trong bộ máy nhà nước
-Đối với hoạt động kiểm soát quyền lập pháp
Thời gian qua, nhất là từ khi ban hành và tổ chức thực hiện Hiến pháp năm 2013, vấn đề kiểm soát quyền lập pháp được đặt ra nhiều hơn cả về lý luận và thực tiễn. Trước hết, đó là việc thực thi cơ chế bảo vệ Hiến pháp, dù mới được quy định có tính ngun tắc trong điều 119 Hiến pháp năm 2013 nhưng đã tạo động lực tốt hơn đối với việc bảo đảm tính hợp hiến của các văn bản dưới Hiến pháp. Các cơ quan thuộc Quốc hội, nhất là Uỷ ban pháp luật đã tăng cường kiểm soát trước khi Quốc hội ban hành các luật; và kiểm soát đối với các pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ (được Quốc hội uỷ quyền ban hành do chưa có điều kiện ban hành luật). Trên thực tế, so với các lĩnh vực khác của quá trình thực thi quyền lực nhà nước, lĩnh vực lập pháp vẫn được cán bộ, công chức và người dân đánh giá là có ít sự lạm quyền, tham nhũng xảy ra hơn. Kết quả điều tra của Đề tài “Cơ chế pháp lý KSQLNN của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam” do Viện Khoa học pháp lý chủ trì năm 2015 cho thấy 50,6% người dân và 44% cán bộ công chức được hỏi cho rằng lạm quyền, tham nhũng trong lĩnh vực xây dựng pháp luật “khó phát sinh”, chiếm tỷ lệ cao nhất trả lời “khó phát sinh” trong số những câu hỏi liên quan đến lĩnh vực thực hiện quyền lực nhà nước [38].
Tuy nhiên, thể chế pháp lý về kiểm sốt của các cơ quan ngồi Quốc hội đối với quyền lập pháp còn hạn chế và hiệu lực chưa rõ. Do nhận thức đã
t n tại lâu dài về tính thống nhất của quyền lực nhà nước là thống nhất ở Quốc hội trong bộ máy nhà nước thiết kế theo nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa nên sự kiểm soát chỉ nặng về một chiều từ lập pháp đến các cơ quan khác mà chưa chú trọng chiều ngược lại. Bên cạnh đó, việc trao quyền tự giám sát hoạt động lập pháp cho các cơ quan trong nội bộ của Quốc hội như hiện nay (việc thẩm tra luật của Hội đ ng dân tộc và các uỷ ban của Quốc hội, việc Uỷ ban thường vụ Quốc hội thảo luận trước khi trình Quốc hội,…) là chưa đủ mạnh. Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội vận hành theo cơ chế của một cơ quan dân cử, trong khi việc xem xét, phán quyết sự hợp hiến của một văn bản quy phạm pháp luật nên mang tính chất tài phán.
-Đối với hoạt động kiểm soát quyền hành pháp
Hoạt động giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước với cơ quan hành
chính nhà nước thời gian gần đây được thực hiện thường xuyên hơn, đặc biệt là hoạt động chất vấn, bước đầu thực hiện lấy phiếu tín nhiệm. Tuy nhiên, hoạt động giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ chưa thật hiệu quả. Đa số đại biểu Quốc hội rất thiếu thơng tin về hoạt động của Chính phủ. Đó là chưa kể do cách thức bầu cử, do đại biểu thiếu các chuyên gia tư vấn nên khả năng đánh giá các việc làm của Chính phủ của bảo đảm phần lớn còn hạn chế. Đối với Hội đ ng nhân dân các cấp thì khả năng giám sát đối với Ủy ban nhân dân còn kém hơn Quốc hội, năng lực của đại biểu rất hạn chế.
Cơ quan chính giám sát các cơ quan hành pháp là Quốc hội. Tuy nhiên hiện nay, các quy định về trình tự, thủ tục, cơng cụ giám sát quyền lực hành pháp của Quốc hội còn đang được quy định chi tiết. Về mặt thực tiễn, năng lực của đại biểu Quốc hội trong sử dụng các công cụ pháp lý để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao còn chưa mạnh mẽ. Đại biểu Quốc hội hoạt động kiêm nhiệm, giữ các chức vụ trong bộ máy hành pháp cịn nhiều, dẫn
đến giảm tính độc lập trong giám sát của Quốc hội. Năng lực bộ máy giúp việc cho Quốc hội trong việc thông tin, tổng hợp và tham mưu cịn hạn chế, hiện nay chủ yếu thơng qua các vụ chun mơn thuộc Văn phịng Quốc hội. Thực tế cho thấy Quốc hội luôn ở vị thế yếu hơn về năng lực thơng tin so với Chính phủ. Chưa có những cơ quan giúp việc chuyên trách để hỗ trợ cho Quốc hội trong cơng tác kiểm sốt hành pháp, như Thanh tra Quốc hội, cơ quan nghiên cứu về ngân sách nhà nước.
Kiểm sốt của Chủ t ch nước khơng được thực hiện thường xuyên và
chỉ thể hiện về nguyên tắc thông qua các quyền hạn của Chủ tịch nước trong việc đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng Chính phủ. Chính vì vậy mà hình thức giám sát này cũng rất ít tính thực tiễn.
Hoạt động xét x của Tịa án đối với các tranh chấp hành chính giữa cơ
quan nhà nước và xã hội được thực hiện từ năm 1996 khi Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính được ban hành. Tuy đã có gần 20 năm hoạt động, một cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính theo cách thức bảo vệ cao nhất vẫn chưa có được uy tín trong đời sống pháp luật của xã hội. Trong khi, trong Nhà nước pháp quyền, tư pháp hành chính phải là đặc trưng nổi bật, phản ánh việc bảo đảm pháp lý trong nhà nước đó. Khiếm khuyết lớn nhất của tư pháp hành chính nước ta hiện nay là tư pháp không độc lập cao do nhiều lý do về nguyên tắc tổ chức bộ máy theo nguyên tắc tập quyền, tập trung dân chủ và có quá nhiều khả năng tác động vào hoạt động tài phán hành chính.
Hệ thống thanh tra kiểm tra thuộc hệ thống hành chính nhà nước là hệ
thống hoạt động thường xuyên. Tuy nhiên, hoạt động này cũng khơng có hiệu quả cao, việc xử lý của cấp trên đối với cấp dưới để duy trì kỷ luật cơng vụ cũng như hiệu quả của quản lý không nghiêm, kết quả hạn chế... Theo kết quả Điều tra xã hội học ở 3 tỉnh là Hà Nội, Thanh Hóa, Điện Biên trong tổng số 300 người được hỏi có 70 người (23,4%) cho rằng hoạt động thanh tra của Thanh tra Chính phủ hiệu quả rất thấp [38] .
-Đối với hoạt động kiểm soát quyền tư pháp
Quyền tư pháp và hoạt động tư pháp là lĩnh vực đặc thù liên quan đến quyền con người và được tiến hành theo những trình tự, thủ tục hết sức chặt chẽ. Vấn đề quan trọng nhất trong kiểm soát quyền tư pháp là làm sao để hoạt động xét xử của tòa án không bị lạm dụng, không vi phạm pháp luật, dẫn đến oan sai; và ngược lại các cơ quan khác không được can thiệp vào hoạt động xét xử của tòa án, bảo đảm tính độc lập và chỉ tuân theo pháp luật của hội đ ng xét xử. Thời gian qua, thực hiện Chiến lược cải cách tư pháp, củng cố hoàn thiện hệ thống toà án 4 cấp, thực hiện các nguyên tắc của tư pháp và phát huy vai trị, trách nhiệm của tồ án trước nhân dân, trước Quốc hội, đã có một số tiến bộ trong thực hiện thể chế pháp lý về KSQLNN đối với ngành tư pháp. Tuy nhiên, vẫn cịn có những vấn đề đặt ra, như:
+ Hoạt động giám sát của các cơ quan quyền lực nhà nước, cụ thể là của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Hội đ ng nhân dân đối với tòa án cịn rất hình thức. Một mặt, các báo cáo của tòa án gửi lên các cơ quan này thường chung chung và chứa đựng các số liệu không thực sự phản án chất lượng việc thực hiện quyền tư pháp của tịa án. Mặt khác, q trình giám sát, xét báo cáo và chất vấn của các cơ quan nhà nước vì thế mà cũng khơng cụ thể, đơi khi cịn lấn q sâu vào hoạt động xét xử, ảnh hưởng tới tính độc lập của tòa án.
+ Để thực hiện KSQLNN bằng các cơ chế nội tại của ngành tư pháp thì thể chế hiện nay cũng đang có những bất cập, như: Tịa án nhân dân nói chung, cụ thể là Tồ án nhân dân cấp cao và Toà án nhân dân tối cao vẫn chưa có thẩm quyền giải thích pháp luật. Điều này làm hạn chế rất lớn khả năng “dẫn dắt” của các tòa án giám đốc thẩm trong việc kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp của các tòa án nhân dân cấp dưới. Pháp luật đang thiếu các quy định cụ thể đối với chất lượng của một bản án và của quyết định giám đốc thẩm của tòa án. Trong thực tiễn hoạt động của tịa án, hầu như khơng có
vụ việc nào hoàn toàn giống vụ việc nào. Tuy nhiên, việc thiếu các yêu cầu pháp lý cơ bản về nội dung của bản án làm cho các bản án của tịa án khơng thể hiện rõ lập luận của tòa án trong việc giải quyết vụ việc, không thể hiện rõ vấn đề cần giải đáp trong một vụ việc cụ thể là gì và do đó tịa án dễ có xu hướng tùy tiện. Bên cạnh đó, hệ thống pháp luật cũng cịn thiếu các quy định u cầu tịa án phải cơng bố các bản án. Điều này càng làm cho việc kiểm soát việc thực hiện quyền tư pháp càng trở nên khó khăn và tòa án càng dễ dàng hơn trong việc tùy tiện xét xử. Yêu cầu đặt ra đối với hình thức kiểm sốt thực hiện quyền tư pháp bằng thủ tục giám đốc thẩm là quyết định giám đốc thẩm phải lý giải thật cặn kẽ, rõ ràng và cụ thể bản án sơ thẩm hoặc phúc thẩm. Để thực hiện được điều đó, yêu cầu khơng thể thiếu là tịa án, cụ thể là tịa án giám đốc thẩm, phải có thẩm quyền giải thích pháp luật. Nếu khơng có thẩm quyền này thì tịa án giám đốc thẩm sẽ khơng thể lý giải được tịa án cấp dưới đã áp dụng pháp luật sai ở chỗ nào để qua đó bảo đảm việc xét xử của tòa án cấp dưới.
Như vậy, các nguyên tắc liên quan đến hoạt động của Tòa án nhân dân quy định trong Hiến pháp 2013 ngồi việc cụ thể hóa trong Luật tổ chức tịa án nhân dân năm 2014 thì cần tiếp tục cụ thể hóa trong các bộ luật về tố tụng và các luật khác. Bên cạnh đó, pháp luật về giám sát của Quốc hội, Hội đ ng nhân dân chỉ có những quy định chung về giám sát đối với các cơ quan nhà nước, như vậy, chưa được cụ thể hóa phù hợp với đặc thù của đối tượng, lĩnh vực giám sát. Giám sát của cơ quan dân cử đối với cơ quan tư pháp nên chăng có một số quy định riêng trong dự án Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đ ng nhân dân.
- Đối với hoạt động KSQLNN ở các cấp chính quyền địa phương và thông qua các thiết chế: Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm tốn nhà nước
Hoạt động kiểm sốt của chính quyền địa phương chủ yếu là thơng qua giám sát, kiểm tra và đã đạt được những kết quả nhất định, những năm gần
đây đã có nhiều đổi mới, hiệu lực, hiệu quả đã được nâng lên đáng kể. Việc phát huy các hoạt động chất vấn, hoạt động lấy phiếu tín nhiệm đã làm cho hoạt động kiểm sốt đi vào thực chất hơn, đã phát hiện và giải quyết nhiều oan sai, bức xúc của nhân dân, các cơ quan thực hiện quyền lực nhà nước đã cẩn thận hơn, giải quyết các vấn đề dân chủ hơn, bảo vệ tốt hơn quyền, tư do của con người, của công dân và các tổ chức, cá nhân khác trong xã hội. Bên cạnh những thành tựu thì hoạt động kiểm sốt của chính quyền địa phương cũng có những khó khăn, hạn chế như: tính hình thức cịn cao, hiệu lực, hiệu quả thấp; tâm lý nể nang, né tránh, ngại va chạm vẫn còn là trở ngại trong quá trình kiểm sốt; ngu n nhân lực thực hiện kiểm soát chưa đáp ứng yêu cầu cơng việc. Kết quả kiểm sốt chưa rõ nét, cịn thiên về khảo sát nắm tình hình là chính, và thường khơng đủ thơng tin để kiểm sốt. Có thể nói, với cơ chế kiểm sốt như hiện nay thì chính quyền địa phương rất khó và nhiều khi khơng thể KSQLNN có hiệu quả được.
Trong thời gian qua, Kiểm tốn nhà nước đã có vai trị nhất định trong các hoạt động kiểm tra, giám sát, đánh giá hiệu quả sử dụng tài chính, tài sản công đối với các cơ quan trong bộ máy nhà nước và các cơ quan, tổ chức sử dụng ngân sách, tài sản nhà nước. Tuy nhiên, kể cả sau khi đã ban hành Luật Kiểm toán nhà nước sửa đổi năm 2015, vẫn có những vấn đề đặt ra, như: Tính độc lập của Kiểm toán nhà nước đến đâu? Lưu ý là Kiểm tốn nhà nước ở nước ta có q trình chuyển từ hệ thống của Chính phủ sang Quốc hội, nên đến nay tính độc lập chưa rõ ràng; những cơ chế đặc thù riêng để nâng cao “uy lực” của kiểm toán chưa được quy định mạnh dạn. Đối với hoạt động của Hội đ ng bầu cử quốc gia, hiện nay chúng ta đang tổ chức cuộc bầu cử theo Hiến pháp năm 2013 và Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đ ng nhân dân năm 2015. Tuy nhiên, việc thành lập Hội đ ng bầu cử quốc gia vẫn cơ bản như các kỳ bầu cử trước. Hiệu quả hoạt động của Hội đ ng bầu cử quốc gia theo Hiến pháp và Luật mới chưa có cơ sở để đánh giá toàn diện.
Để minh chứng thêm cho một số đánh giá về kết quả áp dụng thể chế KSQLNN trong thực tế nêu trên, xin dẫn ra đây kết quả khảo sát của Đề tài cấp bộ “Cơ chế pháp lý KSQLNN của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam” do Viện Khoa học pháp lý Bộ Tư pháp chủ trì tiến hành năm 2015 [38].
Với câu hỏi: Đánh giá về thực trạng các hoạt động kiểm soát quyền
lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam hiện nay?, 300
người được hỏi đã trả lời như sau:
Hoạt động của cơ quan Rất hiệu Tương đối Hiệu quả
nhà nước quả hiệu quả rất thấp
Hoạt động giám sát của Quốc hội 79 (26,3%) 176(58,7%) 45(15%) Hoạt động kiểm tra của Chính phủ 74 (24,6%) 173(57,6%) 53(17,8%) Hoạt động thanh tra của Thanh tra 63 (21%) 167(55,6%) 70(23,4%) Chính phủ
Hoạt động kiểm soát quyền lực 83 (27,6%) 171(57%) 46(15,3%) nhà nước của Chủ tịch nước
Hoạt động giải quyết khiếu nại, tố 48 (16%) 188(62,6%) 64(28,4%) cáo của cơ quan nhà nước ở TW
Hoạt động giải quyết khiếu nại, tố 45 (15%) 159(53%) 96(32%) cáo của cơ quan nhà nước ở đp
Hoạt động kiểm toán của Kiểm 60 (21%) 194(64,6%) 46(15,3%) toán nhà nước
Hoạt động xét xử của TAND 32 (10,8%) 194(64,6%) 74(24,6%) Hoạt động kiểm sát của VKSND 56 (18,6) 194(64,6%) 50(16,8%) Hoạt động giám sát của HĐND 55 (18,3%) 178(59%) 67(22,7%) Hoạt động kiểm tra của UBND 56 (18,6%) 187(62%) 57(19,4%) Với câu hỏi: Việc kiểm soát quyền lực nhà nước kém hiệu quả dẫn
đến tình trạng lạm quyền tham nhũng là do nh ng nguyên nhân nào?. Có 300 người được hỏi đã trả lời như sau:
Nguyên nhân Đồng ý Tỷ lệ
Pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước chưa chặt chẽ 195 65% Pháp luật về kiểm soát quyền lực nhà nước chưa đầy đủ 175 58% Chưa có cơ chế kiểm sốt quyền lực nhà nước phù hợp 180 60%
Có quá nhiều cơ chế kiểm sốt ch ng chéo mà khơng 224 74% xác định được rõ phạm vi, thẩm quyền kiểm sốt (cha
chung khơng ai khóc)
Khơng có cơ quan chuyên môn giám sát, thực thi Hiến 123 41% pháp
Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước vận hành chưa 197 65,6% hiệu quả
Chưa chọn được những người có tài, có đức vào các cơ 198 66% quan chun mơn kiểm sốt quyền lực nhà nước
Có sự can thiệp q mạnh mẽ (đơi khi bao biện làm 156 52% thay) của các tổ chức Đảng vào từng vụ việc thực thi
quyền lực nhà nước
Có sự can thiệp vì những mục đích khơng trong sáng 218 72,6% của một số cán bộ có chức vụ, quyền hạn trong bộ máy
của Đảng và bộ máy của Nhà nước vào từng vụ việc thực thi quyền lực nhà nước
Chưa có chế tài xử lý cán bộ lạm quyền 155 51,6%