- Nội dung đánh giá thực hiện dự án Có thể trên các mặt sau:
thực trạng quản lý sử dụng vốn vay ODA ở Việt Nam
2.1. quan điểm và thể chế quản lý sử dụng vốn vay ODA
2.1.1. Quan điểm của Đảng và Nhà n-ớc ta về quản lý sử dụng vốn vay ODA.
Để thu hút và quản lý sử dụng có hiệu quả nguồn vốn vay ODA cho tăng tr-ởng và phát triển nền kinh tế thì Đảng và Nhà n-ớc đã có những quan điểm rõ ràng về vốn vay ODA làm kim chỉ nam để xây dựng hành lang pháp lý, cơ chế sử dụng và tổ chức thực hiện vốn vay ODA sao cho có hiệu quả. Các quan điểm bao gồm:
Thứ nhất, vốn vay ODA là một nguồn vốn quan trọng của ngân sách Nhà n-ớc, đ-ợc sử dụng để hỗ trợ thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội -u tiên.
Thứ hai, Chính phủ thống nhất quản lý Nhà n-ớc về vốn vay ODA trên cơ sở phân cấp, tăng c-ờng trách nhiệm và bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp, các cơ quan quản lý ngành và địa ph-ơng.
Thứ ba, quá trình thu hút quản lý sử dụng vốn vay ODA phải tuân thủ những yêu cầu d-ới đây:
- Chính phủ nắm vai trò quản lý và chỉ đạo, phát huy cao độ tính chủ động và trách nhiệm của cơ quan chủ quản và cơ quan, đơn vị thực hiện.
- Đảm bảo tính tổng hợp, thống nhất và đồng bộ trong công tác quản lý sử dụng vốn vay ODA.
- Bảo đảm sự tham gia rộng rãi của các bên có liên quan, trong đó có đối t-ợng thụ h-ởng.
- Bảo đảm tính rõ ràng, minh bạch về quyền hạn và trách nhiệm của các bên có liên quan.
- Bảo đảm hài hoà thủ tục giữa Việt Nam và Nhà tài trợ.
Thứ t-, quá trình thu hút, quản lý sử dụng vốn vay ODA phải tuân theo các quy định của luật ngân sách Nhà n-ớc, quy chế quản lý sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức, quy chế quản lý vay và trả nợ n-ớc ngoài và các quy chế hiện hành khác của Nhà n-ớc. Tr-ờng hợp điều -ớc quốc tế về vốn vay ODA đã đ-ợc ký kết giữa Nhà n-ớc hoặc Chính phủ với nhà tài trợ có quy định khác thì thực hiện theo quy định điều -ớc quốc tế đó.
Việt Nam đã thể hiện quan điểm rõ ràng đối với vốn vay ODA là thu hút nguồn vốn vay ODA và nhấn mạnh đó là một nguồn vốn quan trọng đối với nền kinh tế đất n-ớc. Đây là quan điểm, thái độ mấu chốt bởi hiện nay trên thế giới các nhà kinh tế học đang tranh cãi với nhau rất gay gắt, một bên cho rằng vốn vay ODA là cần thiết và có tác động thúc đẩy tăng tr-ởng và phát triển kinh tế, một bên lại cho rằng vốn vay ODA chỉ làm cho các n-ớc đã kém phát triển lại càng kém, đẩy các n-ớc này vào vòng nợ nần không lối thoát, dẫn chứng là hàng loạt các n-ớc Châu Phi, Châu Mỹ La tinh. Tuy nhiên, Đảng và Nhà n-ớc cũng nhận thức đ-ợc "Điều quan trọng là các nguồn vốn vay ODA phải đ-ợc sử dụng có hiệu quả. Chính phủ nhận trách nhiệm điều phối
và sử dụng viện trợ n-ớc ngoài với nhận thức sâu sắc rằng nhân dân Việt Nam sẽ là ng-ời gánh chịu cái giá phải trả cho sự thất bại nếu nguồn vốn này không đ-ợc sử dụng có hiệu quả "Võ Văn Kiệt tại Hội nghị các nhà tài trợ năm 1993"[5]
Với việc thể hiện và đ-a ra các quan điểm nêu trên, thì thực tế từ năm 1993 trở lại đây, các quan điểm đã từng b-ớc thể hiện vai trò quan trọng là kim chỉ nam, là căn cứ để Chính phủ, các Bộ có liên quan đ-a ra các Nghị định, Thông t- h-ớng dẫn: Nghị định 20/CP, 87/CP, 17/CP về quản lý và sử dụng nguồn vốn vay ODA, cũng nh- xây dựng các cơ quan chức năng quản lý nguồn vốn vay ODA, cơ chế hoạt động và ban hành các quy trình thực hiện vốn vay. Các nhà tài trợ và Chính phủ đánh giá b-ớc đầu đã phát huy hiệu quả vốn vay ODA đối với tăng tr-ởng và phát triển nền kinh tế.
Tuy nhiên, về quan điểm quản lý sử dụng vốn vay ODA vẫn còn nhiều điểm cần đ-a ra bàn luận và giải quyết.
- Các quan điểm trên mới đ-ợc đ-a ra một cách có hệ thống tại Nghị định 17/2001/NĐ-CP ngày 04/05/2001, còn từ năm 1993 đến năm 2000 với quan điểm đ-a ra ch-a có hệ thống, rõ ràng nên đã gây rất nhiều khó khăn cho việc ban hành văn bản, chính sách; sự liên kết, phối hợp giữa các cơ quan quản lý Nhà n-ớc Trung -ơng, ngành và địa ph-ơng với nhau; giữa nhà tài trợ với Chính phủ. Vì thế, quá trình đàm phán, ký kết diễn ra chậm, tỷ lệ giải ngân vốn vay thấp, tiến độ thực hiện dự án kéo dài, quản lý việc thực hiện lỏng lẻo, lãng phí nên hiệu quả sử dụng vốn vay ODA rất thấp.
- Với những quan điểm hiện hành mà Đảng và Nhà n-ớc đ-a ra mới chỉ là những quan điểm, thái độ tổng thể, định h-ớng đối với quản lý sử dụng vốn
vay ODA. Còn việc đ-a ra những quan điểm cụ thể cho từng quá trình hoạch định, tổ chức thực hiện, kiểm soát, đánh giá, duy trì tính bền vững của quản lý sử dụng vốn vay ODA thì lại ch-a có. Vì thế gây ra nhiều lúng túng v-ớng mắc cho cấp cơ sở tiến hành tổ chức thực hiện, làm kéo dài thời gian thực hiện, giảm hiệu quả sử dụng vốn.
- Quan điểm về vốn vay ODA là nguồn vốn quan trọng của ngân sách Nhà n-ớc và phân cấp cho các địa ph-ơng chủ động thu hút đàm phán với n-ớc ngoài về nguồn vốn vay ODA và nguồn vốn này đ-ợc tính vào nguồn ngân sách Nhà n-ớc cấp hàng năm là ch-a hợp lý, bởi vì khi cho rằng vốn vay ODA là nguồn vốn của ngân sách Nhà n-ớc thì nó phải tuân theo các quy định của luật ngân sách Nhà n-ớc và nguồn vốn này sẽ đ-ợc chi nh- các nguồn chi của ngân sách Nhà n-ớc khác. Mà thực tế cho thấy các nguồn chi này th-ờng không đem lại hiệu quả cao, quan hệ mang tính cấp phát, cho nhận từ Trung -ơng xuống địa ph-ơng. Trong khi đó tính chất của vốn vay ODA đòi hỏi bên vay đầu t- vào lĩnh vực kinh tế xã hội nh-ng phải thu hồi lại đ-ợc vốn và lãi để trả nợ. Nếu theo tình hình này thì vốn vay ODA chỉ sử dụng mà không thu hồi lại, sẽ không tạo ra nguồn vốn để trả đ-ợc nợ gốc và lãi.
Theo tác giả nguyên nhân duy trì quan điểm này có lẽ là do Chính phủ muốn quản lý thống nhất và giữ quyền chủ động trong phân chia khoản vốn vay hoặc do quen cách nhìn nhận vốn vay ODA cũng nh- khoản viện trợ không hoàn lại đ-ợc duy trì trong thời gian dài hoạch toán vào ngân sách Nhà n-ớc nên không muốn thay đổi.
Với quan điểm phân cấp cho các địa ph-ơng, các ngành chủ động thu hút vốn vay ODA và hoạch toán vào khoản ngân sách Nhà n-ớc cấp hàng năm thì gây ra tình trạng mạnh địa ph-ơng ngành nào thì thu hút khiến cho vốn vay
ODA phân bổ bất hợp lý, mặt khác ở địa ph-ơng với cách nhìn đây là một khoản từ ngân sách cấp nên trách nhiệm quản lý và thực hiện không cao, dễ gây thất thoát, không hiệu quả, khả năng thu hồi vốn và lãi sẽ kém.
Vì vậy, đòi hỏi phải có sự đổi mới hơn nữa về quan điểm quản lý sử dụng vốn vay ODA để nâng cao hiệu quả sử dụng của các quá trình thực hiện nói riêng và hiệu quả sử dụng vốn vay ODA nói chung.
2.1.2. Thể chế quản lý sử dụng vốn vay ODA
Thể chế quản lý sử dụng vốn vay ODA chính là hệ thống các quy phạm, chuẩn mực đ-ợc ghi nhận trong các văn bản, quy phạm pháp luật (Nghị định, luật, thông t-, chỉ thị). Tạo cơ sở khuôn khổ pháp lý cho tổ chức và quản lý sử dụng vốn vay ODA.
- Chính phủ đã ban hành Nghị định số 20-1994/NĐ-CP ngày 15/3/1994 về quản lý, điều phối và sử dụng nguồn vốn ODA. Trong Nghị định đã quy định rõ những -u tiên, những quy định để quản lý, điều phối và sử dụng có hiệu quả vốn vay ODA, các cơ quan bộ ban hành liên quan có trách nhiệm.
- Ban hành kèm theo Nghị định 20-1994/NĐ-CP là Thông t- của Uỷ ban kế hoạch Nhà n-ớc: 2845UB/KTĐN ngày 3/1/1994 h-ớng dẫn quy trình phối hợp và quản lý hỗ trợ phát triển chính thức ODA.
- Trên cơ sở ph-ơng h-ớng trên, ngày 5/8/1997 Chính phủ ban hành nghị định 87/CP thay thế Nghị định 20/CP về quy chế quản lý và sử dụng vốn ODA. Nghị định 87/CP có những đổi mới về quy định trong thống nhất quản lý ODA của chính phủ, phân cấp cho các tỉnh, thành phố trực thuộc trung
-ơng phê duyệt một số loại dự án nhất định, phân định rõ ràng nhiệm vụ của các cơ quan tổng hợp của Chính phủ, cơ quan Bộ và Tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung -ơng cũng nh- các đơn vị thụ h-ởng sử dụng vốn vay ODA.
- Nghị định 17/2001/NĐ-CP ngày 4/5/2001, trong đó nêu rõ quan điểm của Đảng và Nhà n-ớc về vốn vay ODA, qua 45 điều, tám ch-ơng, quy định về vận động, đàm phán, ký kết điều -ớc quốc tế khung về ODA; chuẩn bị thẩm định, phê duyệt nội dung, ch-ơng trình dự án ODA; Đàm phán ký kết điều -ớc quốc tế cụ thể về ODA; Quản lý thực hiện ch-ơng trình, dự án ODA; Theo dõi, đánh giá ch-ơng trình dự án ODA, quản lý Nhà n-ớc về ODA.
- Kèm theo nghị định 17/2001/NĐ-CP thì Bộ Kế hoạch và Đầu t- đã ban hành Thông t- 06/2001/TT-BKH ngày 20/9/2001 h-ớng dẫn thực hiện quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức.
Ngoài những văn bản quy phạm pháp luật chi phối trực tiếp tới quản lý sử dụng vốn vay ODA thì Chính phủ và các Bộ ban ngành có ban hành các văn bản.
- Nghị định 92/CP và 93/CP nhằm bổ sung hoàn chỉnh Nghị định 42/CP về quản lý đầu t- xây dựng và Nghị định 43/CP về công tác đấu thầu và xét thầu đã ban hành.
- Thông t- 18/TC/TCDN ngày 5/3/1994 của Bộ Tài chính h-ớng dẫn việc quản lý và sử dụng vốn vay n-ớc ngoài của chính phủ.
- Thông t- liên Bộ Tài chính - Ngân hàng số 09/TC-NH ban hành ngày 20/6/1994 về việc quản lý và sử dụng vốn vay của các tổ chức tín dụng quốc tế.
- Luật ngân sách Nhà n-ớc ban hành ngày 20/3/1996.
- Thông t- 15/1997/TT-BKH h-ớng dẫn quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính phủ.
- Thông t- liên tịch số 81/1998/TTLT-BTC-NHNN ngày 17/6/1998 về h-ớng dẫn quy trình, thủ tục và quản lý việc rút vốn đối với nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức.
- Thông t- liên tịch số 06/1998-TTLT-BKH-BTC ngày 14/8/1998 h-ớng dẫn cơ chế quản lý vốn đối ứng cho các ch-ơng trình, dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức.
- Nghị định 52/CP ngày 8/7/1999 về phân cấp và làm rõ các quy chế quản lý đầu t- và xây dựng.
- Nghị định 88/CP/1998 điều chỉnh quy định về thủ tục đấu thầu dự án sử dụng vốn vay ODA.
- Thông t- 41/2002/TT-BTC ngày 03/5/2002 h-ớng dẫn thực hiện chính sách thuế đối với các ch-ơng trình, dự án sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA).
- Thông t- liên tịch 02/2003/TTLT-BKH-BTC ngày 17/3/2003 h-ớng dẫn lập kế hoạch tài chính đối với các ch-ơng trình, dự án sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA).
- Chỉ thị 17/2004/CT-TTg ngày 24/5/2004 về đẩy mạnh giải ngân nguồn vốn Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA).
- Thông t- 78/2004/TT-BTC ngày 10/8/2004 h-ớng dẫn quản lý việc rút vốn đối với nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA).
- Quyết định 24/2006/QĐ-BXD ngày 21/8/2006 về Ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) của Bộ Xây dựng.
Với những văn bản quy phạm pháp luật nêu trên, rõ ràng thì thể chế quản lý sử dụng vốn vay ODA đã đ-ợc hình thành, phát huy tác dụng làm hành lang pháp lý cho các dự án, ch-ơng trình sử dụng vốn vay ODA đ-ợc phê duyệt và thực thi đem lại hiệu quả cho nền kinh tế. Với việc chỉnh sửa và đổi mới các văn bản quy phạm của chính phủ và các bộ liên quan nêu trên đã khẳng định Đảng và Nhà n-ớc, Chính phủ Việt Nam rất quan tâm tới nguồn vốn vay ODA và cho thấy môi tr-ờng pháp lý lĩnh vực này luôn đ-ợc cải thiện h-ớng chính phủ, các nhà tài trợ và các đối t-ợng thụ h-ởng xích lại gần nhau hơn góp phần gia tăng các ch-ơng trình dự án và nâng cao hiệu quả của nguồn vốn vay ODA.
Tuy nhiên, trên thực tiễn trong quá trình tổ chức quản lý sử dụng vốn vay ODA đã bộc lộ những điểm tồn tại cần bàn luận và giải quyết về thể chế, nó thể hiện.
- Nhiều thủ tục về quản lý sử dụng vốn vay ODA của Việt Nam và của các nhà tài trợ khác nhau nh- thủ tục đấu thầu quốc tế, quy định về niên độ kế toán và cách hạch toán dự án...). Điều này làm cản trở tốc độ giải ngân của các nhà tài trợ, gây chậm trễ tiến độ thi công dự án.
- Đối với các dự án tín dụng ngân hàng và các dự án cho vay lại thì Chính phủ và các Bộ ch-a ban hành đ-ợc quy chế cho vay lại cũng nh- là xây
dựng khung lãi suất cho vay lại. Nguyên nhân do ch-a ban hành đ-ợc là do cơ chế lãi suất cho vay của các nhà tài trợ ADB, WB và IMF là khác nhau. Mặt khác, các dự án của các nhà tài trợ cho vay chủ yếu là vốn trung và dài hạn nên với lãi suất t-ơng đối cao trong khi đó các tiểu dự án vay lại thì chủ yếu muốn vay ngắn hạn với mức lãi suất thấp. [3]
- Chính sách về giải phóng mặt bằng đ-ợc quy định ở nghị định 22/CP của chính phủ áp dụng hiện hành không phù hợp, làm cho khâu giải phóng mặt bằng của các dự án bị ách tắc.