Ngày 02/9/1945, sau khi đọc bản “Tuyên ngôn độc lập” lịch sử khai sinh ra nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, trong phiên họp đầu tiên của Chính phủ ngay sau đó, Hồ Chủ tịch đã đề ra sáu nhiệm vụ cấp bách của Chính phủ trong tình thế nền độc lập của nước nhà mới giành được đang ở vào tình thế “ngàn cân treo sợi tóc”; một trong số đó chính là xây dựng Hiến pháp, về vấn đề Hiến pháp, Người đã chỉ rõ: “Trước chúng ta
đã bị chế độ quân chủ chuyên chế cai trị, rồi đến chế độ thực dân không kém phần chuyên chếnên nước ta không có hiến pháp. Nhân dân ta không được hưởng quyền tự
do dân chủ. Chúng ta phải có một hiến pháp dân chủ”. Thể theo mong muốn, nguyện vọng của nhân dân, ước mơ về một cuộc sống độc lập và tự do, ngày 09/11/1946 Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa chính thức được ban hành và được xem là một “bản hiến văn dân chủ vào loại bậc nhất Đông Nam Á lúc bấy giờ”, là thành quả cách mạng của cuộc Cách mạng tháng Tám lịch sử của cha ông ta19. “Sau tám mươi năm tranh đấu, dân tộc Việt Nam đã thoát khỏi vòng áp bức của chính sách thực dân,
đồng thời đã gạt bỏ chếđộ vua quan. Nước nhà đã bước sang một quãng đường mớị Nhiệm vụ của dân tộc ta trong giai đoạn này là bảo toàn lãnh thổ, giành độc lập hoàn toàn và kiến thiết quốc gia trên nền tảng dân chủ”20; và đến nay vẫn còn nguyên giá trị cho một xã hội dân chủ pháp quyền ở Việt Nam trên cơ sở xây dựng Hiến pháp theo nguyên tắc “thực hiện chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân”, bỏ phiếu tín nhiệm được ghi nhận tại Điều 39 Hiến pháp năm 1946: “Ởđầu mỗi khóa họp, sau khi
Ban thường vụ báo cáo công việc, vấn đề bỏ phiếu tín nhiệm Ban thường vụ có thể nêu ra, nếu có một phần tư tổng số Nghị viên yêu cầụ Toàn Ban thường vụ phải từ chức nếu
không được tín nhiệm. Nhân viên Ban thường vụcũ có thểđược bầu lại”. Theo đó, ban
19Nguyễn Ngọc Kiện NCS. Viện kiểm sát nhân dân Phú Giáo, Bình Dương, Ý nghĩa và giá trị cơ bản của Hiến
pháp 1946, http://lapphap.vn/Pages/tintuc/tinchitiet.aspx?tintucid=207240, truy cập ngày 25/5/2021
20Quốc hội (2002), Hiến pháp nước Việt Nam dân chủ cộng hòa năm 1946, Hiến pháp Việt Nam, Nxb. Chính trị
36
soạn thảo Hiến pháp năm 1946 cũng quy định rất rõ về hệ quả của bỏ phiếu tín nhiệm tại Điều thứ 54 Hiến pháp năm 1946: “Bộ trưởng nào không được Nghị viện tín nhiệm thì phải từ chức. Toàn thể Nội các không phải chịu liên đới trách nhiệm về hành vi một Bộ trưởng. Thủtướng phải chịu trách nhiệm vềcon đường chính trị của Nội các. Nhưng
Nghị viện chỉ có thể biểu quyết về vấn đề tín nhiệm khi Thủtướng, Ban thường vụ hoặc một phần tư tổng số Nghị viện nêu vấn đềấy rạ Trong hạn 24 giờ sau khi Nghị viện biểu quyết không tín nhiệm Nội các thì Chủ tịch nước Việt Nam có quyền đưa vấn đề tín nhiệm ra Nghị viện thảo luận lạị Cuộc thảo luận lần thứ hai phải cách cuộc thảo luận lần thứ
nhất là 48 giờ. Sau cuộc biểu quyết này, Nội các mất tín nhiệm phải từ chức.”. Theo đó, vấn đề tín nhiệm được đặt ra khi được Thủ tướng, Ban Thường vụ hoặc một phần tư tổng số Nghị viên yêu cầu, và đối tượng được đưa ra bỏ phiếu tín nhiệm ở đây bao gồm: Ban thường vụ, Bộ trưởng và tập thể Nội các. Nếu việc các đối tượng không được tín nhiệm thì hậu quả pháp lý được đặt ra ở đây là từ chức. Ở Hiến pháp năm 1946, chế định bỏ phiếu tín nhiệm được đặt ra đối với tập thể Nội các, trách nhiệm chính trị ở đây là của tập thể chứ không phải quy kết cho bất kỳ một cá nhân nàọ Có thể thấy, chế định bỏ phiếu tín nhiệm được tiếp thu từ các mô hình Hiến pháp của các nước tư sản, điều này cũng dễ hiểu bởi Chủ tịch Hồ Chí Minh trước khi đóng vai trò là trưởng ban soạn thảo Hiến pháp năm 1946 đã có thời gian học tập, làm việc 30 năm trên con đường giải phóng dân tộc, giải phóng đất nước, vì thế Bác đã thấm nhuần tư tưởng dân chủ tư sản ở các nước tư sản hiện đại, học hỏi, đúc kết kinh nghiệm và truyền tải vào Hiến pháp năm 1946.
Hiến pháp năm 1946 ra đời trong hoàn cảnh “thù trong giặc ngoài”, tình hình đất nước chưa hoàn toàn được độc lập, theo đó, chế độ Nghị viện lần đầu tiên được xác lập tại Việt Nam với thành phần chính trị khá phức tạp bởi thời điểm đó, xã hội có nhiều giai cấp, tầng lớp dân cư đặt mục tiêu lợi ích khác nhau về mặt kinh tế, chính trị chẳng hạn như Việt Nam Độc lập Đồng minh Hội (Việt Minh), Đảng Dân chủ, Việt Nam Quốc dân Đảng (Việt Quốc), Việt Nam cách mạng đồng minh hội (Việc Cách) và các thành viên không đảng pháị Vì bất đắc dĩ, chúng ta buộc phải dành ra 70 ghế trong Nghị viện cho các đảng này, đồng thời trong các cơ quan nhà nước thực hiện quyền hành pháp cũng có đại diện của các đảng khác nhau – một chính trường phức tạp như vậy cần phải có cơ chế giám sát chặt chẽ, áp dụng các chế tài nhằm đảm bảo được sự ổn định trong bộ máy nhà nước. Do đó, cơ chế tín nhiệm lúc này là công cụ công bằng và văn minh nhất để
37
loại bỏ các đảng phái chính trị phản động, có âm mưu lật đổ chính quyền khi được trao cho một “chỗđứng” chủ chốt trong các cơ quan quản lý nhà nước.
Bên cạnh đó, bỏ phiếu tín nhiệm là một phương pháp hữu hiệu cho nguyên tắc
“kiềm chếvà đối trọng” và được áp dụng, thể hiện rõ ràng trong Hiến pháp và các hoạt động như đề ra các dự luật, chính sách của các quốc gia như Hoa Kỳ, Đức, Pháp. Có một câu nói của James Madison là “danh vọng phải được kiềm chế bằng danh vọng”21. Nội dung cốt lõi của học thuyết này cho rằng,quyền lực nhà nước luôn có xu hướng tự mở rộng, tự tăng cường vai trò của mình. Bất cứ ở đâu có quyền lực là xuất hiện xu thế lạm quyền và chuyên quyền, cho dù quyền lực ấy thuộc về aị Do vậy để đảm bảo các quyền tự do cơ bản của công dân, ngăn ngừa các hành vi lạm quyền của chủ thể nắm giữ quyền lực nhà nước thì phải thiết lập pháp chế nhằm giới hạn quyền lực nhà nước. Cách tốt nhất để chống lại lạm quyền là giới hạn quyền lực bằng các công cụ pháp lý và phân chia quyền lực để mỗi nhánh quyền lực chỉ được phép hoạt động trong phạm vi quy định của pháp luật22. Bỏ phiếu tín nhiệm chính là một trong những công cụ pháp lý mà các quốc gia tư sản đã và đang sử dụng để giúp cho các nhánh quyền lực kiềm chế, giám sát lẫn nhau, tránh lạm quyền. Trên tinh thần đó, các nhà lập hiến đã quy định chế định bỏ phiếu tín nhiệm vào Hiến pháp năm 1946 nhằm trao cho Nghị viện nhân dân một công cụ đắc lực giúp Nghị viện thực hiện tốt chức năng kiểm tra, giám sát hoạt động của Chính phủ.
2.1.1.2 Thực trạng bỏ phiếu tín nhiệm theo quy định của Hiến pháp năm 1959, Hiến
pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổsung năm 2001)
Các bản Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 đều không quy định về hoạt động bỏ phiếu tín nhiệm. Sở dĩ, cả ba bản Hiến pháp trên đều không đưa chế định bỏ phiếu tín nhiệm vào Hiến pháp bởi những nguyên nhân sau:
Thứ nhất, từ Hiến pháp năm 1959, nước ta bắt đầu ghi nhận sự lãnh đạo của duy nhất Đảng lao động Việt Nam, Nhà nước hoạt động theo nguyên tắc Quốc hội tối cao, những chức vụ quan trọng trong các cơ quan hành pháp, lập pháp được Quốc hội tin tưởng trao cho những đảng viên ưu tú nhất. Xây dựng một hình ảnh của những người đảng viên đi đầu gương mẫu, tận tụy, sống và làm việc có tinh thần trách nhiệm cao, do đó việc có sai phạm là không thể xảy rạ Họ được tin tưởng một cách tuyệt đối và nếu có
21Phạm Minh trí, Nguyên tắc kiềm chế và đối trọng là gì,
https://duankhoahocchinhtrịwordpress.com/2018/12/04/nguyen-tac-kiem-che-va-doi-trong-la-gi/, truy cập
31/5/2021
22Chu Thị Ngọc, Phân quyền trong Nhà nước pháp quyền, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học số 26 (2010),
38
sai phạm xảy ra thì cũng chỉ là “hạt cát trên sa mạc” mà thôị Lúc này, vấn đề giải quyết sai phạm chỉ diễn ra trong nội bộ Đảng, hạn chế đưa ra Quốc hội tránh làm ảnh hưởng xấu đến hình ảnh của đảng viên.
Thứ hai, tuy bộ máy nhà nước trong các giai đoạn này là một khối thống nhất nhưng tư tưởng của các nhà lập pháp lúc bấy giờ là cá nhân nào làm sai thì bản thân cá nhân đó phải chịu trách nhiệm về hành vi vi phạm Hiến pháp và pháp luật của mình và bị bãi nhiệm chức vụ theo quy định của pháp luật. Chịu ảnh hưởng của tư tưởng làm việc tập thể, theo số đông đã tồn tại trong tiềm thức của họ nên không thể vì chuyện “con sâu
làm rầu nồi canh” mà kéo theo sự từ chức của tập thể Chính phủ như Hiến pháp năm 1946.
Thứ ba, giai đoạn này Việt Nam đang chịu ảnh hưởng rất lớn của tư duy tập quyền từ Liên Xô, Trung Quốc du nhập vào từ năm 1959 dưới sự lãnh đạo vững chắc của một chính đảng duy nhất là Đảng Cộng sản đã là tấm gương để các nước đang tiến lên trên con đường xã hội chủ nghĩa noi theọ Chính vì vậy, ở các nước XHCN khác trong đó có nước ta đều có một đảng lãnh đạo, điều này hoàn toàn ngược lại với các nước tư sản – nơi luôn tồn tại những chế độ đảng phái khác nhau và bỏ phiếu tín nhiệm là một công cụ hữu hiệu để các đảng phái lật đổ lẫn nhaụ Nhưng với các nước XHCN, dưới sự tồn tại ổn định, thống nhất trên dưới một lòng của một chính đảng thì việc sử dụng công cụ bỏ phiếu tín nhiệm là không thật sự cần thiết.
Vấn đề bỏ phiếu tín nhiệm bắt đầu được ghi nhận tại Hiến pháp năm 1946, nhưng mãi đến Nghị quyết số 51/2001/QH10 ban hành ngày 25/12/2001 thì chế định bỏ phiếu tín nhiệm mới được ghi nhận lại và bổ sung vào Hiến pháp năm 1992 (Khoản 7 Điều 84 Hiến pháp năm 1992). Để cụ thể hóa cho quy định nêu trên, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết số 35/2012/QH13 ngày 21/11/2012 về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn. Việc bổ sung thêm cho Quốc hội quyền bỏ phiếu tín nhiệm là một nhu cầu rất cần thiết vì những nguyên nhân sau đây:
Thứ nhất, Quốc hội cần được trao cho quyền lực trong lĩnh vực giám sát tối cao một cách rộng rãi hơn bên cạnh các quyền chất vấn, xét báo cáo công tác, ... thì bỏ phiếu tín nhiệm là hình thức giám sát nhằm quy kết trách nhiệm hiệu quả. Vì đối với những người được xem là những người lãnh đạo, người đầy tớ trung thành của nhân dân thì trách nhiệm chính trị là loại trách nhiệm đầu tiên và nó có thể được áp dụng ngay cả khi họ không phạm pháp mà chỉ cần “mất tín nhiệm” là đủ. Trên thực tế, đối với những đối
39
tượng được Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn thì trách nhiệm chính trị và niềm tin của Quốc hội dành cho họ là rất quan trọng. Do đó, dễ hiểu tại sao bỏ phiếu tín nhiệm được xem là phương thức xác định trách nhiệm chính trị và đặc biệt được quy định trong Hiến pháp – văn bản có giá trị pháp lý cao nhất và pháp luật của nhiều quốc gia trên thế giớị Trên tinh thần đó, các nhà lập hiến đã khôi phục lại chế định Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn trong những trường hợp cần thiết như đã từng quy định trong bản Hiến pháp đầu tiên của nước ta – Hiến pháp năm 1946.
Thứ hai, sử dụng bỏ phiếu tín nhiệm sẽ giúp Quốc hội chủ động hơn trong việc đánh giá, xử lý các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Trước năm 2001 chỉ có cơ chế bãi nhiệm, theo đó Quốc hội phải xác định được trách nhiệm pháp lý, sai phạm của các quan chức, chứng minh sự sai phạm đó đã cấu thành tội phạm hay chưả Chứng cứ nào để chứng minh được sai phạm đó? Chứng cứ đó có đảm bảo được những nguyên tắc theo pháp luật Tố tụng hình sự hay chưả Nhưng trên thực tế, công việc này là của cơ quan điều tra, của Viện kiểm sát, của Tòa án mà không thuộc chức năng của Quốc hộị Quốc hội là cơ quan lập pháp, thực hiện việc kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước mà không phải thực hiện các chức năng của cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Vì vậy, để xác định trách nhiệm pháp lý của một cá nhân nào đó, là việc ngoài khả năng chuyên môn của Quốc hội, do đó để thực hiện được cơ chế giám sát này là rất khó khăn. Mặt khác, lại xuất hiện hiện tượng “trâu buộc ghét trâu
ăn” nghĩa là các quan chức sẽ lo giữ “chiếc ghế” của mình bằng cách không làm gì cả, vì không làm thì sẽ không có sai phạm, bên cạnh đó còn “vạch lá tìm sâu” tìm ra những sai phạm đối với những người làm những việc mà đã làm là ắt sẽ có sai sót. Riêng những cá nhân không làm lại ung dung tự tại yên vị với chức vụ của mình. Do đó, sử dụng công cụ bỏ phiếu tín nhiệm là để quy kết trách nhiệm chính trị chứ không đi tìm trách nhiệm pháp lý. Vì những chức danh được Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn là dựa vào niềm tin của Quốc hội, một khi niềm tin không còn đối với chức danh đó thì không cần phải chứng minh liệu họ đã làm đúng hay saị Quốc hội chỉ đo lường niềm tin dựa trên kết quả của hoạt động bỏ phiếu tín nhiệm. Như vậy sẽ tránh được tình trạng “tham quyền cố vị” của các quan chức, mà còn có tác dụng răn đe, đồng thời khuyến khích, thúc đẩy các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn phải làm việc bằng “cả cái tâm” của mình, có tinh thần trách nhiệm cao hơn vì bất cứ lúc nào Quốc hội cũng có thể đặt ra vấn đề tín nhiệm mình.
40
Thứ ba, thời điểm năm 2001, nước ta bắt đầu “xây dựng nền kinh tếđộc lập, tự
chủtrên cơ sở phát huy nội lực, chủđộng hội nhập quốc tế; thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, thực hiện nhất quán chính sách phát triển nền kinh tế thịtrường
định hướng xã hội chủ nghĩa” (Điều 15 Hiến pháp năm 1992, sửa đổi bổ sung năm
2001). Hệ thống pháp luật trong giai đoạn này có thể coi là thế hệ thứ hai của hệ thống pháp luật thời kỳ đổi mới và cũng là thế hệ thứ hai của hệ thống pháp luật chuyển đổị Dòng chính trong sự phát triển của hệ thống pháp luật giai đoạn này vẫn tiếp tục mang dấu ấn của thời kỳ chuyển đổi nhưng chú trọng nhiều hơn đến hội nhập quốc tế. Theo đó, hệ thống pháp luật thời kỳ này tiếp tục được sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện hơn để phù hợp với tình hình mới của xã hội23. Trên tinh thần đó các quốc gia hướng đến một hệ thống pháp luật có xu hướng xích lại gần nhau hơn nhằm tạo ra một “hành lang pháp
lý” cởi mở hơn để các mối quan hệ xã hội vận động và phát triển. Bỏ phiếu tín nhiệm là