6. Kết cấu của đề tài
1.2.1 Khái niệm, đặc điểm quản lý vốn đầu tư công
a) Khái niệm quản lý vốn đầu tư công
- Quản lý đầu tư công là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các hoạt động xã hội và hành vi hoạt động của con người do các cơ quan trong hệ thống hành pháp và hành chính thực hiện nhằm hỗ trợ các chủ đầu tư, nhà đầu tư thực hiện đúng vai trò, chức năng và nhiệm vụ của người đại diện sở hữu nhà nước trong các dự án để ngăn ngừa các ảnh hưởng tiêu cực của dự án và việc sử dụng vốn nhà nước nhằm tránh thất thoát, lãng phí nguồn vốn của nhà nước. Hay nói cách khác, quản lý đầu tư công là quản lý các dự án, các công trình đầu tư công mà sản phẩm là các công trình công cộng, cơ sở hạ tầng.
b) Đặc điểm quản lý vốn đầu tư công trong ngành đường sắt
Quản lý vốn đầu tư công là một quy trình phức tạp, nó vừa đảm bảo được quy trình quản lý trong đầu tư XDCB vừa phải tuân thủ các quy định trong quản lý nguồn vốn đầu tư từ NSNN. Như vậy ta có thể khái quát đặc điểm quản lý vốn đầu tư công như sau:
+ Đối tượng quản lý là vốn đầu tư công, là nguồn vốn được cấp phát theo kế hoạch vốn hàng năm với quy trình chặt chẽ gồm nhiều bước: xây dựng cơ chế chính sách, xây dựng kế hoạch, xây dựng dự toán, định mức tiêu chuẩn, chế độ kiểm tra báo cáo định kỳ, phân bổ dự toán hàng năm….và thường được gắn quy trình chặt chẽ. Vốn đầu tư công thường chỉ được giải ngân và cấp phát cho dự án khi được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
+ Chủ thể quản lý vốn đầu tư công bao gồm các cơ quan, đơn vị được phân cấp quản lý vốn theo quy định. Mỗi cơ quan chức năng thực hiện quản lý vốn từng khâu trong quy trình quản lý vốn.
1.2.2 Mục tiêu, nguyên tắc, tiêu chí và quy trình quản lý vốn đầu tư công trong ngành đường sắt
a) Mục tiêu quản lý vốn đầu tư công trong ngành đường sắt
Sự cần thiết, tầm quan trọng của quản lý vốn đầu tư công được thể hiện thông qua mục tiêu quản lý như sau:
Thứ nhất, quản lý vốn đầu tư công nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư tiết kiệm, chống lãng phí, thất thoát trong đầu tư công, đảm bảo chất lượng và tiến độ thi công.
Dự án đầu tư công trong ngành đường sắt cũng là một hệ thống nhiều công đoạn phức tạp trong đó có nhiều công việc mang tính đặc thù mà nhiều khi một mình chủ đầu tư không thể đảm đương hết được. Phần lớn các dự án đầu tư công trong ngành đường sắt được thực hiện bởi nhiều đơn vị, mỗi đơn vị đảm nhận mỗi công việc riêng dưới sự quản lý chung của chủ đầu tư. Do đó việc quản lý vốn đầu tư công cũng trở lên rất khó khăn. Làm thế nào đảm bảo sử dụng vốn đầu tư công đúng mục đích tránh thất thoát (Điều này rất dễ xảy ra trong quá trình thực hiện dự án đầu tư công do cả nguyên nhân khách quan và chủ quan), vừa đảm bảo tiến độ và chất lượng thi công, vừa đảm bảo tiết kiệm, nâng cao hiệu quả vốn đầu tư…đặc biệt là trong điều kiện quy mô, số lượng dự án tăng, thiết bị công nghệ ngày càng hiện đại? Việc nâng cao hiệu quả quản lý vốn đầu tư công chính là một trong những câu trả lời đúng đắn cho câu hỏi đó.
Thứ hai, quản lý vốn đầu tư công nhằm thực hiện các quy định hiện hành, thực hiện nghiêm chỉnh chế độ chính sách và nguyên tắc tài chính của nhà nước trong hoạt động đầu tư công và hướng đến hoàn thiện môi trường pháp lý về đầu tư và xây dựng của đất nước trong điều kiện hệ thống pháp luật, chính sách đất nước đang trong quá trình xây dựng, hoàn thiện.
Thứ ba, mục tiêu quản lý vốn đầu tư công còn là đảm bảo cho dự án sử dụng vốn đúng mục đích, đúng nguyên tắc, đúng tiêu chuẩn, đúng chế độ và có hiệu quả cao. Đối với vốn đầu tư công cho ngành đường sắt hiệu quả không đơn thuần là lợi nhuận hay hiệu quả kinh tế nói chung mà là hiệu quả tổng hợp, hiệu quả kinh tế - xã hội. Trên thực
tế, có thể sử dụng một số chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công trong ngành đường sắt như: các chỉ tiêu về giá thành, đơn vị công suất … trên một đơn vị vốn đầu tư, tỷ lệ số dự án được quyết toán và thực hiện đúng thời gian của dự án, tỷ lệ thất thoát vốn đầu tư công, mối quan hệ giữa cơ cấu vốn đầu tư công với chuyển đổi cơ cấu kinh tế. Ngoài ra cần kết hợp với phương pháp phân tích định tính về hiệu quả kinh tế - xã hội trước mắt và lâu dài, cũng như những tác động về môi trường để đánh gía hiệu quả. Bên cạnh đó có thể sử dụng kết hợp với việc đánh giá tác động đến lĩnh vực mà bản thân dự án mang lại để đánh giá hiệu quả của dự án.
b) Nguyên tắc quản lý vốn đầu tư công trong ngành đường sắt
Cũng như các đối tượng sử dụng vốn đầu tư công khác, vốn đầu tư công của ngành đường sắt cũng phải tuân thủ đầy đủ các nguyên tắc quản lý đầu tư công được quy định tại điều 12 Luật đầu tư công số 39/2019/QH14 như sau:
+ Tuân thủ quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công. Tuân thủ quy định của pháp luật ở đây là cách nói khái quát nhằm để chỉ tất cả các hình thức thực hiện pháp luật, gồm: tuân thủ pháp luật; thi hành pháp luật; sử dụng pháp luật và áp dụng pháp luật.
+ Phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế – xã hội, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội 5 năm của đất nước, quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội và quy hoạch phát triển ngành.
+ Thực hiện đúng trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước, tổ chức, cá nhân liên quan đến việc quản lý và sử dụng cốn đầu tư công.
+ Quản lý việc sử dụng vốn đầu tư công theo đúng quy định đối với từng nguồn vốn; bảo đảm đầu tư tập trung, đồng bộ, chất lượng, tiết kiệm, hiệu quả và khả năng cân đối nguồn lực; không để thất thoát, lãng phí.
+ Bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động đầu tư công.
Điều này được hướng dẫn cụ thể hóa tại Nghị định 99/2021/NĐ-CP như sau: + Việc quản lý, thanh toán, quyết toán dự án sử dụng vốn đầu tư công cho đảm bảo đúng mục đích, đúng đối tượng, tiết kiệm, hiệu quả, đúng quy định về quản lý đầu tư
+ Chủ đầu tư của dự án sử dụng vốn đầu tư công phải chịu trách nhiệm quản lý, sử dụng vốn đúng mục đích, đúng đối tượng, tiết kiệm, hiệu quả; chấp hành đúng quy định của pháp luật về chế độ tài chính.
+ Cơ quan cấp trên của chủ đầu tư có trách nhiệm kiểm tra, đôn đốc các chủ đầu tư, ban quản lý dự án thuộc phạm vi quản lý thực hiện kế hoạch đầu tư công, sử dụng vốn đầu tư công đúng quy định của pháp luật hiện hành.
+ Cơ quan tài chính các cấp thực hiện công tác quản lý tài chính đầu tư công trong việc chấp hành chế độ, chính sách về quản lý, thanh toán vốn đầu tư công theo quy định của pháp luật hiện hành và tại Nghị định này.
+ Cơ quan kiểm soát, thanh toán vốn đầu tư công có trách nhiệm kiểm soát, thanh toán vốn kịp thời, đầy đủ, thống nhất quyết toán theo niêm độ ngân sách. Đồng thời rút ngắn thời gian tối đa kiểm soát vốn thanh toán tại KBNN xuống 03 ngày làm việc sau khi nhận đủ hồ sơ.
+ Đối với dự án sử dụng vốn đầu tư công tại nước ngoài:
a) Thực hiện các điều khoản của Hợp đồng đã ký kết, tuân thủ theo đúng pháp luật hiện hành của nước sở tại, điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên cũng như pháp luật hiện hành của Việt Nam.
b) Chủ đầu tư hoặc cơ quan quản lý dự án đề nghị và thực hiện giao dịch thanh toán vốn đầu tư công với cơ quan kiểm soát, thanh toán.
c) Tiêu chí đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công trong ngành đường sắt.
Để đánh giá hiệu quả của dự án đầu tư công nói chung và dự án đầu tư công của ngành đường sắt nói riêng nó không phụ thuộc vào những tính toán đơn thuần của đồng vốn bỏ ra thu được lợi ích bao nhiều mà cần phải đánh giá các chỉ tiêu kinh tế xã hội mà bản thân dự án đó tác động vào.
Ngày 01/01/2020, Chính phủ ban hành Nghị định 01/2020/NĐ-CP về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 84/2015/NĐ-CP ngày 30/9/2015 của Chính phủ về giám sát và đánh giá đầu tư. Theo đó Nghị định đã bổ sung quy định phương pháp, tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tư dự án đầu tư công. Cụ thể:
Thứ nhất, tùy theo quy mô và tính chất của dự án, có thể sử dụng phương pháp so sánh, đối chiếu (giữa kết quả/số liệu thực tế thu thập tại thời điểm đánh giá và mục tiêu/kế hoạch đặt ra; hoặc giữa các thông số của dự án tại thời điểm đánh giá với các chỉ số tiêu chuẩn; hoặc kết hợp) hoặc phương pháp phân tích chi phí – lợi ích.
Thứ hai, tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tư dự án đầu tư công: Mức độ đạt được mục tiêu đầu tư dự án theo quyết định đầu tư đã được phê duyệt; chỉ số khai thác, vận hành thực tế của dự án so với các chỉ số khai thác, vận hành của dự án đã được phê duyệt; tỷ suất hoàn vốn nội bộ (EIRR); các tác động kinh tế – xã hội, môi trường và các mục tiêu phát triển đặc thù khác (xóa đói giảm nghèo, bình đẳng giới, hộ chính sách, đối tượng ưu tiên); các biện pháp để giảm thiểu tối đa các tác động tiêu cực về xã hội, môi trường được thực hiện.
d) Quy trình quản lý vốn đầu tư công trong ngành đường sắt
Theo quy định của Luật Đầu tư công, triển khai kế hoạch đầu tư công hàng năm theo quy trình 4 bước cơ bản sau:
Bước 1: Quốc hội ban hành Nghị quyết về giao kế hoạch đầu tư công của cả nước với các chỉ tiêu tổng hợp cơ bản, phân bổ số cụ thể cho các bộ, ngành, địa phương (trên cơ sở số liệu cơ sở tập hợp đệ trình )
Bước 2: Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định giao kế hoạch đầu tư năm cho các bộ, ngành, địa phương theo tổng mức vốn; giao chi tiết tổng mức vốn ngân sách trung ương và danh mục chi tiết công trình.
Bước 3: Các bộ, ngành, địa phương tiếp nhận và giao chi tiết lại cho các đơn vị/chủ đầu tư/dự án. Việc phân bổ phân bổ vốn đầu tư được thực hiện theo các chỉ tiêu sau:
- Tổng mức vốn đầu tư tập trung của NSNN, chia ra thành vốn trong nước và vốn ngoài nước.
- Vốn thực hiện dự án: gồm vốn theo cơ cấu vốn đầu tư theo một số ngành, mục tiêu quan trọng; danh mục và vốn đầu tư các công trình, dự án thuộc nhóm A.
Căn cứ tổng mức vốn, cơ cấu vốn thực hiện dự án do Thủ tướng Chính phủ giao chỉ tiêu, Bộ kế hoạch và Đầu tư giao theo uỷ quyền và hướng dẫn các Bộ, ngành, địa
Bước 4: Các đơn vị/chủ đầu tư trên cơ sở kế hoạch hàng năm (kế hoạch vốn) được giao tổ chức thực hiện các dự án thông qua các hoạt động: mời thầu, đấu thầu, ký hợp đồng, giám sát thi công, nghiệm thu, hoàn tất hồ sơ đưa ra cơ quan kho bạc thanh toán, quyết toán hợp đồng/công trình.
1.2.3 Nội dung quản lý vốn đầu tư công trong ngành đường sắt
Nội dung quản lý Nhà nước về đầu tư công là những vẫn để mà các chủ thể quản lý Nhà nước về đầu tư công phải giải quyết để đạt được các mục tiêu mà các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để ra, thông qua việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình trên cơ so những hình thức và phương pháp quản lý Nhà nước về đầu tu công theo quy định của pháp luật quản lý Nhà nước về đầu tư công tập trung vào các nội dung sau:
(1) Xây dựng, tổ chức thực hiện quy hoạch mạng lưới đường sắt, quy hoạch tuyến đường sắt, ga đường sắt và quy hoạch khác có liên quan theo quy định của pháp luật về quy hoạch; xây dựng, tổ chức thực hiện kế hoạch và chính sách phát triển đường sắt.
Căn cứ vào kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia, vùng lãnh thổ, ngành và nhu cầu thực tế tại địa phương để xây dựng và lựa chọn danh mục các dự án đầu tư công phù hợp mục tiêu phát triển chung của vùng cũng như của đất nước, bên cạnh đó còn phải phù hợp với tình hình nguồn vốn đầu tư công hiện tại, thường sẽ ưu tiên các dự án trọng điểm cấp bách hoặc các sửa chữa quan trọng . Các dự án đầu tư được duyệt cấp vốn cần phải có đủ các điều kiện sau:
- Đối với các dự án về xây dựng quy hoạch: phải có đề cương hoặc nhiệm vụ dự án quy hoạch hoặc dự toán công tác quy hoạch được phê duyệt.
- Đối với các dự án chuẩn bị đầu tư: phải phù hợp với những quy hoạch ngành và lãnh thổ được duyệt, có dự toán chi phí công tác chuẩn bị.
- Đối với các dự án thực hiện đầu tư: phải có quyết định đầu tư từ trước ngày 31/10 trước năm kế hoạch, có thiết kế, có dự toán và tổng mức vốn được duyệt theo quy định. Trường hợp dự án chỉ bố trí kế hoạch vốn thực hiện dự án thì phải có quyết định đầu tư và dự toán được duyệt.
Việc xây dựng được kế hoạch cụ thể sẽ xác định rõ nhu cầu sử dụng vốn cho ngành đường sắt trong từng giai đoạn, từng thời điểm từ đó lập kế hoạch huy động vốn từ nhiều nguồn lực khác nhau phục vụ đầu tư cơ sở hạ tầng ngành đường sắt
(2) Xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật, tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật quốc gia, định mức kinh tế- kỹ thuật chuyên ngành đường sắt. Điều này giúp cho việc lập tổng dự toán của các dự án sát thực với việc thực hiện, tránh việc áp dụng tùy tiện làm tăng tổng mức đầu tư của các dự án, gây lãng phí vốn đầu tư.
(3) Theo dõi, cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công.
Việc theo dõi sát sao về việc thực hiện vốn đầu từ công cho ngành đường sắt nói riêng và các ngành khác thuộc quản lý của Bộ Giao thông vận tải giúp cho việc thúc đẩy quá trình giải ngân vốn theo kế hoạch cũng như điều hòa vốn giữa các dự án khác nhau nhằm tăng hiệu quả sử dụng vốn đầu tư và giúp cho việc thực hiện các dự án được triển khai đúng tiến độ.
Quá trình lập, phê duyệt và phân bổ vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước là việc: xác định rõ nguyên tắc lập và phân bổ dự toán vốn đầu tư công; xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan tham gia lập và phân bổ dự toán vốn đầu tư công; xác định rõ các bước tiến hành lập và phân bổ dự toán vốn đầu tư công. Việc phân cấp, phân bổ vốn đầu tư công cho các dự án đường sắt bao gồm nguyên tắc:
- Nguyên tắc phân bổ vốn đầu tư: Phân bổ vốn phải đảm bảo bố trí vốn tập trung, bảo đảm hiệu quả đầu tư, ưu tiên bố trí cho các dự án quan trọng quốc gia và các dự án lớn khác, bố trí đủ vốn để thanh toán cho các dự án đã đưa vào sử dụng và đã được phê