3.2. Các giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên qua
3.2.2. Các giải pháp cụ thể
3.2.2.1. Về dự toán NSNN
> Thời gian quy trình xây dựng dự toán ngân sách:
Các nước đều quy định năm NS dài 12 tháng, có nước trùng với năm dương lịch, có nước không trùng, tuỳ theo tập quán mỗi nước. Dự toán được phê chuẩn trước ngày bắt đầu của năm NS mới. Năm NS là một nguyên tắc lớn trong quản lý NS kiểu truyền thống. Hết năm NS, dự toán kinh phí chưa sử dụng đều hết giá trị. Nhưng điều này sẽ khác khi quản lý NS theo mô hình mới, dựa theo kết quả đầu ra gắn với tầm nhìn trung hạn. Năm ngân sách của Việt Nam, Hàn Quốc, Malaysia trùng với năm dương lịch (bắt đầu từ 1/1 và kết thúc vào 31/12 hàng năm); Năm NS của Nhật bản bắt đầu từ 1/4 và kết thúc 31/3 năm sau; Thái Lan bắt đầu từ 1/10 và kết thúc 30/9 năm sau. Mọi quy trình DTNS đều được kết thúc vào ngày cuối cùng của một năm NS nhưng thời điểm bắt đầu của mỗi nước lại có sự khác nhau, tạo nên độ dài thời gian xây dựng DTNS khác nhau. Quy trình DTNS của Việt Nam dài khoảng 6 đến 7 tháng nhưng ở các nước trong khu vực thường là 10 đến 11 tháng. Thời gian xây dựng DTNS đủ dài và được quy định rõ ràng sẽ tạo
thuận lợi cho các cơ quan hữu quan (điều kiện thời gian) nâng cao chất lượng chuẩn bị, lập, thẩm tra, thảo luận dự toán ngân sách tốt hơn. Khởi điểm quy trình DTNS của Việt Nam khá muộn nên độ dài quy trình DTNS của Việt Nam ngắn hơn các nước.
Nếu tính từ khi Chỉ thị của Thủ tướng về xây dựng dự toán NSNN được ban hành thì quy trình DTNS Việt Nam bắt đầu từ 31/5; Nếu tính từ thời điểm UBTVQH cho ý kiến về định mức phân bổ, chế độ chi NS quan trọng thì thời điểm bắt đầu DTNS từ 1/5; Quy định chính thức về thời điểm "xuất phát"của quy trình NS như ở Việt Nam là khá muộn so với thế giới. Thông thường, các nước quy định các công việc chuẩn bị dự toán bắt đầu ngay từ tháng thứ hai của năm NS hiện hành. Cá biệt có nước quy định ngay từ tháng đầu tiên, ngay sau khi dự toán vừa được phê chuẩn( ở Malaysia ban hành Thông tư hướng dẫn lập DTNS ngày từ tháng thứ nhất; Hướng dẫn DTNS và chính sách của Thái Lan được ban hành ngay từ tháng thứ 2; Hàn Quốc ban hành Hướng dẫn lập DTNS từ tháng thứ 3 hàng năm).
Do vậy, Về thời gian xây dựng dự toán ngân sách cần nghiên cứu kéo dài tổng thời gian làm dự toán NSNN, có thể đẩy sớm thời hạn chuẩn bị dự toán lên một vài tháng, bố trí thời gian hợp lý cho các bước, các khâu của quy trình dự toán NSNN, đảm bảo quỹ thời gian vật chất cần thiết để các Uỷ ban của Quốc hội, Quốc hội và HĐND các cấp có thể nghiên cứu, thẩm định, thảo luận kỹ về dự toán NSNN.
> Cơ quan chủ trì và phối hợp lập dự toán ngân sách:
Tất cả các nước đều quy định một cơ quan cấp bộ chủ trì việc chuẩn bị và soạn lập DTNS, nhưng không nhất thiết đó phải là Bộ Tài chính.
Mỗi mô hình có những điểm mạnh, điểm yếu riêng. Việc tập trung một đầu mối có ưu điểm lớn trong việc quản lý thống nhất, cung cấp cái nhìn toàn diện về NS trên cơ sở nắm chắc nguồn thu, tạo cơ sở tốt cho việc bố trí sử
dụng (chi) ngân sách. Mức độ tập trung và sự phối hợp giữa nguồn và sử dụng nguồn được đẩy mạnh hơn, hiệu quả hơn.
Việc dành riêng một cơ quan độc lập với BTC soạn lập dự toán chi NS (Thái Lan, Hàn Quốc) hoặc để "nhiều đầu mối" cùng làm dự toán, có ưu điểm nâng cao mức độ chuyên môn hóa khi xây dựng NS nhưng cũng kéo theo sự cồng kềnh trong quy trình NS; hiệu quả phối hợp cân đối thu, chi không cao.
Đối với Việt Nam, nên nghiên cứu các phương án thống nhất đầu mối quản lý NSNN từ cấp trung ương đến các địa phương. Phương án thứ nhất, là xây dựng lại chức năng, nhiệm vụ của BTC và Bộ KH&ĐT trên cơ sở nhận thức về đối tượng quản lý phục vụ của các Bộ này phải có sự thay đổi sâu sắc phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, tôn trọng cách thức quản lý vĩ mô theo các nguyên lý của kinh tế thị trường.
Phương án thứ hai là hợp nhất 2 bộ này lại thành một bộ “Kinh tế và Tài chính” với các chức năng tổng hợp cả về kinh tế và tài chính, ngân sách. Trong đó, cần thiết kế một Bộ trưởng phụ trách chung; một Bộ trưởng phụ trách tài chính, ngân sách; một Bộ trưởng phụ trách kế hoạch, chiến lược phát triển kinh tế.
> Thẩm tra, cho ý kiến, thảo luận và phê chuẩn ngân sách
- Việc thẩm tra, thảo luận và quyết định DTNS ở các nước đều giống
nhau về tổng thể nhưng có sự khác nhau về cách thức tổ chức thực hiện.
Các nước có tổ chức Thượng viện và Hạ viện thì việc thẩm tra, thảo luận, quyết định phê chuẩn được tiến hành theo trình tự do nghị viện quyết định nhưng nhìn chung là DTNS được thẩm tra và thảo luận ở Hạ viện trước, sau đó chuyển tới Thượng viện. Sau khi được Thượng viện đồng ý, dự toán lại được quay về Hạ viện để biểu quyết thông qua. Các nước đều sử dụng các Uỷ ban chuyên môn của Quốc hội để thực hiện thẩm tra.
Quốc hội. Ủy ban Kinh tế và ngân sách của Quốc hội chủ trì phối hợp với các cơ quan khác của Quốc hội để thẩm tra. Tiếp đó UBTVQH cho ý kiến; Quốc hội thảo luận tổ, thảo luận hội trường và biểu quyết thông qua dự toán ngân sách. Đại diện của Chính phủ có thể được mời để báo cáo giải trình trong các phiên họp thẩm tra của các cơ quan của Quốc hội. Sau đó, UBKT&NS lập Báo cáo thẩm tra trình UBTVQH cho ý kiến trước ngày 18/10. UBKT&NS hoàn chỉnh báo cáo thẩm tra sau khi có ý kiến của UBTVQH và gửi các đại biểu Quốc hội chậm nhất 10 ngày trước khi khai mạc kỳ họp Quốc hội. Quốc hội họp, các đại biểu Quốc hội thảo luận tổ, thảo luận công khai tại Hội trường, chất vấn và đi đến biểu quyết phê chuẩn dự toán trước ngày 15/11 hàng năm.
Như vậy, Quốc hội Việt Nam đã bước đầu tăng được thực quyền và phải làm việc kỹ hơn về dự toán ngân sách. Điều này dẫn đến khối lượng công việc mà Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội phải thực hiện lớn hơn trước, cần nhiều thời gian và sức lực hơn. Tuy nhiên, cũng cần lưu ý rằng điều đó có thể cũng dẫn đến việc can thiệp sâu quá mức cần thiết vào dự toán, đó là việc nên tránh.
Trong khi đó ở nhiều nước châu á, mức độ thẩm tra của các cơ quan của Quốc hội và Quốc hội tuy có nhiều thời gian hơn nhưng chất lượng thấp hơn. Tuy nhiên, Quốc hội các nước này tập trung nhiều vào các vấn đề vĩ mô và hiệu quả chi tiêu, phân bổ, sử dụng ngân sách.
- Hình thức văn bản phê chuẩn DTNS giữa Việt Nam và các nước có sự khác nhau khá lớn. Các nước được nghiên cứu đều phê chuẩn dưới hình thức luật NS thường niên. Việt Nam phê chuẩn bằng Nghị quyết Quốc hội (một về dự toán NSNN, một về phân bổ NSTW). Hiệu lực pháp lý của văn bản phê chuẩn dự toán ngân sách ở Việt Nam thấp hơn so với các nước nên hiệu lực thi hành thấp hơn. Trong khi đó ở các nước, DTNS sau khi được Quốc hội
phê chuẩn sẽ được ban hành dưới hình thức luật (Luật Ngân sách thường niên). Do đó, hiệu lực thi hành cao hơn.
Thông thường, ở các nước tiên tiến hơn (Thái Lan, Malaysia, Hàn Quốc...), hàng năm, Quốc hội đều ban hành một đạo luật cụ thể để phê chuẩn Dự toán thu chi NS cho năm NS sắp tới. Các đạo luật này ở mỗi nước có tên gọi khác nhau nhưng tựu chung lại là luật tài chính hoặc luật NS thường niên. Luật này khác với luật khung về cách thức tổ chức NS. Luật NS thường niên bao gồm luật DTNS, luật điều chỉnh DTNS và luật quyết toán ngân sách.
Như đã trình bày, hiện nay, ở nước ta chưa có luật NSNN hàng năm. Việc phê chuẩn dự toán, quyết toán NSNN hàng năm được thực hiện dưới hình thức Nghị quyết của Quốc hội. Hình thức Nghị quyết (không phải luật) phê chuẩn dự toán NSNN, phân bổ NSTW làm giảm tính pháp lý của văn bản pháp quy về NS. Từ đó cũng làm giảm quyền lực của Quốc hội đối với các cơ quan hành pháp khi tổ chức thực hiện dự toán ngân sách.
Khi đã được ban hành dưới dạng luật thì dự toán và dự toán điều chỉnh NS phải được chấp hành nghiêm, tăng cường việc điều hành đất nước bằng pháp luật. Mức chi theo dự toán được phê chuẩn ban đầu được tuân thủ, không có tình trạng chi vượt, làm sai ý đồ quản lý vĩ mô trong kế hoạch sử dụng nguồn tài chính công của Nhà nước, góp phần đơn giản hóa công tác duyệt quyết toán. Đồng thời, tăng tính nghiêm túc trong các hoạt động lập pháp cũng như hành pháp.
> NSĐP và Hội đồng Nhân dân
Các nước đều có NSTW và NS của các cấp chính quyền ĐP, nhưng cách thức tổ chức và mức độ thẩm quyền của các cơ quan dân cử về NS của cấp mình có sự khác biệt giữa Việt Nam và các nước được nghiên cứu
Tại Việt Nam, NSNN bao gồm cả NSTW và NSĐP; Trong NSĐP, NSX lồng ghép trong NS huyện, ngân sách huyện lồng ghép trong ngân sách tỉnh.
Trong khi đó, ở nước ngoài, đa số đều có sự phân biệt rất rõ NSTW và NSĐP. NS được Quốc hội các nước thảo luận và quyết định là NS của Nhà nước TW do các cơ quan của Chính phủ soạn thảo, trình Quốc hội phê chuẩn. NS của các cấp chính quyền ĐP thuộc thẩm quyền của các cơ quan dân cử ĐP và do các Hội đồng dân cử địa phương quyết định, không lồng ghép vào NSTW, cho dù hàng năm TW đều có khoản trợ cấp cho NS các địa phương.
Vị trí, vai trò của cơ quan dân cử địa phương ở Việt Nam trong lĩnh vực NS yếu hơn các nước và còn mang tính hình thức.
Tại Việt Nam, HĐND các cấp quyết định NSĐP cấp mình. Điều đó đã được quy định trong luật NSNN. Tuy nhiên, luật cũng quy định Quốc hội quyết định NSNN (bao gồm cả NSĐP). HĐND cấp tỉnh quyết định NSĐP trong phạm vi tỉnh (bao gồm NS các cấp huyện, xã tổng hợp vào). Như vậy, HĐND cấp dưới sẽ được quyết định cái mà cấp trên đã quyết định hoặc đã giao. Tính hình thức về thẩm quyền NS của cơ quan dân cử địa phương được thể hiện khá rõ.
Hơn nữa, thời gian, trình độ năng lực chuyên môn của các đại biểu dân cử địa phương cũng còn hạn chế nên HĐND các cấp khó có thể phát huy tốt thực sự vai trò của mình về ngân sách.
Tại các nước nghiên cứu, Cơ quan dân cử địa phương có thực quyền hơn về NS do thẩm quyền và trách nhiệm được phân định rõ ràng hơn. Các cơ quan dân cử các cấp được quyết định những gì thuộc phạm vi cấp mình.
Ví dụ tại Thái Lan, NSĐP được chia thành 2 phần: Một phần được sử dụng theo quy định của địa phương và một phần sử dụng không theo quy định của địa phương. Hội đồng dân cử địa phương chỉ quyết định các khoản thu, chi thuộc thẩm quyền quyết định của địa phương mà không thông qua phần NS do trung ương cấp gắn liền với các chỉ định từ trung ương. Mặc dù Thái Lan không lồng ghép tổng hợp NS cấp dưới vào NS cấp trên nhưng việc
quyết định NSĐP phải phù hợp với kế hoạch tài chính trung hạn và các chính sách của TW.
Do vậy, phải phân định nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp ngân sách một cách rõ ràng hơn, thiết thực hơn
Mặc dù Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001 đã trao cho Quốc hội quyết định dự toán NSNN và phân bổ NSTW (điều 84), tăng thêm một bước quyền tự chủ của địa phương, nhưng để phát huy hơn nữa tính chủ động của HĐND các cấp trong việc quyết định, phân bổ dự toán và phê chuẩn quyết toán NSĐP; khắc phục tính hình thức, trùng lắp và chồng chéo trong quyết định dự toán, phân bổ ngân sách của Quốc hội và HĐND các cấp, xin đề xuất một số khuyến nghị như sau:
+ Quốc hội quyết định dự toán NSNN với tổng số thu, tổng số chi, mức bội chi và các nguồn bù đắp; quyết định phân bổ NSTW theo từng loại thu, từng lĩnh vực chi; quyết định số bổ sung cho NSĐP; giao nhiệm vụ về tổng số thu, tổng chi ngân sách cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc TW.
+ Đối với những khoản chi trong cân đối NSĐP, HĐND tỉnh được quyền quyết định DTNS cấp mình trước khi cấp trên quyết định. Đối với những khoản chi từ nguồn NS cấp trên bổ sung thì HĐND được thông qua dự toán chi phù hợp với những nhiệm vụ KT-XH ở địa phương và phù hợp với chính sách chế độ chung của Nhà nước.
+ Nghiên cứu tiến tới thực hiện nguyên tắc: Quốc hội quyết định dự toán NSTW, phân bổ NSTW, quyết toán NSTW, chi tiết cho từng Bộ, cơ quan TW; quyết định số bổ sung từ NSTW cho NS từng tỉnh, thành phố trực thuộc TW; quyết định các chương trình, dự án quốc gia, các công trình xây dựng cơ bản quan trọng được đầu tư từ nguồn NSTW; quyết định điều chỉnh dự toán NSTW trong trường hợp cần thiết. Quốc hội chỉ thông qua báo cáo tổng hợp dự toán và quyết toán NSNN. HĐND các cấp quyết định dự toán, phân bổ
NS, phê chuẩn quyết toán NS cấp mình, không bao gồm NS cấp dưới. HĐND các cấp thông qua báo cáo tổng hợp NS cấp mình và cấp dưới (có lồng ghép) và báo cáo lên cấp trên để thông qua NS chung của cả nước.
3.2.2.2. về hạch toán các khoản tạm ứng ngân sách
Khi thực hiện tạm ứng NS, KBNN hạch toán, kế toán theo quy định của Chế độ kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN và MLNSNN; trong đó, đối với những trường hợp đã rõ nội dung chi, có thể chi tiết đến tiểu mục thì phải hạch toán chi tiết đến tiểu mục; trường hợp chưa rõ về nội dung, không thể xác định được tiểu mục thì nên cho phép hạch toán tạm ứng vào nhóm mục của MLNSNN nhằm hạn chế sự điều chỉnh mục khi thực hiện thanh toán tạm ứng, tăng cường tính chủ động của ĐVSD NSNN; khi thanh toán tạm ứng thực hiện hạch toán theo đúng các tiểu mục thực tế phát sinh.
3.2.2.3. Thủ tục kiểm soát chi
- Đối với đơn vị không thực hiện tự chủ: Khi thanh toán các khoản chi nghiệp vụ chuyên môn, ngoài thủ tục như quy trình kiểm soát chi, đơn vị vẫn phải cung cấp hồ sơ và tài liệu liên quan ( kể cả văn bản riêng chuyên ngành) để KBNN kiểm soát theo chế độ quy định.
- Đối với các đơn vị thực hiện chế độ tự chủ: Khi thanh toán chỉ cần lập bảng kê chứng từ có nội dung phù hợp với từng khoản chi và định mức chi tiêu quy định tại quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị. KBNN không kiểm soát từng hồ sơ, tài liệu, chứng từ có liên quan và thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách ký tên trên bảng kê chứng từ này phải chịu hoàn toàn trách nhiệm liên quan đến tổng số tiền trên bảng kê.
- Đối với đơn vị sự nghiệp có thu: KBNN xây dựng quy trình, chương trình tin học kiểm soát toàn bộ các khoản chi có trong dự toán đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, kể cả phần thu sự nghiệp được để lại sử dụng theo quy định cho phép. Tuy nhiên điều kiện kiểm soát chi cũng nên áp dụng như đối
với các đơn vị thực hiện chế độ tự chủ về tài chính như trình bày ở trên.