụ: Cụng trỡnh Trƣờng THPT Chu Văn An - Thành phố Lạng Sơn với mức vốn đầu tƣ 33tỷ đồng cũn chƣa hồn thành, nhƣng đó cú cụng trỡnh Đƣờng Lý Thỏi Tổ kộo dài theo quy hoạch chi tiết thỡ con đƣờng mới này sẽ cắt qua Trƣờng THPT Chu Văn An - Thành phố Lạng Sơn vỡ thế Trƣờng sẽ phải di dời đi chỗ khỏc. Qua đú ta thấy quy hoạch tổng thể và quy hoạch chi tiết khụng phự hợp sẽ dẫn đến thất thoỏt, lóng phớ nguồn NSNN.
- Nhiều dự ỏn sai về chủ trƣơng đầu tƣ, khụng đỏp ứng đƣợc nhu cầu
của ngƣời sử dụng, khụng phự hợp với qui hoạch, cú những dự ỏn sau khi cú quyết định đầu tƣ lại bị đỡnh hoón, gión tiến độ thi cụng. Cụng tỏc tƣ vấn
lập dự ỏn, thẩm định và phờ duyệt dự ỏn đầu tƣ, thiết kế dự toỏn, thẩm định, phờ duyệt thiết kế, tổng dự toỏn của cỏc cấp cú thẩm quyền chất lƣợng thấp, cũn tựy tiện ở nhiều nơi, đơn giản trong khõu phờ duyệt chủ trƣơng, nhiều hạng mục của dự ỏn chỉ tạm tớnh để cho tổng mức đầu tƣ thấp. Vớ dụ: Cựng với việc Trƣờng THPT Chu Văn An - Thành phố Lạng Sơn phải di dời đến địa điểm mới, UBND tỉnh Lạng Sơn cựng lỳc quyết định đầu tƣ 2 cụng trỡnh đoa là Trƣờng THPT Thành Phố Lạng Sơn và Trƣờng THPT Chu Văn An - Thành phố Lạng Sơn. Sau khi Trƣờng THPT Thành phố Lạng Sơn hoàn thành thỡ toàn bộ học sinh Trƣờng THPT Chu Văn An - Thành phố Lạng Sơn sẽ di dời tới Trƣờng mới để học. Cũn dự ỏn Trƣờng THPT Chu Văn An - Thành phố Lạng Sơn đành bỏ dở sau khi đó làm xong phần khảo sỏt lập dự toỏn, thiết kế tổng dự toỏn số tiền lóng phớ lờn tới hàng tỷ đồng.
Đú là tỡnh trạng chậm tiến độ, kộo dài thời gian của nhiều dự ỏn đầu tƣ do cụng tỏc chuẩn bị xõy dựng và đền bự giải phúng mặt bằng khụng kịp thời. Làm tăng chi phớ vốn đầu tƣ do phải kộo dài thời gian triển khai dự ỏn, chƣa kể cú thể phải điều chỉnh lại tổng mức đầu tƣ, tổng dự toỏn cao hơn ban đầu. Vớ dụ: Dự ỏn nõng cấp đƣờng 4B đƣợc quyết định đầu tƣ xõy dựng từ năm 2005 nhƣng phải đến năm 2010 mới giải phúng đƣợc mặt bằng làm cho tổng mức vốn đầu tƣ ban đầu từ 183tỷ đồng lờn đến hơn 500tỷ đồng gõy tổn thất lớn cho NSNN.
Thứ ba: đào tạo và năng lực kiểm soỏt chi đầu tư phỏt triển vốn
ngõn sỏch nhà nước
Đú là chất lƣợng kiểm soỏt chi ĐTPT vốn ngõn sỏch nhà nƣớc chƣa đồng đều. Trỡnh độ đội ngũ cỏn bộ trong hệ thống KBNN cũn nhiều bất cập. Nhất là cỏc cỏn bộ cỏc KBNN cấp dƣới, trỡnh độ hạn chế, số lƣợng lại ớt. Do đú chƣa đỏp ứng đƣợc yờu cầu nhiệm vụ trong tỡnh hỡnh mới, đặc
biệt là trong việc cải cỏch thủ tục hành chớnh, thực hành tiết kiệm, chống lóng phớ. Một số khụng nhỏ cỏc cỏn bộ cũn giải quyết cụng việc theo kinh nghiệm, chƣa nắm bắt đƣợc cơ chế, chế độ mới, giải quyết cụng việc cũn chậm trễ so với quy định của quy trỡnh kiểm soỏt chi ĐTPT vốn ngõn sỏch nhà nƣớc.
Cỏc chƣơng trỡnh tin học kiểm soỏt thanh toỏn vốn đầu tƣ tuy đó phỏt huy hiệu quả. Nhƣng cụng việc đa phần vẫn đƣợc diễn ra thủ cụng, giải quyết thủ tục thụng qua giấy tờ là chớnh. Dữ liệu số vẫn chƣa cú đƣợc giỏ trị phỏp lý cao. Hơn nữa, một số lƣợng lớn cỏn bộ thanh toỏn đều cú tuổi, tiếp cận với cụng nghệ mới gặp nhiều khú khăn. Bờn cạnh đú, cỏc chƣơng trỡnh này mới chỉ hoạt động tốt trong cỏc mạng nội bộ, vẫn chƣa thể vƣơn ra toàn hệ thống KBNN. Ngoài ra cỏc chƣơng trỡnh này vẫn chƣa thể kết xuất ra những bỏo cỏo tổng hợp quan trọng nhằm phục vụ cho cụng tỏc kiểm soỏt vốn đầu tƣ.
Thứ tư, Về nghiệp vụ kiểm soỏt chi đầu tư
Đú là ỏp lực giải ngõn vào những thỏng cuối năm. Cuối năm cũng là thời điểm kết thỳc niờn độ ngõn sỏch cho ĐTPT vốn NSNN. Do đặc thự riờng của chi ĐTPT, nờn hồ sơ thanh toỏn thƣờng đƣợc cỏc Chủ đầu tƣ đƣa tới KBNN thanh toỏn vào thời điểm cuối cựng của niờn độ với khối lƣợng lớn. Nguyờn nhõn dẫn tới hiện tƣợng này, một phần do khỏch quan gõy ra, nhƣng cũng cú một phần do tõm lý chủ quan của Chủ đầu tƣ trong cụng tỏc này. Hơn nữa, trong những thời điểm cuối năm, khối lƣợng cụng việc tăng, mặc dự cỏn bộ đó phải bố trớ làm đờm, thờm giờ tăng cƣờng phục vụ cụng tỏc kiểm soỏt, thanh toỏn nhƣng do khối lƣợng cụng việc quỏ nhiều nờn khú cú thể kiểm soỏt kỹ càng, dễ bỏ sút sai phạm trong hồ sơ.
Thứ năm, năng lực, trình độ của các Chủ đầu t-, của các Ban quản lý
kiêm nhiệm. Vì vậy, để triển khai các b-ớc về trình tự nh-: lập, trình duyệt dự án cho đến việc làm các thủ tục thanh quyết toán vốn đầu t- theo quy định bị chậm so với tiến độ thực hiện kế hoạch vốn năm cũng nh- kế hoạch khối l-ợng. Quỏ trỡnh thực hiện cỏc dự ỏn cũn cú quỏ nhiều sai phạm. Chủ yếu là do Chủ đầu tƣ, Ban quản lý năng lực hạn chế. Một số dự ỏn đầu tƣ cú khối lƣợng thực hiện nhƣng chƣa đủ thủ tục thanh toỏn do Chủ đầu tƣ và nhà thầu ký kết hợp đồng tổ chức thi cụng trƣớc khi thiết kế kỹ thuật và tổng dự toỏn đƣợc cấp cú thẩm quyền phờ duyệt. Một số dự ỏn chƣa đủ thủ tục khởi cụng xõy dựng theo quy định nhƣng Chủ đầu tƣ vẫn tổ chức khởi cụng xõy dựng. Vớ dụ: Nhiều Chủ đầu tƣ làm kiờm nhiệm nờn nắm bắt về quy trỡnh xõy dựng cơ bản gặp nhiều hạn chế dẫn đến khú khăn kộo dài thời gian thực hiện dự ỏn nhƣ Ban quản lý nuụi cỏ Tầm của Trung tõm ứng dụng cụng nghệ thuộc Sở Khoa học cụng nghệ tỉnh Lạng Sơn là một vớ dụ điển hỡnh của Ban quản lý cú năng lực hạn chế.
Mặt khác, ý thức chấp hành chính sách, chế độ về đầu t- XDCB của một số Chủ đầu t- ch-a nghiêm, có nhiều dự án tuy đã hoàn thành đ-a vào sử dụng, nh-ng Chủ đầu t- vẫn ch-a thực hiện các thủ tục quyết toán, dẫn đến tồn đọng ch-a tất toán tài khoản tại cơ quan Kho bạc Nhà n-ớc. Trỏch nhiệm quyết toỏn và phờ duyệt quyết toỏn của dự ỏn cụng trỡnh hoàn thành thuộc về Chủ đầu tƣ, cỏc Bộ, cỏc ngành và cỏc địa phƣơng. Tuy nhiờn, thời gian qua cho thấy nhiều dự ỏn cụng trỡnh đó hồn thành nhƣng vẫn chƣa đƣợc phờ duyệt quyết toỏn. Nguyờn nhõn cho việc chậm trễ phờ duyệt quyết toỏn dự ỏn chủ yếu do thiếu sự quan tõm chỉ đạo của cỏc bộ, ngành, địa phƣơng. Nhiều dự ỏn và cụng trỡnh sau khi hoàn thành, thỡ Ban quản lý hoặc Chủ đầu tƣ đó giải thể, hoặc dự ỏn bàn giao qua quỏ nhiều đơn vị làm Chủ đầu tƣ cũng gõy khú khăn cho việc quyết toỏn. Vớ dụ: Cụng trỡnh xõy dựng Viện kiểm soỏt nhõn dõn tỉnh và Viện kiểm soỏt nhõn dõn
huyện Văn Lóng, tỉnh Lạng Sơn hồn thành tƣ năm 2008 nhƣng phải đến năm 2012 mới trỡnh phờ duyệt quyết toỏn đƣợc. Cũng tƣơng tự Cụng trỡnh xõy dựng Sõn vận động Đụng Kinh - Thành phố Lạng Sơn xõy dựng hơn mƣời năm do khi khởi cụng đƣợc 3 năm thỡ Ban quản lý dự ỏn giải thể làm cụng trỡnh bị dở dang, do đú cụng việc thanh quyết toỏn khú khăn, chuyển qua 3 Chủ đầu tƣ thỡ cụng trỡnh mới hồn thành.
Thứ sỏu, cơng tác thanh tra, kiểm tra,
Đú là cụng tỏc cỏn bộ, bố trớ cỏn bộ kiểm tra khụng tập trung, dàn trải ở nhiều nơi, chƣa phỏt huy đƣợc vai trũ, dẫn tới cựng một vấn đề cú vƣớng mắc cần vận dụng linh hoạt cơ chế thỡ mỗi nơi lại cú một cỏch giải quyết khỏc nhau.
Thủ tục hành chính cịn r-ờm rà, bất cập, ng-ời có quyền quyết định về đầu t- lại khơng có quyền quyết định về tài chính dẫn đến tình trạng xin vốn, xin chỉ tiêu, chạy vốn, chạy chỉ tiêu, gây ra tiêu cực trong đầu t- XDCB mà rất khó phát hiện; tình trạng “khép kín” thực hiện của q trình đầu tư xây dựng của các ngành, địa ph-ơng nh- hiện nay đã cản trở công tác thanh tra, kiểm tra của Nhà n-ớc và các cơ quan chức năng dẫn đến khó phát hiện các biểu hiện lãng phí, thất thốt; khi phát hiện đ-ợc thì khó xử lý,...
Tóm lại, Trong Ch-ơng 2, bên cạnh việc đánh giá công tác kiểm soát
chi đầu t- phát triển vốn NSNN qua Kho bạc nhà n-ớc nói chung tác giả cũng đã đi sâu đánh giá hoạt động kiểm soát chi đầu t- phát triển vốn NSNN qua Kho bạc Nhà n-ớc trên địa bàn tỉnh trong giai đoạn từ năm 2010 đến năm 2013. Qua phân tích từng nội dung của công tác kiểm soát chi đầu t- phát triển vốn NSNN luận văn đã nêu cụ thể những mặt đã đạt đ-ợc, những mặt còn tồn tại trong từng nội dung phân tích cũng nh- những nguyên nhân dẫn đến những tồn tại đó làm cơ sở đ-a ra những mục tiêu và định h-ớng từ đó đề xuất một số giải pháp và những điều kiện áp dụng tiếp tục nghiờn cứu ở
Ch-ơng 3
giải pháp hồn thiện cơng tác kiểm soát chi ĐẦU TƢ