7. Kết cấu của luận văn
1.2. Quản lý nhà nƣớc về công tác lƣu trữ
1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước về công tác lưu trữ
1.2.1.1. Khái niệm lưu trữ, công tác lưu trữ
Theo một số tài liệu trên thế giới, thuật ngữ “Lƣu trữ” có từ thời cổ đại, bắt nguồn từ tiếng Hy Lạp “Arch”, dùng để chỉ nơi làm việc của chính quyền. Về sau đƣợc dùng chỉ ngôi nhà bảo quản tài liệu. Do tài liệu thành văn ngày càng đƣợc sử dụng rộng rãi và trở thành một phƣơng tiện quan trọng trong hoạt động quản lý của nhà nƣớc chiếm hữu nô lệ Hy Lạp cổ đại, nên ngôi nhà bảo quản chúng trở thành tƣợng trƣng cho sự tồn tại và hoạt động của bộ máy nhà nƣớc.
Thuật ngữ “Lƣu trữ” của nhiều nƣớc Châu Âu ngày nay vẫn mang dấu ấn đậm nét của gốc tiếng Hy Lạp cổ xƣa này, nhƣ archives (Pháp), archive (Đức, Tiệp), archivum (Ba Lan),… Ngày nay ở một số nƣớc nói trên, thuật ngữ này đƣợc định nghĩa là cơ quan hay đơn vị tổ chức trong một cơ quan làm nhiệm vụ bổ sung, bảo quản tài liệu và tổ chức sử dụng chúng vào các mục đích khoa học, kinh tế quốc dân, xã hội, văn hóa…gọi theo tiếng Việt đó là phòng, kho hoặc viện lƣu trữ.
Theo Từ điển tiếng Việt thông dụng, Nhà xuất bản Giáo dục quan niệm nghĩa của lƣu trữ nhƣ sau: “Lưu trữ là cất giữ (hồ sơ, giấy tờ) có hệ thống, tiện dùng” [94, tr.424].
Theo Từ điển tiếng Việt, Nhà xuất bản Đà Nẵng quan niệm nghĩa của lƣu trữ nhƣ sau: “Lưu trữ là cất giữ và sắp xếp, hệ thống hóa tài liệu để tiện tra cứu, khai thác” [75, tr.933-934].
Theo Từ điển Giải thích nghiệp vụ văn thƣ lƣu trữ Việt Nam của tác giả Dƣơng Văn Khảm có nêu nghĩa của công tác lƣu trữ nhƣ sau: “Công tác lưu trữ là toàn bộ các quy trình quản lý nhà nước và quản lý nghiệp vụ lưu trữ nhằm thu thập, bổ sung, bảo quản, bảo vệ an toàn và tổ chức sử dụng có hiệu quả tài liệu lưu trữ” [44, tr.109].
Trong cuốn “Lý luận và thực tiễn công tác lƣu trữ” của tác giả Đào Xuân Chúc, Nguyễn Văn Hàm, Vƣơng Đình Quyền, Nguyễn Văn Thâm nêu rõ khái niệm công tác lƣu trữ: “Công tác lưu trữ là một ngành ho t động của Nhà nước (xã hội) bao gồm tất cả những vấn đề lý luận, pháp chế và thực tiễn có liên quan đến việc bảo quản và tổ chức sử dụng tài liệu lưu trữ” [32, tr.15].
Luật Lƣu trữ năm 2011 không có khái niệm cụ thể, rõ ràng về công tác lƣu trữ mà chỉ giải thích thuật ngữ về hoạt động lƣu trữ và tài liệu lƣu trữ.
Theo quy định của khoản 1, Điều 2, Luật Lƣu trữ năm 2011: “Ho t động lưu trữ là ho t động thu thập, ch nh lý, xác định giá trị, bảo quản, thống kê, sử dụng tài liệu lưu trữ”.
Theo quy định của khoản 3, Điều 2, Luật Lƣu trữ năm 2011: “Tài liệu lưu trữ là tài liệu có giá trị phục vụ ho t động thực tiễn, nghiên cứu khoa học, lịch sử được lựa chọn để lưu trữ. Tài liệu lưu trữ bao gồm bản gốc, bản chính; trong trường hợp không còn bản gốc, bản chính thì được thay thế bằng bản sao hợp pháp”.
Một số điều, khoản của Luật Lƣu trữ cũng xác định lƣu trữ đƣợc hiểu là cơ quan lƣu trữ, kho lƣu trữ, ví dụ tại khoản 5, Điều 2: “Lưu trữ lịch sử là cơ quan thực hiện ho t động lưu trữ đối với tài liệu lưu trữ có giá trị bảo quản vĩnh viễn được tiếp nhận từ Lưu trữ cơ quan và từ các nguồn khác”. Tại Luật Lƣu trữ, cách hiểu lƣu trữ là một ngành, một lĩnh vực hoạt động của Nhà nƣớc cũng đƣợc thể hiện tại chƣơng VI, trong đó Điều 38, 39, 40 xác định lƣu trữ đồng nghĩa với công tác lƣu trữ.
Qua phân tích, bình luận các quan điểm về lƣu trữ ở trên, có thể thấy công tác lƣu trữ đƣợc hiểu đồng nhất với lƣu trữ, tài liệu lƣu trữ, hoạt động lƣu trữ, cơ quan lƣu trữ, kho lƣu trữ. Chính vì vậy, trong rất nhiều văn bản, các công trình khoa học liên quan đến công tác lƣu trữ, một trong bốn cách hiểu này cũng đƣợc thể hiện.
Trong phạm vi luận văn này, do sự đa dạng của thuật ngữ công tác lƣu trữ với nhiều cách hiểu khác nhau nêu trên, để giới hạn và thống nhất cách hiểu xuyên suốt về thuật ngữ công tác lƣu trữ trong luận văn, dựa trên kết quả tổng quan nghiên cứu, tác giả đƣa ra quan niệm về công tác lƣu trữ nhƣ sau:
Công tác lưu trữ là một ngành ho t động của Nhà nước bao gồm tất cả những vấn đề lý luận, thực tiễn và pháp chế có liên quan đến việc tổ chức khoa học, bảo quản và tổ chức khai thác, sử dụng có hiệu quả tài liệu lưu trữ phục vụ lợi ích quốc gia, cơ quan, tổ chức và cá nhân.
Công tác lƣu trữ ra đời do đòi hỏi khách quan của việc quản lý, bảo quản và tổ chức sử dụng tài liệu để phục vụ xã hội. Do đó công tác lƣu trữ là một mắt xích không thể thiếu trong hoạt động của bộ máy nhà nƣớc.
1.2.1.2. Khái niệm quản lý nhà nước về công tác lưu trữ
Luật Lƣu trữ năm 2011 có rất nhiều điều nói về quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động lƣu trữ và cả chính sách của Nhà nƣớc về lƣu trữ. Toàn bộ chƣơng VI nói về quản lý lƣu trữ, đƣợc hiểu là quản lý lƣu trữ có phạm vi rộng. Trong đó, từ Điều 38 đến Điều 40 với quy định về trách nhiệm quản lý về lƣu trữ, kinh phí cho công tác lƣu trữ, hợp tác quốc tế về lƣu trữ. Nhƣ vậy, lĩnh vực lƣu trữ (hay nói cách khác lƣu trữ là một ngành) cần có sự quản lý của Nhà nƣớc.
Theo phân tích, bình luận đã nêu trên về khái niệm quản lý nhà nƣớc, chúng tôi đƣa ra nhận thức của mình đối với khái niệm quản lý nhà nƣớc về công tác lƣu trữ nhƣ sau: Quản lý nhà nước về công tác lưu trữ là sự tác động có tổ chức và điều ch nh bằng quyền lực nhà nước đối với ho t động lưu trữ và tài liệu lưu trữ nhằm mục tiêu phát huy giá trị của tài liệu lưu trữ phục vụ công cuộc xây dựng và bảo vệ tổ quốc.
Nhƣ vậy quản lý nhà nƣớc về công tác lƣu trữ là một nội dung trong công tác quản lý nhà nƣớc, là sự tác động của các cơ quan, tổ chức, ngƣời có thẩm quyền quản lý nhà nƣớc về công tác lƣu trữ bao gồm: Xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật về công tác lƣu trữ; xây dựng và chỉ đạo thực hiện quy hoạch, kế hoạch phát triển lƣu trữ; quản lý thống nhất nghiệp vụ về công tác lƣu trữ; thống kê nhà nƣớc về công tác lƣu trữ; tổ chức, chỉ đạo việc nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ thông tin trong công tác lƣu trữ; đào tạo, bồi dƣỡng công chức, viên chức làm công tác lƣu trữ và thi đua khen thƣởng trong công tác lƣu trữ; kiểm tra công tác lƣu trữ và sơ kết, tổng kết công tác lƣu trữ nhằm đạt đƣợc mục tiêu nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nƣớc.
1.2.2. Đặc trưng, nguyên tắc và yêu cầu của quản lý nhà nước về công tác lưu trữ
Quản lý nhà nƣớc về công tác lƣu trữ có những nét đặc trƣng đƣợc hình thành và chịu sự tác động bởi những đặc trƣng của đối tƣợng quản lý là tài liệu lƣu trữ và hoạt động lƣu trữ.
Trƣớc hết, nói về đặc điểm của tài liệu lƣu trữ: Tài liệu lƣu trữ là bản gốc, bản chính hoặc bản sao hợp pháp; chứa đựng những thông tin quá khứ trên tất cả các lĩnh vực hoạt động của đời sống xã hội; phản ánh mọi mặt hoạt động của cá nhân và các cơ quan, tổ chức (đƣợc thành lập và hoạt động theo luật định).
Trong mỗi thời kỳ phát triển kinh tế xã hội có các phƣơng thức quản lý phù hợp với điều kiện phát triển đó. Cùng với sự phát triển của các quá trình quản lý, tài liệu lƣu trữ đƣợc hình thành phản ánh những đặc trƣng cơ bản của quản lý nhà nƣớc qua từng thời kỳ phát triển.
Về các hoạt động lƣu trữ: Hệ thống các hoạt động lƣu trữ bao gồm nhiều hoạt động cụ thể, riêng có, nhƣng có thể khái quát đặc điểm của các nhóm hoạt động nhƣ sau:
- Các hoạt động về bảo quản tài liệu lƣu trữ: Tài liệu lƣu trữ là loại tài sản vô giá của dân tộc, nhƣng bản thân tài liệu cũng đƣợc tồn tại bởi các vật mang tin khác nhau nhƣ: Gỗ, giấy, phim, ảnh, băng đĩa ghi âm, ghi hình…và ngày nay, thông tin của tài liệu lƣu trữ còn đƣợc mang dƣới các hình thức của công nghệ điện tử. Các vật mang tin của tài liệu lƣu trữ nếu bị hƣ hỏng, mất mát dẫn đến giá trị của tài liệu khó có thể sản xuất thay thế nhƣ những loại tài sản khác. Từ đặc điểm đó, các hoạt động bảo quản tài liệu lƣu trữ nhằm bảo vệ an toàn và kéo dài tuổi thọ của tài liệu.
- Các hoạt động tổ chức sử dụng, phát huy giá trị của tài liệu lƣu trữ: Tài liệu lƣu trữ dù quan trọng đến đâu và đƣợc bảo quản tốt đến đâu cũng chƣa thể phát huy giá trị của nó nếu không đƣợc tổ chức sử dụng khoa học và đem lại giá trị đích thực cho công chúng. Mục tiêu cuối cùng của hoạt động lƣu trữ là tổ chức sử dụng, phát huy giá trị của tài liệu lƣu trữ vào thực tiễn phát
triển nền kinh tế - xã hội. Các hình thức, phƣơng thức sử dụng tài liệu cũng phát triển thích ứng với trình độ phát triển kinh tế - xã hội qua từng giai đoạn.
Xét về mặt giá trị của hoạt động lƣu trữ, ta thấy rõ sản phẩm đầu ra của các hoạt động lƣu trữ là loại dịch vụ (hàng hoá) công đặc biệt, kết quả của các hoạt động lƣu trữ mang lại giá trị cho xã hội ngoài lĩnh vực kinh tế, tài liệu lƣu trữ còn mang lại nhiều giá trị cao, khó có thể đo, đếm nhƣ: Văn hoá, xã hội, lịch sử, an ninh quốc gia…
Từ những phân tích về đặc điểm của tài liệu lƣu trữ và hoạt động lƣu trữ nhƣ trên, quản lý nhà nƣớc về công tác lƣu trữ mang những đặc trƣng chung của quản lý nhà nƣớc, đồng thời chứa đựng những nét đặc trƣng riêng và đƣợc thể hiện vào những nguyên tắc, yêu cầu của quản lý nhà nƣớc về công tác lƣu trữ.
1.2.2.2. Nguyên tắc của quản lý nhà nước về công tác lưu trữ
Theo Từ điển tiếng Việt thông dụng, Nhà xuất bản Giáo dục quan niệm: Nguyên tắc là những quy định, phép tắc, tiêu chuẩn làm cơ sở, làm chỗ dựa để xem xét, làm việc [94, tr.508]. Theo định nghĩa này, nguyên tắc quản lý nhà nƣớc về công tác lƣu trữ đƣợc hiểu là những luận điểm cơ bản chỉ đạo việc lựa chọn nội dung, phƣơng pháp, cách thức quản lý nhà nƣớc về công tác lƣu trữ nhằm đạt đƣợc mục tiêu đã đề ra.
Cũng giống nhƣ xác định bất kỳ một hệ thống nguyên tắc nào, nguyên tắc quản lý nhà nƣớc về công tác lƣu trữ phải đƣợc hình thành trên cơ sở các quy luật khách quan, các chủ trƣơng, chính sách của Đảng cầm quyền và hệ thống pháp luật của Nhà nƣớc.
- Nguyên tắc thứ nhất, quản lý nhà nước về công tác lưu trữ phải được đảm bảo bằng pháp luật
Pháp luật là công cụ rất quan trọng để đảm bảo cho hoạt động quản lý nhà nƣớc đạt hiệu quả cao. Nguyên tắc này đƣợc coi là tất yếu và là nguyên tắc cơ bản đối với mọi lĩnh vực, trong đó có công tác lƣu trữ. Đó chính là hoạt
động quản lý nhà nƣớc của các lĩnh vực đều phải thực hiện thống nhất theo quy định của pháp luật.
Thực hiện nguyên tắc này đòi hỏi hoạt động quản lý nhà nƣớc trong công tác lƣu trữ phải đƣợc thực hiện trong khuôn khổ của pháp luật với hệ thống luật pháp hoàn chỉnh, theo những quy định về địa vị pháp lý, quy mô và thẩm quyền của nó. Nghĩa là cơ quan thực hiện chức năng quản lý không đƣợc thực hiện hoạt động quản lý vƣợt quá thẩm quyền đƣợc giao, đồng thời cũng không đƣợc buông lỏng lĩnh vực thuộc thẩm quyền. Mặt khác, khi cơ quan phạm phải sai lầm hoặc vi phạm pháp luật thì phải chịu trách nhiệm trƣớc những sai lầm đó, nếu gây thiệt hại thì phải bồi thƣờng hoặc bị xử lý về hành chính hoặc bị truy tố trƣớc pháp luật.
Trong nền hành chính phát triển, nguyên tắc tuân thủ pháp luật đƣợc thể hiện trong mối quan hệ giữa các bên (các cơ quan, tổ chức trong bộ máy hành chính), các cơ quan, tổ chức và các cá nhân có liên quan trong từng lĩnh vực. Quản lý nhà nƣớc về công tác lƣu trữ cũng trên cơ sở nguyên tắc này, nhằm đảm bảo tính pháp lý và cơ chế hoạt động phối hợp của các cơ quan quản lý nhà nƣớc về công tác lƣu trữ từ trung ƣơng đến địa phƣơng thông qua hệ thống văn bản pháp luật đƣợc ban hành và tổ chức thực hiện chúng.
- Nguyên tắc thứ hai, nguyên tắc quản lý tập trung thống nhất về công tác lưu trữ
Tài liệu lƣu trữ đƣợc xem là tài sản chung của toàn dân, vì vậy cần đƣợc Nhà nƣớc quản lý tập trung thống nhất, đây cũng chính là nguyên tắc cơ bản và quan trọng nhất đối với quản lý nhà nƣớc về công tác lƣu trữ. Nguyên tắc này đƣợc thể hiện cụ thể nhƣ sau:
+ Quản lý tập trung thống nhất tài liệu lưu trữ
Quản lý tập trung thống nhất tài liệu lƣu trữ thể hiện ở chỗ, tài liệu Phông lƣu trữ Nhà nƣớc do cơ quan của Nhà nƣớc thống nhất quản lý. Tài liệu Phông lƣu trữ Nhà nƣớc đƣợc đăng ký, thống kê và bảo quản trong mạng
lƣới các trung tâm, các kho lƣu trữ từ trung ƣơng đến địa phƣơng. Quản lý tập trung thống nhất tài liệu Phông lƣu trữ Nhà nƣớc không có nghĩa là tập trung bảo quản ở một nơi. Tài liệu Phông lƣu trữ Nhà nƣớc Việt Nam do Cục Văn thƣ và Lƣu trữ nhà nƣớc (trực thuộc Bộ Nội vụ) quản lý và đƣợc tập trung bảo quản bởi hệ thống trung tâm lƣu trữ, phòng lƣu trữ nhƣ: Ở trung ƣơng có các Trung tâm Lƣu trữ Quốc gia; cấp bộ, ngành có Phòng Văn thƣ - Lƣu trữ; ở địa phƣơng có Lƣu trữ lịch sử tỉnh và các Lƣu trữ cơ quan. Toàn bộ tài liệu lƣu trữ của các cơ quan thuộc Phông lƣu trữ Nhà nƣớc Việt Nam cho dù đƣợc bảo quản ở Lƣu trữ lịch sử hay Lƣu trữ cơ quan đều chịu sự quản lý thống nhất của Nhà nƣớc.
+ Quản lý thống nhất về tổ chức và nghiệp vụ lưu trữ
Thực hiện nguyên tắc quản lý tập trung thống nhất có nghĩa là việc quản lý đƣợc thể hiện trên cách thức tổ chức, bao gồm một hệ thống các cơ quan lƣu trữ từ trung ƣơng đến địa phƣơng: Các cơ quan quản lý ngành lƣu trữ, mạng lƣới các kho và các trung tâm lƣu trữ, đảm bảo sự phân cấp thẩm quyền giữa các cơ quan quản lý nhằm quản lý tập trung thống nhất tài liệu lƣu trữ.
Hệ thống các cơ quan quản lý ngành lƣu trữ ở Việt Nam bao gồm: Đứng đầu là Cục Văn thƣ và Lƣu trữ nhà nƣớc giúp Bộ Nội vụ thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về lĩnh vực văn thƣ, lƣu trữ và quản lý tài liệu lƣu trữ quốc gia thuộc Phông lƣu trữ Nhà nƣớc Việt Nam theo quy định của pháp luật. Theo quy định tại Thông tƣ số 02/2010/TT-BNV ngày 28/4/2010 của Bộ Nội vụ hƣớng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của tổ chức văn thƣ, lƣu trữ Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và UBND các cấp. Tại địa phƣơng, đối với cấp tỉnh có Chi cục Văn thƣ - Lƣu trữ trực thuộc Sở Nội vụ (trên cơ sở hợp nhất Phòng Quản lý Văn thƣ - Lƣu trữ và Trung tâm Lƣu trữ