Do tầm quan trọng sống còn của nước ngọt đã dẫn tới sự hình thành và phát triển của pháp luật quốc tế về lĩnh vực này. Theo số liệu của UNEP, từ năm 1820 đến nay đã có khoảng 400 điều ước quốc tế về nước được thông qua. Những thập kỷ cuối thế kỷ XX, pháp luật quốc tế về nguồn nước liên quốc gia có nhiều bước tiến quan trọng, nhất là sự ra đời Công ước về Nguồn nước quốc tế năm 1997. Sự hình thành và phát triển của pháp luật quốc tế về nguồn nước quốc tế tạo khuôn khổ pháp lý cho việc quản lý, khai thác, sử dụng bền vững, công bằng, hợp lý và cơ chế giải quyết hòa bình các tranh chấp giữa các quốc gia chia sẻ nguồn nước.
Chương này sẽ đi sâu nghiên cứu một số vấn đề lý luận pháp lý cơ bản về giải quyết tranh chấp nguồn nước sông liên quốc gia cho các mục đích phi giao thông thủy, bao gồm khái niệm, đặc điểm của tranh chấp và giải quyết tranh chấp, các nguyên tắc và biện pháp giải quyết tranh chấp nguồn nước liên quốc gia cho các mục đích phi giao thông thủy.
2.1. Khái niệm, nguồn gốc, đặc điểm tranh chấp nguồn nước liên quốc gia cho các mục đích phi giao thông thủy các mục đích phi giao thông thủy
2.1.1. Khái niệm tranh chấp nguồn nước liên quốc gia cho các mục đích phi giaothông thủy thông thủy
2.1.1.1. Khái niệm nguồn nước liên quốc gia
Trong tiếng Việt có những tên gọi khác nhau để chỉ các nguồn nước được chia sẻ bởi từ hai quốc gia trở nên, như: “nguồn nước liên quốc gia”, “nguồn nước xuyên biên giới” hay “nguồn nước quốc tế”. Tương tự, trong tiếng Anh có các thuật ngữ “interstate water resources”, “transboundary water resources”, “transboundary fresh water resources”, “international water resources”, “shared waters” hay “shared fresh water resources”. Tương tự đối với sông là các thuật ngữ “sông liên quốc gia”, “sông xuyên biên giới”, “sông quốc tế”; trong tiếng Anh có các thuật ngữ “interstate river”, “transboundary river”, “international river”. Trong phạm vi luận án này, thuật ngữ “nguồn nước liên quốc gia” được ưu tiên sử dụng. Đây cũng là thuật ngữ được sử dụng trong Quyết định số 818/2014/QĐ-CTN ngày 15/4/2014 của Chủ tịch nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam “Về việc gia nhập Công ước về Luật sử dụng các nguồn nước liên quốc gia cho các mục đích phi giao thông thủy” và bản
dịch chính thức Công ước đính kèm Quyết định. Bên cạnh đó, thuật ngữ “nguồn nước quốc tế” có ý nghĩa tương tự và sẽ được sử dụng thay thế cho thuật ngữ “nguồn nước liên quốc gia” trong một số trường hợp. Nguồn nước liên quốc gia, nguồn nước xuyên biên giới hay nguồn nước quốc tế bao gồm cả hệ thống nước mặt và nước ngầm chảy xuyên qua biên giới của hai hay nhiều quốc gia. Trong phạm vi luận án này, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu đối tượng là nguồn nước mặt của các sông liên quốc gia.
Theo Nguyễn Trường Giang4, khái niệm “nguồn nước quốc tế” đã trải qua một quá trình hình thành và phát triển lâu dài, từ cuối thế kỷ XVIII với cách hiểu đơn giản ban đầu là các con sông chảy qua lãnh thổ của hai hay nhiều quốc gia; sang thế kỷ XIX đã mở rộng để bao gồm cả các hồ được chia sẻ bởi hai hay nhiều quốc gia và khái niệm sông quốc tế trong thời kỳ này cũng chỉ hạn chế trong phạm vi dòng chính có thể giao thông được mà thôi. Cho đến những năm 60 của thế kỷ 20, thuật ngữ nguồn nước quốc tế được các tổ chức quốc tế phi chính phủ sử dụng tương đối rộng rãi trong các văn bản mà các tổ chức quốc tế này thông qua như Nghị quyết Salzburg ngày 11/9/1961 quy định về sử dụng các nguồn nước quốc tế. Đặc biệt, trải qua quá trình gần nửa thế kỷ đấu tranh, đàm phán, thương lượng giữa nhiều quốc gia trên thế giới, ngày 21/5/1997, Đại Hội đồng LHQ đã thông qua Công ước về Luật sử dụng các nguồn nước liên quốc gia cho các mục đích phi giao thông thủy (Công ước về Nguồn nước năm 1997), đánh dấu bước phát triển mới của pháp luật quốc tế về nguồn nước quốc tế. Công ước về Nguồn nước quốc tế năm 1997 đã giải thích về “nguồn nước liên quốc gia” và các từ ngữ liên quan, nói cách khác là đưa ra khái niệm về “nguồn nước liên quốc gia” và một số khái niệm liên quan. Theo đó: “Nguồn nước” là một hệ thống nước mặt và nước ngầm, kết nối thành một thể thống nhất và thường chảy vào một điểm cuối chung trên cơ sở các mối quan hệ kết nối tự nhiên của chúng; và “Nguồn nước liên quốc gia” là một nguồn nước có các phần nằm
trên các quốc gia khác nhau5.
Gần đây, một số tổ chức quốc tế có đề cập đến khái niệm nguồn nước liên quốc gia, chẳng hạn UN-Water định nghĩa: Nguồn nước liên quốc gia bao gồm các mạch nước ngầm, hồ và các lưu vực sông được chia sẻ bởi từ hai quốc gia trở lên6.
4 Nguyễn Trường Giang, Cơ sở pháp lý bảo vệ nguồn nước quốc tế của Việt Nam, NXB Chính trị Quốc gia – Sự thật, Hà Nội, 2012.
5 Điều 2 Công ước LHQ về Luật sử dụng các nguồn nước liên quốc gia cho các mục đích phi giao thông thủy năm 1997. Bản dịch tiếng Việt đính kèm Quyết định số 818/2014/QĐ-CTN, ngày 15/4/2014 của Chủ tịch nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam “Về việc gia nhập Công ước về Luật sử dụng các nguồn nước liên quốc gia cho các mục đích phi giao thông thủy”.
Tuy nhiên, cho đến nay, khái niệm “nguồn nước liên quốc gia” được nêu trong Công ước về Nguồn nước quốc tế năm 1997 vẫn được đánh giá là tiến bộ và toàn diện nhất và được thừa nhận rộng rãi. Luận án này thừa nhận khái niệm nguồn nước liên quốc gia được ghi nhận trong Công ước về Nguồn nước quốc tế năm 1997. Khái niệm này không chỉ phù hợp với thực tế thuỷ văn mà còn lưu ý các quốc gia về mối quan hệ qua lại của các phần khác nhau trong cùng hệ thống nguồn nước. Điều này có nghĩa là tác động vào một phần của hệ thống nguồn nước nhìn chung sẽ lan truyền tới những phần khác trong hệ thống. Trong các cuộc thương lượng và bỏ phiếu thông qua dự thảo Công ước này tại Đại Hội đồng LHQ năm 1997, đại diện các quốc gia đạt được nhất trí cao về khái niệm này, không có đại diện nào nêu ý kiến bảo lưu hoặc phản đối7.
Về khái niệm “cho các mục đích phi giao thông thủy”, qua khảo sát, nghiên cứu, cho đến nay chưa thấy có tài liệu nào giải thích hay nêu rõ nội hàm khái niệm này. Tuy nhiên, tại Điều 1 Công ước về Nguồn nước quốc tế năm 1997 xác định phạm vi điều chỉnh của Công ước là “áp dụng cho việc sử dụng các nguồn nước và nước trong đó có tính liên quốc gia cho các mục đích phi giao thông thủy” (Khoản 1); và rằng “Việc sử dụng các nguồn nước liên quốc gia cho mục đích giao thông thủy không thuộc phạm vi điều chỉnh của Công ước này” (Khoản 2). Như vậy có thể hiểu rằng, các mục đích phi giao thông thủy được giới hạn trong các mục đích sản xuất công nghiệp, nông nghiệp, không sử dụng cho mục đích giao thông đi lại.
2.1.1.2. Khái niệm tranh chấp nguồn nước liên quốc gia cho các mục đích phi giao thông thủy
Để đưa ra khái niệm về tranh chấp nguồn nước liên quốc gia cho các mục đích phi giao thông thủy, ngoài việc công nhận và sử dụng khái niệm về nguồn nước liên quốc gia được nêu trong Công ước về Nguồn nước quốc tế năm 1997, cần thiết phải tìm hiểu các khái niệm “tranh chấp”, “tranh chấp quốc tế”.
Theo Từ điển Tiếng Việt, tranh chấp thường là sự đấu tranh, giằng co khi có ý kiến bất đồng, thường là trong vấn đề quyền lợi giữa các bên. Theo khoa học luật quốc tế, tranh chấp quốc tế được xác định là “hoàn cảnh thực tế mà trong đó các chủ thể tham gia có quan điểm trái ngược hoặc mâu thuẫn nhau và có những yêu cầu, đòi hỏi cụ thể đối lập nhau. Đây là sự không thỏa thuận được với nhau về quyền hoặc sự kiện, đưa đến sự mâu thuẫn, đối kháng nhau về quan điểm pháp lý hoặc
quyền của các bên chủ thể luật quốc tế với nhau”8. Đây là khái niệm phản ánh đầy đủ, toàn diện các khía cạnh của vấn đề tranh chấp quốc tế nói chung và có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với việc xây dựng khái niệm về tranh chấp nguồn nước liên quốc gia cho các mục đích phi giao thông thủy. Do đó, luận án chấp nhận và sử dụng khái niệm này để phục vụ xây dựng khái niệm về tranh chấp nguồn nước liên quốc gia cho các mục đích phi giao thông thủy.
Nhiều phán quyết của các cơ quan tài phán quốc tế, nhất là ICJ cũng đã đưa ra giải thích về “tranh chấp quốc tế”, có thể gợi ý cách hiểu tranh chấp nguồn nước quốc tế là gì. Trong Vụ Mavrommatis Palestine Concessions giữa Hi Lạp và Anh, Toà Thường trực Công lý quốc tế (tiền thân của ICJ) đã định nghĩa “Một tranh chấp là một sự bất đồng về một vấn đề pháp lý hay thực tế, một sự xung đột về quan điểm pháp lý hay lợi ích giữa hai bên”9. ICJ cũng giải thích rõ hơn về khái niệm tranh chấp trong một số vụ việc như: Ý kiến tư vấn trong Vụ Giải thích Các điều ước hoà bình với Bulgaria, Hungary và Romania năm 1950, ICJ đã giải thích tranh chấp “là một tình huống mà hai bên có quan điểm trái ngược nhau rõ ràng về vấn đề
thực hiện hay không thực hiện các nghĩa vụ theo điều ước”10. Trong Vụ Tây Nam Châu Phi năm 1962, ICJ đã bổ sung thêm rằng “Sự tồn tại của một tranh chấp cần
được xác định một cách khách quan. Chỉ một sự khẳng định không đủ để chứng minh sự tồn tại của tranh chấp và cũng không hơn chỉ một sự từ chối để chứng minh sự không tồn tại của tranh chấp. Yêu sách của một bên phải bị phản đối thực sự bởi bên còn lại”11 thì tranh chấp mới được hình thành. Ngoài ra, ICJ cũng cho rằng bằng chứng về sự tồn tại tranh chấp cần cho thấy sự xung đột quan điểm giữa các bên12 và chúng có thể trực tiếp như thông qua thư tín ngoại giao hoặc gián tiếp, ngầm định thông qua suy luận13.
Mặc dù khái niệm nguồn nước đã được nêu rõ ràng tại Điều 2 của Công ước về Nguồn nước quốc tế năm 1997 nhưng thuật ngữ tranh chấp nguồn nước liên quốc gia cho các mục đích phi giao thông thủy lại không được Công ước này đưa ra định nghĩa. Tuy nhiên, từ các khái niệm về nguồn nước liên quốc gia và các định nghĩa tranh chấp quốc tế trình bày ở trên, có thể hiểu: Tranh chấp nguồn nước liên
8 Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Pháp luật Cộng đồng ASEAN, NXB Công an nhân dân, Hà Nội, 2016, trang 333.
9Vụ Mavrommatis Palestine Concessions (Hi Lạp v. Anh), Phán quyết của Toà PCIJ, ngày 30/8/1924, tr. 11
10 Ý kiến tư vấn của tòa ICJ trong vụ Vụ Giải thích các hiệp ước hoà bình với Bulgaria, Hungary và Rumani (Interpretation of the Peace Treaties with Bulgaria, Hungary and Romania, Advisory Opinion), 1950
11South West Africa Cases (Ethiopia v. South Africa; Liberia v. South Africa), Preliminnry Objections, Judgment of 21 December 1962, ICJ Report, tr. 328.
12Vụ Giải thích các hiệp ước hoà bình với Bulgaria, Hungary và Rumani, Ý kiến tư vấn của ICJ, ngày 30/03/1950, tr. 74
13Vụ Giải thích các hiệp ước hoà bình với Bulgaria, Hungary và Rumani, Ý kiến tư vấn của ICJ, ngày 30/03/1950, tr. 74
quốc gia cho các mục đích phi giao thông thủy là sự bất đồng, mâu thuẫn, đấu tranh giữa các chủ thể, chủ yếu là các quốc gia, có quyền và nghĩa vụ trực tiếp đối với nguồn nước liên quốc gia về quan điểm pháp lý hoặc xung đột lợi ích rõ ràng trong việc khai thác, sử dụng nguồn nước sông liên quốc gia cho các mục đích phi giao thông thủy.
Như vậy, tranh chấp nguồn nước liên quốc gia cho các mục đích phi giao thông thủy xuất hiện, tồn tại khi: (i) quan điểm pháp lý của một trong các bên chia sẻ nguồn nước chung bị một hoặc các bên còn lại phản đối thực sự; hoặc (ii) xuất hiện bất đồng, xung đột rõ ràng về lợi ích giữa các bên liên quan trực tiếp tới nguồn nước liên quốc gia và bằng chứng về sự tồn tại tranh chấp nguồn nước liên quốc gia có thể trực tiếp từ các thư tín ngoại giao, tuyên bố, văn bản hoặc thông qua sự suy luận có cơ sở; hoặc (iii) xuất hiện cả sự bất đồng về quan điểm pháp lý và sự xung đột rõ ràng về lợi ích trong việc khai thác, sử dụng nguồn nước chung giữa hai hoặc nhiều quốc gia chia sẻ nguồn nước chung mà sự bất đồng, xung đột này có thể tìm thấy trực tiếp từ hành động của các quốc gia hoặc gián tiếp thông qua sự suy luận có cơ sở.