6. Tổng quan tài liệu nghiên cứu
1.2. CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRONG HỆ THỐNG NSNN
Tổ chức hệ thống NS gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ máy Nhà nước và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển KT - XH của đất nước. Sự ra đời của hệ thống chính quyền Nhà nước nhiều cấp là tiền đề cần thiết để tổ chức hệ thống NSNN nhiều cấp.
Phù hợp với mô hình tổ chức hệ thống chính quyền nhà nước ta hiện nay, hệ thống NSNN bao gồm NS trung ương và NS các cấp chính quyền địa phương (NSĐP). NSĐP gồm: NS cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là NS cấp tỉnh); NS cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là NS cấp huyện); NS cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là
NS cấp xã).
NSĐP chịu trách nhiệm quản lý chi NSNN địa phương, đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ tổ chức quản lý toàn diện kinh tế, xã hội của chính quyền cấp tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương. Chính quyền cấp tỉnh cần chủ động, sáng tạo trong việc động viên khai thác thế mạnh trên địa bàn địa phương đểđảm bảo chi và thực hiện cân đối NS của cấp mình.
NS cấp huyện, do chính quyền cấp huyện tổ chức thực hiện quản lý chi theo quy định phân cấp của tỉnh nhằm khai thác tốt nguồn thu để đảm bảo nhiệm vụ chi NS cấp mình.
NS cấp xã, phường do chính quyền cấp xã phường tổ chức thực hiện theo quy định của cấp huyện nhằm đảm bảo các nhiệm vụ phát sinh trên địa bàn địa phương mình quản lý.
1.2.1. Phân cấp QLNN về chi NS
a. Sự cần thiết phân cấp quản lý chi NSNN
Phân cấp quản lý chi NSNN đúng đắn và hợp lý không chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì, phát triển hoạt động của các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến các địa phương mà còn tạo điều kiện phát huy được các lợi thế nhiều mặt của từng vùng, từng địa phương trong cả nước. Nó cho phép quản lý và kế hoạch hóa chi NSNN được tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cũng như mối quan hệ giữa các cấp NS được tốt hơn để phát huy vai trò là công cụđiều chỉnh vĩ mô của chi NSNN. Đồng thời, phân cấp quản lý chi NS còn có tác động thúc đẩy phân cấp quản lý KT - XH ngày càng hoàn thiện hơn.
b. Nội dung phân cấp quản lý chi NSNN
Tùy thuộc vào nhiệm vụ được giao và chức trách quản lý của từng cấp chính quyền Nhà nước, nói chung các cấp NSNN đều thực hiện các nhiệm vụ chi tiêu sau đây:
- Chi TX.
- Chi đầu tư phát triển.
- Chi bổ sung cho NS cấp dưới (trừ NS cấp xã). - Chi trả nợ gốc tiền vay của NS cấp tỉnh.
Phân định nhiệm vụ chi giữa các cấp NS góp phần khuyến khích các cấp chính quyền, nhất là chính quyền địa phương TX quan tâm đến việc chăm lo bồi dưỡng, khai thác triệt để các nguồn thu để đáp ứng một cách tốt nhất nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội của một địa phương, đồng thời đóng góp ngày càng nhiều cho NSNN hoặc phấn đấu hoặc giảm dần sự hỗ trợ của của NS trung ương, góp phần giảm bội chi NSNN, đẩy lùi lạm phát và đáp ứng các nhu cầu tăng chi tiêu của Nhà nước trên cơ sở đảm bảo kỷ cương tài chính, ngăn chặn và xử lý kịp thời, nghiêm minh sự tùy tiện, tham ô, tham nhũng tiền của Nhà nước và của nhân dân đóng góp.
c. Quan hệ giữa các cấp chi NS
Quan hệ giữa các cấp chi NS trong hệ thống NSNN được thực hiện theo các nguyên tắc sau:
- NS trung ương và NS mỗi cấp chính quyền địa phương được phân định nhiệm vụ chi cụ thể.
- Thực hiện việc bổ sung từ NS của chính quyền nhà nước cấp trên cho NS của chính quyền nhà nước cấp dưới nhằm đảm bảo sự công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng lãnh thổ, các địa phương. Số bổ sung này là khoản thu của NS cấp dưới.
- Trường hợp cơ quan QLNN cấp trên uỷ quyền cho cơ quan QLNN cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi thuộc chức năng của mình, thì phải chuyển kinh phí từ NS cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó (kinh phí uỷ quyền).
(ngoài việc bổ sung nguồn thu và ủy quyền thực hiện nhiệm vụ chi nói trên), trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ.
1.2.2. Vai trò của quản lý chi NS
HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh) quyết định nhiệm vụ chi giữa NS các cấp chính quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý KT - XH, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn.
Nhiệm vụ chi thuộc NS nào do NS cấp đó bảo đảm; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi NS phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của NS từng cấp.
Trường hợp cơ quan QLNN cấp trên uỷ quyền cho cơ quan QLNN cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình, thì phải chuyển kinh phí từ NS cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụđó.
Thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia giữa NS các cấp và bổ sung từ NS cấp trên cho NS cấp dưới để bảo đảm công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương. Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và số bổ sung cân đối từ NS cấp trên cho NS cấp dưới được ổn định từ 3 đến 5 năm. Số bổ sung từ NS cấp trên là khoản thu của NS cấp dưới.
Trong thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phương được sử dụng nguồn tăng thu hàng năm mà NSĐP được hưởng để phát triển KT - XH trên địa bàn; sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, phải tăng khả năng tự cân đối, phát triển NSĐP, thực hiện giảm dần số bổ sung từ NS cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết số thu nộp về NS cấp trên.
Về nguyên tắc, NSĐP được cân đối với tổng số chi không vượt quá tổng số thu; trường hợp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi NS cấp tỉnh bảo đảm,
thuộc danh mục đầu tư trong kế hoạch 5 năm đã được HĐND cấp tỉnh quyết định, nhưng vượt quá khả năng cân đối của NS cấp tỉnh năm dự toán, thì được phép huy động vốn trong nước và phải cân đối NS cấp tỉnh hàng năm để chủ động trả hết nợ khi đến hạn. Mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư trong nước hàng năm của NS cấp tỉnh.
Vai trò và nhiệm vụ của NS cấp tỉnh theo Nghị định số 60/2003/NĐ- CP là để duy trì và phát triển bộ máy nhà nước, phát triển kinh tế xã hội của địa phương, chăm sóc y tế ngày càng tốt hơn, nâng cao trình độ học vấn, đào tạo nghề để phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao, xây dựng cơ sở hạ tầng để thu hút đầu tư. Góp phần giảm bớt khoảng cách giàu nghèo do nền kinh tế thị trường sinh ra bằng những công trình phúc lợi xã hội, đầu tư cho vùng cao, vùng sâu để giúp những khu vực khó khăn này có điều kiện phát triển.
1.2.3. Nguyên tắc quản lý chi NSNN
- Nguyên tắc đầy đủ, trọn vẹn: Đây là nguyên tắc quản lý NS quan trọng nhất. Mọi khoản chi phải được vào sổ và quyết toán rành mạch và chỉ như vậy mới phản ánh đúng mục đích của các chính sách và tính công minh của các khoản chi.
- Nguyên tắc thống nhất: Theo nguyên tắc này thì tất cả các khoản chi của một cấp hành chính đều phải đưa vào một kế hoạch NS thống nhất và các khoản chi này đều phải được tổng hợp và lập báo cáo quyết toán chi NSNN.
- Nguyên tắc cân đối NS: Nguyên tắc này đòi hỏi các khoản chi chỉ được phép thực hiện khi đã có đủ các nguồn thu bù đắp.
- Nguyên tắc công khai hóa: Chi NSNN phải được quản lý rành mạch, công khai để mọi người dân đều có thể biết nếu họ quan tâm.
- Nguyên tắc rõ ràng, trung thực và chính xác: Nguyên tắc này đòi hỏi chi NSNN phải được xây dựng rành mạch, có hệ thống; các dự toán chi phải được tính toán một cách chính xác; không được phép che đậy, bào chữa đối
với tất cả các khoản chi NSNN.
1.3. NỘI DUNG QUẢN LÝ CHI NSNN
1.3.1. Lập dự toán chi NSNN
Hệ thống quản lý lập dự toán có sự tham gia của các chủ thể quản lý, tác động lên các đối tượng quản lý nhằm thực hiện nhiệm vụ của chủ thể quản lý. Quá trình đó được tiến hành trên tất cả các khâu.
Trên cơ sở dự toán do Ủy ban nhân dân cấp dưới và dự toán của các đơn vị dự toán cùng cấp lập, các chủ thể quản lý phân tích, đánh giá, kiểm tra một cách toàn diện về trình tự lập dự toán chi NSNN. Việc áp dụng các định mức phân bổ, việc tính toán từ nhiệm vụ chính trị được giao để xây dựng các đầu việc phục vụ cho nhiệm vụ đã được cấp có thẩm quyền giao, tính toán hợp lý các khoản dự phòng chi, các khoản phân bổ cho các đơn vị trực thuộc.
Đối với chi TX: Căn cứ vào các tiêu chí theo quy định như dân số, giường bệnh, số học sinh và biên chế hành chính, biên chế sự nghiệp và dựa vào định mức chi để xem xét thẩm tra, đồng thời dựa vào khối lượng công việc, mức kinh phí cho từng khâu công việc, cơ sở phân bổ kinh phí cho các đơn vị trực thuộc để giao dự toán cho các đơn vị ngay từđầu năm.
Đối với chi đầu tư phát triển: Xem xét việc bố trí các dự án, hạng mục thứ tự ưu tiên phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế xã hội của dự án trong từng thời kỳ và khả năng cân đối của ngân sách, theo tiến độ triển khai của dự án, dứt điểm, tránh dàn trải.
Việc xem xét thẩm định dự toán của các đơn vị là kiểm soát tuân thủ và cắt giảm những nội dung chưa thực sự cần thiết, tập trung vào trọng tâm, trọng điểm nhiệm vụ của đơn vị, nhiệm vụ của cấp trên giao, trên nguyên tắc vừa đảm bảo hiệu quả phục vụ nhiệm vụ chính trị của các đơn vị, vừa tiết kiệm thiết thực.
phương là HĐND, UBND và cơ quan Tài chính các cấp, cơ quan dự toán, cụ thể như sau:
+ HĐND: Quyết định dự toán chi NSĐP và phân bổ dự toán NS cấp mình; quyết định các chủ trương, biện pháp triển khai thực hiện NSĐP; điều chỉnh dự toán NSĐP trong trường hợp cần thiết; giám sát việc thực hiện NS đã được HĐND quyết định;
+ UBND: Lập dự toán chi NSĐP; lập phương án phân bổ dự toán NS của cấp mình trình HĐND cùng cấp quyết định; lập dự toán điều chỉnh NSĐP trong trường hợp cần thiết.
+ Cơ quan Tài chính đóng vai trò đặc biệt quan trọng trong việc xây dựng dự toán NS và phương án phân bổ dự toán, thẩm định dự toán của các đơn vị dự toán của cấp mình và UBND cấp dưới, nhằm kiểm tra tính tuân thủ trong việc lập dự toán. Kiểm tra nguồn để bố trí cân đối và đúng mục đích, đúng mục tiêu. Cơ sở để thẩm tra là nhiệm vụ hàng năm được cấp có thẩm quyền giao cho đơn vị, các tiêu chuẩn định mức của chế độ tài chính hiện hành, cơ sở tính toán và thuyết minh của các đơn vị.
+ Cơ quan dự toán cấp I: Đây là các đơn vị vừa sử dụng kinh phí NSNN (kinh phí hoạt động của đơn vị) vừa phân bổ, quản lý kinh phí của các đơn vị trực thuộc, vì vậy phải tự kiểm tra việc lập dự toán của đơn vị mình và đơn vị dự toán trực thuộc (dự toán cấp II, cấp III). Nếu rà soát chặt chẽ khâu lập dự toán sẽ tạo điều kiện đảm bảo nguồn kinh phí bố trí hợp lý theo tiến độ của nhiệm vụ nên thuận lợi trong quá trình tổ chức thực hiện. Tránh được tình trạng bị động, phải điều chỉnh dự toán, hoặc nhiều công việc không dự lường nên đầu năm không bố trí, khi thực hiện không có nguồn để cân đối.
- Trình tự lập dự toán chi ngân sách:
Đối với các đơn vị dự toán của các cấp NS là các đơn vị trực tiếp sử dụng NS, vì vậy khi xây dựng dự toán cần phải kiểm tra các nội dung sau:
Trên cơ sở nhiệm vụ được giao tiến hành xây dựng các nội dung công việc cụ thể, rà soát lại với mức kinh phí được giao để xác định công việc, cân nhắc quy mô, thời gian… nhằm đảm bảo hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao, xác định chi cho hoạt động bộ máy, chi cho con người, sau đó sẽ tiếp tục bố trí phần kinh phí còn lại cho công việc, cho chi khác và một phần cho các mục tiêu như đào tạo nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ, đầu tư, mua sắm trang thiết bị phương tiện làm việc, nhằm cải thiện điều kiện làm việc, nâng cao năng suất lao động.
Mức kinh phí bố trí cho các công việc trên phải dựa trên các tiêu chuẩn, định mức và chế độ tài chính hiện hành, đơn vị phải nêu cụ thể cơ sở tính toán và có thuyết minh cụ thể để đơn vị dự toán cấp trên và cơ quan Tài chính các cấp có cơ sở xem xét thẩm tra.
Khi xem xét dự toán của các đơn vị dự toán trực thuộc, các đơn vị dự toán cấp trên thường áp dụng phương pháp kiểm soát ngăn ngừa, phát hiện và điều chỉnh, cùng với kiểm soát dự lường và dự toán tương lai, trong quá trình đó có thể yêu cầu các đơn vị dự toán trực thuộc điều chỉnh những nội dung chi không phù hợp như (không đúng quy mô, chế độ, tiêu chuẩn, định mức, biểu mẫu, mục lục NSNN), sau đó tổng hợp gửi cơ quan Tài chính cùng cấp để thẩm tra và tiến hành giao dự toán cho các đơn vị trực thuộc.
Trên cơ sở các chế độ, tiêu chuẩn định mức hiện hành, cơ quan Tài chính các cấp có trách nhiệm thẩm tra dự toán của NS cấp dưới và các đơn vị dự toán, trong đó tập trung thẩm tra, nguồn cân đối NSĐP được chi (gồm nguồn thu NSĐP được hưởng và bổ sung từ NS cấp trên, nguồn bổ sung có mục tiêu để thực hiện các nhiệm vụ do cấp trên giao). Kinh phí cho sự nghiệp giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ, đảm bảo xã hội, dự phòng chi phải đảm bảo theo đúng tỷ lệ chi trong cơ cấu chi NS do Trung ương và Tỉnh quy định.
Sau khi đã rà soát, thẩm tra dự toán và phương án phân bổ NS cho các đơn vị dự toán cùng cấp và NS cấp dưới, cơ quan Tài chính tổng hợp báo cáo UBND cùng cấp để UBND xem xét trình HĐND cùng cấp (qua Ban KT - XH thẩm định). Trên cơ sở Nghị quyết của HĐND, UBND các cấp ban hành quyết định giao dự toán cho các đơn vị dự toán cùng cấp và UBND cấp dưới (về thời gian chậm nhất là đến ngày 31/12 của năm trước phải hoàn thành việc giao dự toán).
- Đối tượng để thẩm tra: là toàn bộ các biểu mẫu dự toán được lập theo quy định của Luật NSNN, có chữ ký của người có thẩm quyền và con dấu đảm bảo tính pháp lý, có cơ sở tính toán, các giải trình, thuyết minh các đơn vị dự toán gửi cho cơ quan Tài chính và UBND cùng cấp trong thời gian quy định. Dự toán lập đảm bảo yêu cầu là phải theo đúng biểu mẫu và thời gian do cơ quan Tài chính quy định, phải thể hiện đầy đủ các khoản chi theo đúng mục lục NSNN hiện hành.
- Căn cứ để thẩm tra: Theo quy định của Luật NSNN, các Thông tư