4.1.1. Hiến pháp, Luật, Nghị định
1) Hiến pháp năm 1992, kế thừa và phát triển tinh thần của Hiến pháp năm 1980, đã có quy định về trách nhiệm bảo vệ môi trường, trong đó có môi trường biển, đã trở thành một nguyên tắc quan trọng (Điều 11, 17, 18, 25, 29, và 78). Từ nguyên tắc này, Luật Bảo vệ Môi trường đã được ban hành năm 1993 và từ đó vấn đề bảo vệ môi trường đã được đưa vào hàng loạt các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến việc khai thác, sử dụng tài nguyên môi trường.
2) Luật Bảo vệ Môi trường năm 1993 đã đưa ra các định nghĩa, khái niệm và các nội dung quan trọng về môi trường, trong đó có quy định liên quan đến việc phòng ngừa, xử lý ô nhiễm do dầu: Điều 21, 7, 52. Nhằm cụ thể hoá Luật Bảo vệ Môi trường, Chính phủ đã ban hành nhiều văn bản hướng dẫn như: Nghị định 175-CP ngày 18/10/1994 hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ Môi trường, Nghị định 121/2004/NĐ-CP ngày 12/5/2004 về xử phạt hành chính trong lĩnh vực Luật bảo vệ Môi trường (với một số quy định về phòng ngừa, xử lý và khắc phục ô nhiễm do dầu như Điều 18, Điều 21), Nghị định 121/2004/NĐ-CP quy định hành vi vi phạm các quy định về phòng chống sự cố môi trường trong tìm kiếm, thăm dò, khai thác, vận chuyển dầu khí… có thể bị phạt tiền đến 70 triệu đồng và buộc khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường.
3) Bộ luật Dân sự (BLDS) năm 2005. Theo điều 624 BLDS, cá nhân, pháp nhân và các chủ thể khác làm ô nhiễm môi trường, gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật, trừ trường hợp người bị thiệt hại có lỗi. Điều 623 quy định bồi thường thiệt hại do nguồn nguy hiểm cao độ, trong đó có thiệt hại do dầu gây ra. Ngoài ra, có thể vận dụng các quy định về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng để truy cứu trách nhiệm đối với các hành vi xả, thải, làm tràn dầu gây ô nhiễm môi trường.
4) Bộ luật Hình sự năm 1999 đã dành một chương riêng (Chương XVII) quy định các tội phạm về môi trường. Theo Điều 183, người nào thải vào nguồn nước dầu, mỡ… gây
hậu quả nghiêm trọng, rất nghiêm trọng hoặc đặc biệt nghiêm trọng thì bị phạt tù từ 05
năm đền 10 năm và có thể bị phạt tiền từ 10.000.000 đồng đến 100.000.000 đồng, cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề từ một năm đến 05 năm. Bộ luật Hình sự còn áp dụng khung hình phạt khá nghiêm khắc (có thể bị phạt tù từ 02 năm đến 05 năm) đối với các tội: “Tội huỷ hoại nguồn lợi thuỷ sản” (điều 188), “Tội vi phạm chế độ bảo vệ đặc biệt đối với khu bảo tồn thiên nhiên” (Điều 191).
5) Bộ Luật Hàng hải Việt Nam 2005 (BLHH). Khác với BLHH năm 1990, BLHH năm 2005 đã ghi nhận vấn đề bảo vệ môi trường là một nguyên tắc quan trọng: phòng ngừa ô nhiễm biển là một trong những nội dung thuộc phạm vi điều chỉnh của Bộ luật (Điều 1) và hành vi gây ô nhiễm môi trường biển là hành vi bị nghiêm cấm (Điều 10). Với 16 điều đề cập đến vấn đề bảo vệ môi trường biển, trong đó có hai điều trực tiếp điều chỉnh việc phòng ngừa, xử lý ô nhiễm biển do dầu (Điều 28 và Điều 223), BLHH đã bổ sung nhiều nội dung cụ thể hoá các quy định của Công ước MARPOL 73/78. 6) Luật Thuỷ sản 2003 (khoản 1 Điều 7)
7) Luật Dầu khí 1993 sửa đổi năm 2008 (lần 2) - Điều 5 - quy định các chủ thể tham gia hoạt động dầu khí phải có đề án bảo vệ môi trường và các biện pháp ngăn ngừa bảo vệ môi trường. Nghị định số 48/2000/NĐ-CP (Điều 7, 9, 71).
8) Pháp lệnh Lực lượng Cảnh sát biển Việt Nam năm 2008: Điều 1, 6, 7.
9) Quyết định số 35/2002/QĐ-BKHCNMT của Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường.
10) Quy chế về bảo vệ môi trường trong việc tìm kiếm, thăm dò, phát triển mỏ, khai thác, tàng trữ vận chuyển chế biến dầu khí và các dịch vụ liên quan ban hành kèm theo Quyết định số 395/1998/QĐ-BKHCNMT ngày 10/4/1998 của Bộ trưởng Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường.
11) Quy chế khai thác tài nguyên dầu khí ban hành kèm theo Quyết định số 193/1998/QĐ-TTg có chương riêng quy định về việc bảo vệ môi trường: Điều 66, 72, 76, 80, 82, 90, 92.
12) Nghị định số 36/1999/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong vùng lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của nước CHXNCN Việt Nam tại Mục II Điều 22 (về xử phạt đối với hành vi vi phạm về xả các chất thải có lẫn dầu gây ô nhiễm môi trường).
13) Chỉ thị số 17/2003/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường công tác quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo đảm an toàn hàng hải.
14) Nghị định số 03/NĐ-CP của Chính phủ ban hành.
15) Nghị định số 139/NĐ-CP của Chính phủ ngày 11/11/2005 ban hành
17) Quyết định số 49/2005/QĐ-BGTVT của Bộ Giao thông Vận tải ban hành quy tắc phòng ngừa, đâm va tàu trên biển.
18) Quyết định số 59/2005/QĐ-BGTVT của Bộ Giao thông Vận tải ban hành Quy định về trang thiết bị an toàn hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường biển lắp đặt trên tàu biển Việt Nam hoạt động tuyến nội địa.
Và nhiều Thông tư, Nghị định khác.
4.1.2. Các điều ước Việt Nam đã tham gia
- Công ước quốc tế về trách nhiệm dân sự đối với thiệt hại do ô nhiễm dầu 1992 (CLC 1992).
- Công ước Fund 1992.
- Công ước về ngăn ngừa ô nhiễm do tàu thuyền (MARPOL 73/78). - Công ước trách nhiệm dân sự về bồi thường thiệt hại do dầu năm 1969.
4.2. Thực trạng thực thi pháp luật4.2.1. Thuận lợi, khó khăn 4.2.1. Thuận lợi, khó khăn
4.2.1.1. Thuận lợi
Trước hết, công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, các chương trình, kế hoạch về bảo vệ môi trường được quan tâm; công tác tuyên truyền nâng cao nhận thức bảo vệ môi trường cho người dân được thực hiện thường xuyên; bảo vệ môi trường đã trở thành các hoạt động của cộng đồng dân cư, của các tổ chức và cá nhân; phong trào vệ sinh môi trường, xây dựng nếp sống văn hóa được đẩy mạnh; nhiều mô hình tự quản bảo vệ môi trường được tổ chức và hoạt động có hiệu quả.
Công tác thanh tra, kiểm tra trong lĩnh vực bảo vệ môi trường đã được chú trọng và ngày càng được tăng cường. Các cuộc Thanh tra, kiểm tra, giám sát của Kiểm toán Nhà nước, Thanh tra Chính phủ, Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện, đã góp phần đưa công tác quản lý nhà nước về tài nguyên và môi trường đi vào nề nếp, góp phần lập lại kỷ cương pháp luật, nên các vi phạm về môi trường đã giảm dần; các điểm nóng về ô nhiễm môi trường cơ bản đã được kiểm soát, xử lý; tình trạng ô nhiễm môi trường kéo dài tại một số cơ sở sở sản xuất đã được chấm dứt; ý thức chấp hành
pháp luật về bảo vệ môi trường của doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân từng bước được nâng cao;
các cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ đã chú trọng đầu tư các công trình xử lý môi trường theo quy định. Phần lớn các cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng đã triển khai các biện pháp xử lý ô nhiễm, giảm thiểu các tác động xấu đến môi trường.
4.2.1.2. Khó khăn
Tuy pháp luật nước ta đã có một số văn bản quy định về ô nhiễm môi trường, ô nhiễm dầu và các quy định về bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường, ô nhiễm dầu nhưng các văn bản pháp luật liên quan đến vấn đề này vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế, bất cập, thiếu sự thống nhất. Chính vì thế thường gặp phải tình trạng vướng mắc khi giải quyết, đặc biệt là việc quy trách nhiệm về nguồn gây ra ô nhiễm dầu, người chịu trách nhiệm đền bù thiệt hại.
Thứ nhất, hiện nay, chúng ta chưa có quy định cụ thể về lượng giá tổn thất, giám định thiệt hại; mức chi phí xử lý một đơn vị diện tích, thể tích hoặc khối lượng nước, đất bị ô nhiễm đạt quy chuẩn kỹ thuật về môi trường đối với chất lượng môi trường nước; định mức chi phí phục hồi một đơn vị diện tích hệ sinh thái bị suy thoái... gây nên những bất cập khi tính toán thiệt hại đối với môi trường. Ngoài ra, chúng ta cũng chưa có quy định cụ thể về căn cứ, nguyên tắc tính toán thiệt hại làm cơ sở xác định bồi thường thiệt hại về ÔNMT biển do dầu từ tàu gây ra.
Thứ hai, chúng ta chưa có một văn bản pháp luật nào điều chỉnh một cách đầy đủ và chuyên biệt về vấn đề bồi thường thiệt hại do ô nhiễm dầu; việc khởi kiện hay khiếu nại và xác định các thiệt hại về môi trường cũng như thiệt hại về kinh tế do các hành vi gây ÔNMT biển do dầu vẫn dựa trên các nguyên tắc cơ bản quy định tại Bộ luật Dân sự năm 2005. Mặc dù Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường đã có Thông tư số 2262/1995/TT-MTG hướng dẫn về vấn đề bồi thường do ô nhiễm dầu, song các thủ tục không thống nhất trong hệ thống các cơ quan, dẫn đến việc bồi thường diễn ra chậm chạp, luôn phải đợi ý kiến của cấp trên hướng dẫn; chưa có quy định về lượng giá tổn thất khi có thiệt hại xảy ra; chưa có cơ chế giám sát… Ngoài ra, phạm vi của Luật Bảo vệ môi trường vẫn còn hẹp và chung chung. Vì vậy, quyền và nghĩa vụ của các chủ thể chưa được bao quát hết. Đặc biệt, vấn đề trách nhiệm và bồi thường thiệt hại không được quy định rõ ràng, không có biện pháp cưỡng chế dẫn đến sự hạn chế, tiêu hao quyền và nghĩa vụ của các chủ thể. Việc quy trách nhiệm pháp lý trong sự cố
tràn dầu chưa được quy định cụ thể, rõ ràng cho ai, chủ thể nào. Hiện nay, Việt Nam đã ban hành
Luật Biển Việt Nam, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Dầu khí, nhưng chưa có quy định cụ thể về bồi thường thiệt hại do ô nhiễm dầu từ tàu. Trong thực tế, khi có các vụ tràn dầu trên biển xảy ra, cơ quan chức năng mới có văn bản hướng dẫn thực hiện.
Thứ ba, trách nhiệm pháp lý trong sự cố tràn dầu, khiếu nại yêu cầu bồi thường thiệt hại và những biện pháp đảm bảo tài chính cho việc bồi thường, giải quyết hậu quả do ô nhiễm dầu không được quy định rõ ràng, cụ thể. Thực tế là những biện pháp cưỡng chế thi hành sau khi xảy ra sự cố đối với những chủ thể có liên quan hầu hết còn thiên về mệnh lệnh hành chính, tiền phạt không đủ răn đe và không chú trọng đến vấn đề đền bù. Ngoài ra, thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của Giám đốc cảng vụ hàng hải còn thấp và chưa phù hợp. Trên thực tế, nhiều vụ vi phạm pháp luật diễn ra thường vượt quá thẩm quyền xử phạt của Giám đốc cảng vụ. Theo quy định, vụ việc sẽ phải chuyển lên Ủy ban nhân dân cấp tỉnh để xử lý, điều đó ít nhiều gây khó khăn, phát sinh các chi phí cho các doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân có liên quan.
4.1.2. Thực tiễn xét xử
Theo số liệu thống kê của Cục Hàng hải Việt Nam năm 2008, chỉ tính riêng giai đoạn năm 1995 - 2004, trên các vùng biển Việt Nam đã ghi nhận được gần 50 sự cố tràn dầu với lượng dầu tràn khoảng 120.000 tấn. Trong đó, chỉ có 14 vụ được bồi thường với tổng số tiền 5.501.000 USD và 886.500.000 đồng Việt Nam. Dầu tràn gây ảnh hưởng nặng nề về nhiều mặt. Đơn cử vụ tàu chở dầu Neptune Aries (Singapore) đâm vào cầu tàu cảng Cái Tiên trên sông Sài Gòn hồi tháng 10/1994, làm tràn 1.584 tấn dầu DO và hơn 150 tấn xăng dầu các loại từ đường ống dẫn dầu của cầu cảng. Thiệt hại từ sự cố tràn dầu ước tính 28 triệu USD, nhưng chủ tàu chỉ bồi thường 4,2 triệu USD. Khi tiềm lực tài chính của chủ tàu còn hạn chế thì chi phí xử lý ô nhiễm môi trường mà ngân sách nhà nước phải gánh chịu là rất lớn, vụ sà lan dầu Hồng Anh 06 bị đắm tại phao số 7, luồng Vũng Tàu - Sài Gòn ngày 20/3/2003, để tràn 40 tấn dầu không thu hồi được là một ví dụ. Chủ tàu là Công ty Trọng Nghĩa, Bình Dương chỉ mua bảo hiểm thân tàu với mức 500 triệu đồng, trong khi kinh phí trục vớt sà lan và xử lý phòng, chống tràn dầu đã tốn hơn 2 tỷ đồng. Mặc dù chủ tàu phải chịu trách nhiệm hình sự, song Nhà nước cũng mất một khoản tiền không nhỏ, chưa kể tác hại cho môi trường khó mà khắc phục được một sớm một chiều. Hay như vụ tàu Mimosa
của Petro Việt Nam bị tàu Trinity quốc tịch Liberia đâm đắm ngày 12/5/2005 ở khu vực mỏ Đại Hùng, cách thành phố
Vũng Tàu 180 hải lý, với hơn 100 tấn dầu trong bụng. Mặc dù chủ tàu đã đặt 02 triệu USD, nhưng không có nghĩa là với số tiền đó có thể giải quyết được hậu quả tràn dầu gây ra cho môi trường biển Vũng Tàu.
Qua thực tiễn giải quyết đền bù và kết quả thu được sau mỗi lần giải quyết cho thấy, sau mỗi vụ tai nạn tàu chở dầu, thiệt hại cho môi trường biển trước mắt cũng như lâu dài và thiệt hại mà những người liên quan trực tiếp phải gánh chịu - như đánh bắt, du lịch là rất lớn, nhưng mức bồi thường không đáng kể. Việc bồi thường chủ yếu dựa trên cơ sở thoả thuận, nhân nhượng giữa các bên. Chính quyền địa phương còn gặp nhiều lúng túng trong quá trình giải quyết khiếu nại, đòi bồi thường. Sở dĩ như vậy là do: Thứ nhất, các quy định của pháp luật Việt Nam về bồi thường thiệt hại ÔNMT biển do dầu từ tàu gây ra còn chung chung và rải rác ở các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau. Việt Nam chưa tham gia Công ước quốc tế về việc thành lập Quỹ quốc tế về Bồi thường thiệt hại do ô nhiễm dầu 1992 (FUND 92), vì vậy, đối với những vụ tràn dầu vượt quá giới hạn trách nhiệm mà chủ tàu phải chi trả thì ngân sách nhà nước phải gánh chịu. Đây là thiệt hại không đáng có, chất thêm gánh nặng cho ngân sách của chúng ta vốn đã rất hạn hẹp.
Thứ hai, do năng lực của các cán bộ làm công tác bồi thường thiệt hại về ÔNMT biển do dầu từ tàu gây ra, cụ thể:
(i) Điểm yếu nhất hiện nay là chúng ta không có đủ năng lực để xây dựng một bộ hồ sơ pháp lý chính xác và thuyết phục, cũng như không đủ năng lực để tiến hành thụ lý các vụ án gây ÔNMT do dầu từ tàu phải được đền bù, nhất là các vụ án môi trường có yếu tố nước ngoài.
(ii) Việt Nam thiếu đội ngũ cán bộ quản lý môi trường biển có năng lực chuyên môn cao, thiếu các chuyên gia giỏi có kinh nghiệm về bồi thường thiệt hại do ô nhiễm dầu từ tàu, do đó, chúng ta khó có thể đòi được sự bồi thường đầy đủ và thoả đáng đối với sự cố ô nhiễm dầu trong vùng biển Việt Nam.
4.3. Một số đề xuất hoàn thiện
Thứ nhất, Việt Nam cần tiến hành xây dựng một đạo luật chuyên biệt để điều chỉnh vấn đề ô nhiễm dầu, để quy định cụ thể và rõ ràng các chủ thể gây ô nhiễm, để họ có thể dễ dàng thực hiện trách nhiệm của mình.
Thứ hai, Quy định về cách thức đánh giá thiệt hại, lượng giá thiệt hại gián tiếp tình trạng ô nhiễm dầu đối với sức khỏe và những tổn thất về tinh thần của người dân.
Thứ ba, hiện nay, trình tự giải quyết các vụ kiện dân sự về bồi thường thiệt hại do ô nhiễm dầu về cơ bản vẫn áp dụng quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự. Tuy nhiên,