5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
1.3.2. Kiểm soát chi NSNN
Chi ngân sách nhà nƣớc là quá trình phân phối, sử dụng quỹ ngân sách nhà nƣớc theo những nguyên tắc nhất định cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nƣớc.
Kiểm soát chi NSNN là việc thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN (chi thƣờng xuyên, chi đầu tƣ xây dựng cơ bản, chi khác,...) theo chính sách, chế độ, định mức quy định.
1.3.2.1. Vai trò, mục tiêu kiểm soát chi NSNN
a. Vai trò kiểm soát chi ngân sách NSNN
- Đối với thủ trƣởng đơn vị sử dụng ngân sách
Thủ trƣởng đơn vị sử dụng ngân sách dựa vào quyết định phân bổ kế hoạch chi, các cơ quan chủ quản lập dự toán chi gửi cơ quan tài chính để xem xét,việc chấp nhận và thông báo cấp phát. Khi nhận đƣợc thông báo dự toán, đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện chi cho từng công việc theo đúng những quy định về thủ tục chi tiêu do cơ quan có thẩm quyền quy định và chi trả tiền cho ngƣời thụ hƣởng thông qua kho bạc nhà nƣớc.
Theo quy định tại Khoản 7 Điều 10 Nghị định 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành Luật ngân sách thì: “Căn cứ vào yêu cầu, nội dung, hiệu quả công việc, trong phạm vi nguồn tài chính
đƣợc sử dụng, thủ trƣởng đơn vị sự nghiệp có thu đƣợc quyết định các mức chi quản lý, chi nghiệp vụ phù hợp với yêu cầu thực tế và khả năng tài chính của đơn vị theo quy định của Chính phủ về chế độ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp có thu sau khi có ý kiến của cơ quan quản lý nhà nƣớc cấp trên; các chế độ này phải gửi cơ quan tài chính cùng cấp và Kho bạc nhà nƣớc nơi giao dịch để phối hợp thực hiện và giám sát thực hiện. Trƣờng hợp các mức chi đó không phù hợp với quy định của Chính phủ thì cơ quan tài chính có ý kiến để điều chỉnh cho phù hợp.
- Đối với cơ quan tài chính:
Cơ quan này có trách nhiệm thẩm tra việc phân bổ dự toán ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách vì khi đƣợc Ủy Ban nhân dân giao dự toán ngân sách, các đơn vị dự toán cấp 1 sẽ tiến hành phân bổ và giao dự toán của đơn vị dự toán cấp trên cho các đơn vị dự toán cấp dƣới, nếu không đúng dự toán ngân sách đƣợc giao, không đúng chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức thì yêu cầu điều chỉnh lại. Cơ quan tài chính còn kiểm tra, giám sát việc thực hiện chi tiêu, sử dụng ngân sách ở các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách. Trƣờng hợp phát hiện các khoản chi tiêu vƣợt nguồn cho phép, sai chính sách chế độ hoặc hành vi không chấp hành chế độ báo cáo thì có quyền yêu cầu Kho bạc nhà nƣớc tạm ngừng thanh toán. Trƣờng hợp phát hiện việc chấp hành dự toán của đơn vị sử dụng ngân sách chậm hoặc không phù hợp làm ảnh hƣởng đến kết quả nhiệm vụ thì yêu cầu cơ quan Nhà nƣớc và đơn vị dự toán cấp trên có giải pháp kịp thời hoặc điều chỉnh nhiệm vụ, dự toán chi của các cơ quan đơn vị trực thuộc để đảm bảo thựchiện ngân sách theo mục tiêu và tiến độ quy định.
- Đối với kho bạc Nhà nƣớc:
Đối với Kho bạc Nhà nƣớc, cơ quan này có chức năng thực hiện việc thanh toán, chi trả các khoản chi NSNN và quản lí quỹ NSNN. Vì vậy, Kho bạc Nhà nƣớc vừa có quyền, vừa có trách nhiệm phải kiểm soát chặt chẽ mọi
khoản chi NSNN, đặc biệt là các khoản chi thƣờng xuyên. Trƣớc khi thanh toán, chi trả Kho bạc Nhà nƣớc có trách nhiệm kiểm soát các hồ sơ, chứng từ chi và nếu có đủ các điều kiện chi theo quy định của pháp luật thì thanh toán kịp thời các khoản chi ngân sách đó cho ngƣời thụ hƣởng, phối hợp tham gia cùng với cơ quan tài chính, cơ quan quản lí nhà nƣớc có thẩm quyền trong việc kiểm tra tình hình sử dụng kinh phí NSNN và xác nhận số thực chi NSNN qua kho bạc nhà nƣớc của các đơn vị sử dụng ngân sách nhà nƣớc. Trong quá trình kiểm soát quản lí, cấp phát nếu phát hiện khoản chi không đúng mục đích, đối tƣợng theo dự toán đƣợc duyệt, không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu của Nhà nƣớc, không đủ các điều kiện chi theo quy định của pháp luật thì Kho bạc nhà nƣớc sẽ từ chối thanh toán, chi trả, đồng thời thông báo cho đơn vị sử dụng ngân sách và cơ quan tài chính đồng cấp biết để giải quyết.
b. Mục tiêu của công tác kiểm soát chi NSNN
Kiểm soát chặt chẽ các khoản chi, đúng chế độ quy định; đảm bảo giải quyết công việc nhanh chóng, tránh phiền hà cho ngƣời đƣợc chi; có sự phân công cụ thể nhiệm vụ đối với các cán bộ tham gia quy trình kiểm soát chi; các khoản chi phải đƣợc thanh toán trực tiếp đến đối tƣợng đƣợc hƣởng.
1.3.2.2. Yêu cầu, nguyên tắc kiểm soát chi NSNN
a. Yêu cầu kiểm soát chi NSNN
Hoạt động kiểm soát chi phải bao quát đƣợc hết các khoản chi cho các đối tƣợng thụ hƣởng NSNN, bảo đảm các khoản chỉ phải nằm trong dự toán đƣợc duyệt, đúng mục đích và đúng định mức.
Chính sách và cơ chế kiểm soát chi NSNN phải làm cho hoạt động của NSNN đạt hiệu quả cao, có tác dụng tích cực tới sự phát triển của nền kinh tế xã hội. Cơ chế kiểm soát chi phải quy định rõ điều kiện, trình tự, thủ tục kiểm soát đảm bảo tăng cƣờng kỉ cƣơng, kỉ luật tài chính.
Tổ chức bộ máy kiểm soát chi NSNN phải đƣợc thiết kế gọn nhẹ, năng động theo hƣớng thu gọn và đơn giản hoá thủ tục hành. Mặt khác, cũng cần phân định rõ vai trò trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan quản lí ngân sách, các cơ quan Nhà nƣớc, đảm bảo sự công khai kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa những cơ quan đơn vị đó trong quá trình kiểm soát chi NSNN.
Kiểm soát chi NSNN cần đƣợc thực hiện đồng bộ, nhất quán và thống nhất với việc quản lí NSNN từ khâu lập, chấp hành đến khâu quyết toán NSNN. Đồng thời, hoạt động này cần có sự thống nhất với việc thực hiện các chính sách, cơ chế quản lí tài chính khác.
b. Nguyên tắc kiểm soát chi NSNN - Đối với chi thường xuyên
+ Nguyên tắc kiểm soát theo dự toán:
Những khoản chi thƣờng xuyên một khi đã đƣợc ghi vào dự toán chi và đƣợc cơ quan có thẩm quyền xét duyệt đƣợc coi là chỉ tiêu pháp lệnh. Việc đòi hỏi kiểm soát chi thƣờng xuyên của cơ quan, đơn vị phải theo dự toán là xuất phát từ những cơ sở sau:
Thứ nhất, các khoản chi của cơ quan đơn vị phụ thuộc vào sự quyết định của cơ quan có thẩm quyền, đồng thời luôn phải chịu sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan quyền lực Nhà nƣớc đó.
Thứ hai, phạm vi các khoản chi của các cơ quan, đơn vị rất đa dạng liên quan tới nhiều loại hình đơn vị thuộc nhiều lĩnh vực hoạt động khác nhau. Mức chi cho mỗi loại hoạt động đƣợc xác định theo đối tƣợng riêng, định mức riêng.
Thứ ba, có kiểm soát theo dự toán mới: Đảm bảo đƣợc yêu cầu cân đối tài chính; Hạn chế đƣợc tính tuỳ tiện trong quản lý và sử dụng kinh phí ở các cơ quan, đơn vị.
Sự tôn trọng nguyên tắc kiểm soát theo dự toán đối với các khoản chi thƣờng xuyên của NSNN đƣợc nhìn nhận qua các giác độ sau:
Mọi nhu cầu chi thƣờng xuyên dự kiến cho năm kế hoạch nhất thiết phải đƣợc xác định trong dự toán kinh phí từ cơ sở, thông qua các bƣớc xét duyệt của cơ quan có thẩm quyền.
+ Nguyên tắc tiết kiệm, hiệu quả
Có thể nói tiết kiệm, hiệu quả là một trong những nguyên tắc quan trọng hàng đầu của quản lý kinh tế, tài chính, bởi một lẽ giản đơn rằng: Nguồn lực thì luôn có giới hạn nhƣng nhu cầu thì dƣờng nhƣ không có mức giới hạn nào.
Nguyên tắc tiết kiệm, hiệu quả chỉ có thể đƣợc tôn trọng khi quá trình quản lý chi thƣờng xuyên của tổ chức công phải làm tốt và làm đồng bộ một số nội dung sau:
(1) Phải xây dựng đƣợc các định mức, tiêu chuẩn chi tiêu phù hợp với từng đối tƣợng hay tính chất công việc; đồng thời lại phải có tính thực tiễn cao.
(2) Phải thiết lập đƣợc các hình thức cấp phát đa dạng và lựa chọn hình thức cấp phát áp dụng cho mỗi loại hình đơn vị, hay yêu cầu quản lý của từng nhóm mục chi một cách phù hợp.
(3) Có thứ tự ƣu tiên cho các loại hoạt động hoặc theo các nhóm chi sao cho với tổng số chi có hạn nhƣng khối lƣợng công việc vẫn hoàn thành và đạt chất lƣợng cao
(4) Khi nói đến hiệu quả của chi thƣờng xuyên ngƣời ta hiểu đó là những lợi ích về kinh tế - xã hội mà xã hội đƣợc thụ hƣởng.
+ Nguyên tắc chi trực tiếp qua Kho bạc Nhà nƣớc
Chi trực tiếp qua Kho bạc Nhà nƣớc là phƣơng thức thanh toán chi trả có sự tham gia của 3 bên: Đơn vị sử dụng ngân sách; Kho bạc Nhà nƣớc; tổ chức cá nhân đƣợc nhận các khoản tiền do đơn vị sử dụng ngân sách thanh toán chi trả (còn đƣợc gọi chung là ngƣời đƣợc hƣởng) bằng hình thức thanh toán không dùng tiền mặt.
Để thực hiện đƣợc nguyên tắc chi trực tiếp qua Kho bạc Nhà nƣớc cần phải giải quyết tốt một số vấn đề cơ bản sau:
Thứ nhất, tất cả các khoản chi thƣờng xuyên phải đƣợc kiểm tra, kiểm soát một cách chặt chẽ trong quá trình cấp phát, thanh toán. Các khoản chi phải có trong dự toán đƣợc duyệt; tuân thủ đúng cơ chế quản lý tài chính đƣợc phép áp dụng cho mỗi khoản chi; và đƣợc thủ trƣởng đơn vị sử dụng kinh phí chuẩn chi.
Thứ hai, tất cả các cơ quan, đơn vị, các chủ dự án … sử dụng kinh phí ngân sách (gọi chung là đơn vị sử dụng kinh phí NSNN) phải đƣợc mở tài khoản tại Kho bạc Nhà nƣớc; chịu sự kiểm tra, kiểm soát của cơ quan Tài chính và Kho bạc Nhà nƣớc trong quá trình lập dự toán, phân bổ dự toán, cấp phát, thanh toán, hạch toán và quyết toán kinh phí NSNN.
Thứ ba, cơ quan Tài chính các cấp có trách nhiệm xem xét dự toán ngân sách của các cơ quan, đơn vị cùng cấp; kiểm tra phƣơng án phân bổ và giao dự toán của các đơn vị dự toán cấp trên cho các đơn vị dự toán ngân sách cấp dƣới nếu không đúng dự toán ngân sách đƣợc giao, không phù hợp với cơ chế quản lý tài chính đƣợc phép áp dụng cho mỗi khoản chi thì yêu cầu điều chỉnh lại.
Kho bạc Nhà nƣớc có trách nhiệm kiểm soát các hồ sơ, chứng từ, điều kiện chi và thực hiện cấp phát, thanh toán kịp thời các khoản chi thƣờng xuyên theo đúng quy định; tham gia với các cơ quan Tài chính, cơ quan quản lý Nhà nƣớc có thẩm quyền trong việc kiểm tra tình hình sử dụng kinh phí và xác nhận số thực chi qua kho bạc của các đơn vị.
Thủ trƣởng cơ quan Kho bạc Nhà nƣớc có quyền từ chối thanh toán, chi trả các khoản chi không đủ các điều kiện sau:
- Không có trong dự toán ngân sách đƣợc giao;
- Không phù hợp với cơ chế quản lý tài chính mà đơn vị đƣợc phép áp dụng đối với mỗi khoản chi;
- Chƣa đƣợc thủ trƣởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc ngƣời đƣợc uỷ quyền quyết định chi;
- Không đủ các điều kiện chi theo quy định hiện hành về chi trực tiếp qua Kho bạc Nhà nƣớc.
Thứ tƣ, lựa chọn phƣơng thức cấp phát, thanh toán đối với từng khoản chi thƣờng xuyên cho phù hợp với hoàn cảnh kinh tế, xã hội hiện tại.
- Chi hành chính;
- Chi mua sắm tài sản, sửa chữa, xây dựng nhỏ, sửa chữa lớn tài sản cố định chƣa đủ điều kiện cấp phát, thanh toán trực tiếp hoặc tạm ứng theo hợp đồng.
- Đối với chi không thường xuyên
Đối với chi không thƣờng xuyên, hàng năm đơn vị đƣợc cấp trên phê duyệt một số hoạt động chi lớn nhƣ chi đầu tƣ xây dựng cơ bản, chi mua sắm tài sản cố định, chi việc thực hiện tinh giản biên chế, chi nhiệm vụ đặc thù của đơn vị...trƣớc hết để đƣợc cấp các khoản chi đầu tƣ xây dựng cơ bản từ NSNN qua Kho bạc, đơn vị cần mở tài khoản tại Kho bạc để tiếp nhận. Đầu năm đơn vị phải gửi cho Kho bạc nơi giao dịch một bản kế hoạch vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản năm. Nếu trong năm có nguồn đầu tƣ xây dựng cơ bản đƣợc bổ sung thì đơn vị cần có quyết định mức cấp bổ sung do cơ quan có thẩm quyền phê duyệt nộp Kho bạc.
Vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản chi đƣợc sử dụng cho mục đích đầu tƣ xây dựng cơ bản, các hoạt động đặc thù của đơn vị theo kế hoạch đã đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt, không đƣợc sử dụng cho các mục đích khác nhƣ dùng để trang trải các nhu cầu chi thƣờng xuyên của đơn vị…
Vốn sự nghiệp trong dự toán NSNN có tính chất đầu tƣ chỉ đƣợc sử dụng để đầu tƣ các dự án sửa chữa, cải tạo, mở rộng, nâng cấp cơ sở vật chất hiện có nhằm phục hồi hoặc quyết định đầu tƣ không đƣợc bố trí vốn sự nghiệp để đầu tƣ các dự án đầu tƣ mới.
1.3.2.3. Nội dung kiểm soát chi
a) Đối với các khoản chi lƣơng và phụ cấp theo lƣơng; tiền công lao động thƣờng xuyên theo hợp đồng; tiền thu nhập tăng thêm; tiền thƣởng; tiền phụ cấp và trợ cấp khác; lao động hợp đồng thuộc đơn vị sử dụng ngân sách, Kế toán đơn vị viết Giấy rút dự toán/Ủy nhiệm chi, căn cứ văn bản phê duyệt chỉ tiêu biên chế do cấp có thẩm quyền phê duyệt và làm Bảng thanh toán cho đối tƣợng thụ hƣởng theo mẫu số 09 ban hành kèm theo phụ lục II Nghị định số 11/2020/NĐ-CP để đảm bảo:
- Không vƣợt dự toán đƣợc cấp có thẩm quyền giao;
- Kiểm tra, đối chiếu tại Bảng thanh toán cho đối tƣợng thụ hƣởng, đảm bảo khớp đúng tổng số tiền với Giấy rút dự toán/Ủy nhiệm chi đã ghi đúng và đầy đủ các chữ ký để nộp qua Kho bạc nhà nƣớc.
- Ngoài ra, kế toán phải thực hiện kiểm soát các chỉ tiêu trên Bảng thanh toán cho đối tƣợng thụ hƣởng nhƣ sau:
+ Đối với cột Tổng số: kế toán và bộ phận kiểm tra kiểm soát lại tổng số tiền thực nhận của đối tƣợng thụ hƣởng sau khi đã trích trừ các khoản phải khấu trừ vào lƣơng. Đối với các khoản phải khấu trừ vào lƣơng, đơn vị sử dụng ngân sách chịu trách nhiệm trích trừ theo đúng quy định và đƣợc thể hiện đầy đủ trên Giấy rút dự toán/Ủy nhiệm chi.
+ Đối với lƣơng và các khoản phụ cấp theo lƣơng: kế toán phải kiểm soát lại đảm bảo phù hợp với tổng số biên chế đƣợc cấp cho đơn vị.
+ Đối với khoản chi thu nhập tăng thêm: KBNN kiểm soát đảm bảo phù hợp với Quy chế chi tiêu nội bộ và cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định tại Nghị định 16/2015/NĐ-CP.
+ Đối với khoản chi phụ cấp và trợ cấp khác: KBNN kiểm soát số tiền phụ cấp và trợ cấp mà đơn vị sử dụng ngân sách đề nghị thanh toán cho đối tƣợng thụ hƣởng theo định mức quy định tại các văn bản quy phạm
pháp luật hiện hành, quy chế chi tiêu nội bộ, trƣờng hợp có nhiều khoản phụ cấp, trợ cấp thì phải chi tiết từng loại phụ cấp, trợ cấp tại cột này.
b) Đối với kinh phí giao nhiệm vụ sử dụng NSNN từ nguồn kinh phí chi thƣờng xuyên:
- Kiểm soát thanh toán đối với kinh phí giao nhiệm vụ
+ Kế toán và bộ phận kiểm soát căn cứ Dự toán kinh phí giao nhiệm vụ đƣợc cấp có thẩm quyền giao từ đầu năm; Quyết định của cơ quan quản lý cấp trên giao thực hiện nhiệm vụ công sử dụng NSNN cho đơn vị sự nghiệp