pháp lý vững chắc.
Từ sau khi Hiến pháp 2013 được ban hành đến nay, công tác xây dựng pháp luật, hoàn thiện thể chế pháp lý được diễn ra rất sôi động. Quốc hội khoá XIII tập trung ưu tiên trong lịch trình làm việc để xây dựng mới và sửa đổi các luật cho phù hợp với nội dung Hiến pháp mới, nhất là các luật về tổ chức bộ máy nhà nước. Kỳ họp thứ 8 (tháng 10/2014), Quốc hội đã thông qua 18 dự án luật, trong đó có: Luật Tổ chức Quốc hội (sửa đổi), Luật Tổ chức Tòa án nhân dân (sửa đổi), Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân (sửa đổi)... Kỳ họp thứ 9 (tháng 5/2015), Quốc hội đã thông qua 11 dự án luật, trong đó có: Luật tổ chức Chính phủ, Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đ ng nhân dân, Luật tổ chức chính quyền địa phương, Luật kiểm toán nhà nước, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật… Kỳ họp thứ 10 (tháng 10/2015), Quốc hội đã thông qua hoặc cho ý kiến về một số dự án luật quan trọng khác, trong đó có: Luật trưng cầu ý dân, Luật về Hội, Luật báo chí, Luật tiếp cận thông tin,… Việc ban hành các luật về tổ chức bộ máy nhà nước và cụ thể hoá các quyền của công dân trong lĩnh vực tham gia quản lý nhà nước đã góp phần quan trọng bổ sung, hoàn thiện cơ sở pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 2013.
3.2. THỰC TRẠNG THỂ CHẾ PHÁP LÝ VỀ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
3.2.1. Thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực bên trong bộ máy nhà nước nhà nước
Thể chế pháp lý về KSQLNN bên trong bộ máy nhà nước ở nước ta hiện nay được hình thành bởi các quy định trong Hiến pháp năm 2013, nhất là các điều trong Chương I về Chế độ chính trị và các điều về tổ chức bộ máy nhà nước nằm trong các chương V, VI, VII, VIII; đ ng thời, được cụ thể hoá trong các luật về tổ chức và hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà
nước, như: Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Toà án nhân dân, Luật tổ chức chính quyền địa phương, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đ ng nhân dân, Luật thanh tra, Luật kiểm toán, các luật về hoạt động tố tụng… Nhìn chung, đó là một hệ thống văn bản có phạm vi rất rộng liên quan đến các mặt tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước, thiết lập mối quan hệ phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan đó.
Về nội dung, thể chế pháp lý về KSQLNN bên trong bộ máy nhà nước có sự thống nhất nội tại bởi nguyên tắc: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (Khoản 3 Điều 2 của Hiến pháp 2013). Đây là nguyên tắc then chốt và bao trùm lĩnh vực thể chế pháp lý về KSQLNN bên trong bộ máy nhà nước. Trên cơ sở nguyên tắc này, thể chế pháp lý đã hình thành các quy định về đối tượng của KSQLNN (chỉ rõ các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp), chủ thể KSQLNN (quy định về địa vị pháp lý, vai trò, chức năng, quyền và trách nhiệm của các cơ quan trong mối quan hệ phân công, phối hợp và kiểm soát), các trình tự, thủ tục trong thực hiện nhiệm vụ của mỗi cơ quan liên quan đến cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, hậu quả pháp lý của mỗi hoạt động KSQLNN.
Sau đây, chúng ta xem xét từng khía cạnh của nội dung thể chế pháp lý về KSQLNN bên trong bộ máy nhà nước trong các lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp; đ ng thời, có xem xét đến mối quan hệ KSQLNN giữa cơ quan nhà nước ở Trung ương với chính quyền địa phương và giữa chính quyền địa phương cấp trên với chính quyền địa phương cấp dưới.
* Thể chế pháp lý kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp
Về đối tượng ch u kiểm soát quyền lập pháp: Theo Hiến pháp năm 2013, quyền lập pháp được giao cho Quốc hội. Điều 69 Hiến pháp quy định
“Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp”. Điều 70 Hiến pháp quy định Quốc hội “làm luật và sửa đổi luật”. Hiến pháp và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật không quy định quyền làm luật và sửa đổi luật cho bất kỳ cơ quan nào ngoài Quốc hội mà chỉ phân công cho các cơ quan tham gia một số việc, một số công đoạn trong hoạt động lập pháp. Như vậy, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp có đối tượng chủ yếu là kiểm soát việc Quốc hội thực hiện chức năng lập pháp. Nhưng trên thực tế, không phải bất cứ thời điểm nào và trong lĩnh vực nào Quốc hội cũng có thể bảo đảm có đủ luật quy định. Cho nên nhiều khi Quốc hội phải uỷ quyền lập pháp bằng việc ban hành pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ hoặc hình thức văn bản của cơ quan nhà nước khác được Quốc hội giao. Đó là những trường hợp đặc biệt và cũng có những quy định riêng để kiểm soát việc thực hiện quyền lập pháp dưới những trạng thái uỷ quyền đó.
Về chủ thể kiểm soát quyền lập pháp: các cơ quan nhà nước khác hoặc bản thân Quốc hội có thể tự kiểm soát hoạt động lập pháp dựa trên các quy định của thể chế. Tuy nhiên, theo Hiến pháp nước ta, Quốc hội là cơ quan “quyền lực nhà nước cao nhất” (Điều 69) nên về nguyên tắc không cơ quan nào trong bộ máy nhà nước có quyền trực tiếp kiểm soát việc Quốc hội quyết định thông qua luật và sửa đổi luật.
Nội dung kiểm soát quyền lập pháp bao gồm: kiểm soát tính hợp hiến của các đạo luật do cơ quan lập pháp thông qua; kiểm soát để có đầy đủ luật quy định các lĩnh vực theo yêu cầu; bảo đảm chất lượng chuyên môn của các luật và hạn chế sự “lấn sân” của quyền lập pháp sang các lĩnh vực thuộc quyền quyết định của các cơ quan nhà nước khác. Phương thức kiểm soát quyền lập pháp thông qua hệ thống thể chế pháp lý chủ yếu là: quy định rõ phạm vi của quyền lập pháp và quyền ban hành văn bản, quyết định của các cơ quan khác; quy định rõ quy trình, thủ tục thực hiện quyền lập pháp [38].
+ Về phạm vi của quyền lập pháp: thể chế pháp lý hiện hành đã có xu hướng tạo ra một khung khổ xác định ranh giới quyền lập pháp. Trong đó,
giới hạn trên của quyền lập pháp là quyền lập hiến, giới hạn dưới của quyền lập pháp là những vấn đề thuộc thẩm quyền ban hành văn bản pháp quy của các cơ quan khác (như Chính phủ, Hội đ ng nhân dân các địa phương), giới hạn ngoài là những quyền con người, quyền tự do cơ bản của công dân mà Hiến pháp đã bảo vệ; và bên trong chính là nội dung của quyền lập pháp được chỉ rõ là những vấn đề, những lĩnh vực phải được điều chỉnh bằng luật. Thật vậy, trong một số điều của Hiến pháp 2013, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (có hiệu lực từ ngày 01 - 7 - 2016) đã xác định cụ thể những nội dung Quốc hội cần ban hành luật và những nội dung Quốc hội cần ban hành nghị quyết để quy định. Đó chính là cơ sở kiểm soát để đảm bảo cơ quan lập pháp không được để thiếu luật trong những lĩnh vực thuộc thẩm quyền lập pháp.
+ Đối với nh ng trường hợp uỷ quyền lập pháp, Hiến pháp năm 2013 đã xác lập cơ chế kiểm soát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo uỷ quyền của cơ quan lập pháp, ví dụ như: kiểm soát thông qua việc thẩm tra của Uỷ ban pháp luật và các uỷ ban liên quan khác của Quốc hội trước khi Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua pháp lệnh. Chủ tịch nước có quyền đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh trong thời hạn mười ngày kể từ ngày được thông qua. Quốc hội có quyền bãi bỏ văn bản của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, trong đó bao g m cả văn bản do Quốc hội ủy quyền lập pháp.
Việc kiểm soát quyền lập pháp cũng được quy đ nh bằng quy trình thủ tục thực hiện quyền lập pháp. Hiến pháp năm 2013 không đi sâu quy định quy trình, thủ tục lập pháp mà chỉ quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan
có quyền sáng kiến lập pháp, quyền trình dự án luật, quyền thông qua luật, quyền công bố luật của Chủ tịch nước. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã có bước cụ thể hoá hơn thông qua việc quy định thủ tục thẩm tra dự án luật (với sự tham gia của Hội đ ng dân tộc, các Uỷ ban liên quan của Quốc hội), trình tự xem xét, cho ý kiến dự án luật (có thể tại một, hai hoặc trường hợp đặc biệt là ba kỳ họp Quốc hội), trình tự thông qua dự thảo luật, thủ tục công bố luật… Đây là những quy định về thủ tục nhằm bảo đảm sản phẩm của quyền lập pháp làm ra là những đạo luật đã được xem xét kỹ về tính hợp hiến và chất lượng nội dung.
Kiểm soát tính hợp hiến của các đạo luật do cơ quan lập pháp thông qua là yêu cầu quan trọng, đ ng thời là mục tiêu của kiểm soát thực hiện quyền lập pháp. Cơ chế bảo hiến đã được Hiến pháp năm 2013 ghi nhận tại Điều 119, theo đó: “Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan khác của Nhà nước và toàn thể nhân dân có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp. Cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định”. Tuy nhiên đến nay, chỉ xét riêng trong lĩnh vực lập pháp, nước ta chưa có cơ chế pháp lý nào để thực hiện việc kiểm soát tính hợp hiến của các đạo luật từ phía các cơ quan nhà nước khác ngoài cơ chế tự kiểm soát của Quốc hội. Việc kiểm soát trước (tiền kiểm) được thực hiện bằng hoạt động thẩm tra của Hội đ ng dân tộc, Uỷ ban pháp luật và các Ủy ban khác của Quốc hội về tính hợp hiến của dự án luật trước khi trình Quốc hội thảo luận, biểu quyết thông qua. Còn việc kiểm soát khi Quốc hội đã thông qua (hậu kiểm) thì cả Hiến pháp và Luật tổ chức Quốc hội đều không quy định rõ cơ chế, quy trình để cơ quan nào khác hoặc bản thân Quốc hội tự xem xét lại tính hợp hiến của các đạo luật. Lưu ý là Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 dù quy định ở Điều 4 về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật g m cả luật, nghị quyết của Quốc hội, nhưng theo nội dung
quy định tại Chương XV về giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật thì việc này chỉ có hiệu lực với văn bản dưới luật.
*Thể chế pháp lý về kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền hành pháp
Nghiên cứu các quy định pháp luật và thực tiễn kiểm soát quyền hành pháp nước ta có thể chỉ ra đối tượng của sự kiểm soát nhìn từ các góc độ khác nhau, đó là: (1)- Tổ chức và hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước. (2)- Các quyết định và hành vi pháp luật được thực hiện để thực thi quyền hành pháp và chức năng quản lý hành chính nhà nước. Các quyết định pháp luật nói ở đây g m hai loại: văn bản quy phạm pháp luật (bao g m trong đó hoạt động đặc biệt quan trọng là hoạch định chính sách) và quyết định cá biệt, cụ thể.
Tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay g m Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ (ở Trung ương) và hệ thống uỷ ban nhân dân, các sở, ngành, phòng ban thuộc uỷ ban nhân dân ở các địa phương. Điều 94 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính phủ … thực hiện quyền hành pháp…”. Quy định chức năng thực hiện quyền hành pháp cho Chính phủ là điểm mới bổ sung so với tất cả các Hiến pháp trước góp phần làm rõ ràng, rành mạch hơn sự phân công quyền lực nhà nước, tạo cơ sở pháp lý để xác định đối tượng chịu kiểm soát trong nhánh quyền hành pháp trọng tâm là Chính phủ.
Nội dung kiểm soát quyền hành pháp bao g m hai phương diện chủ yếu là tính hợp pháp và tính hợp lý trong tổ chức và hoạt động của cơ quan hành pháp. Hợp pháp được hiểu là ra quyết định, thực hiện hành vi phù hợp với quy định, tinh thần của pháp luật. Còn hợp lý là quyết định, hành vi được thực hiện là sự lựa chọn được phương án tối ưu, đưa lại hiệu quả tốt nhất.
Chủ thể kiểm soát quyền hành pháp trước hết là các cơ quan thuộc hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội và Hội đ ng nhân dân). Theo Hiến pháp và pháp luật hiện hành, Quốc hội có quyền kiểm soát đối với tổ
chức và nhân sự của Chính phủ; Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội có quyền kiểm soát về địa giới hành chính; có quyền kiểm soát các văn bản của hành pháp đã ban hành. Toà án - cơ quan thực hiện quyền tư pháp - có vai trò trong kiểm soát thực hiện quyền hành pháp thông qua xét xử của Toà hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan hành chính và các cá nhân có thẩm quyền của các cơ quan đó. Hiến pháp 2013 mở rộng quyền kiểm soát của Chủ t ch nước đối với Chính phủ thông qua một số quy định mới. Kiểm toán nhà nước là thiết chế độc lập lần đầu tiên được hiến định có nhiệm vụ, quyền hạn kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công của các cơ quan hành chính nhà nước và như vậy, đối tượng của
Kiểm toán nhà nước chủ yếu là các cơ quan trong hệ thống thực thi quyền hành pháp, quản lý các ngu n lực, tài nguyên của đất nước. Viện kiểm sát với chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp đã thực sự có tác động đối với các cơ quan và cá nhân trong hệ thống hành pháp. Chủ thể kiểm soát cũng có thể là các cơ quan trong nội bộ Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước như các cơ quan thanh tra nhà nước, thanh tra chuyên ngành.
Về các hình thức kiểm soát thường áp dụng với hệ thống hành chính thực hiện quyền hành pháp: Trên cơ sở nguyên tắc hiến định và các quy định cụ thể trong các văn bản luật, kiểm soát đối với quyền hành pháp ở nước ta được thực hiện bằng các hình thức sau:
+ Giám sát của hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước. Giám sát của cơ quan QLNN nói chung đối với việc thực thi quyền lực hành pháp “là hoạt động theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan QLNN thông qua cơ cấu và các đại biểu của nó đối với việc tuân theo, thi hành các quy định pháp luật nhất định của các cơ quan thực hiện quyền lực hành pháp” [38]. Cần hiểu đầy đủ là giám sát của cơ quan QLNN đối với quyền hành pháp không chỉ về tính hợp pháp mà còn cả về tính hợp lý, về hiệu quả thực hiện pháp luật.
Giám sát của Quốc hội và Hội đ ng nhân dân đối với Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp được thực hiện qua các hoạt động: xem xét các báo cáo, văn bản quy phạm pháp luật, chất vấn và việc trả lời chất vấn, thành lập Uỷ ban lâm thời để điều tra về một vấn đề nhất định và xem xét báo cáo kết quả điều