7. Tổng quan các nghiên cứu liên quan tới đề tài
2.3.1. Phân cấp quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng từ nguồn
ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Kon Tum
Phân cấp quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng từ nguồn vốn ngân sách trên địa bàn tỉnh Kon Tum có sự phân chia quản lý giữa Trung ương và địa phương và chịu sự quy định của Luật Ngân sách, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Đầu tư công, Luật xây dựng và các quy định khác. Hiện nay, phân cấp quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng từ nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Kon Tum được thực hiện theo Quyết định số 13/2017/QĐ-UBND ngày 10/3/2017 của UBND tỉnh Kon Tum ban hành quy định một số nội dung về công tác quản lý dự án sử dụng vốn nhà nước của tỉnh Kon Tum, theo đó:
Hội đồng nhân dân quyết định chủ trương đầu tư: Chương trình đầu tư bằng toàn bộ vốn cân đối ngân sách địa phương, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách địa phương thuộc thẩm quyền quyết định của Hội đồng nhân dân các cấp và các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư Dự án nhóm B và dự án trọng điểm nhóm C thuộc cấp mình quản lý.
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định chủ trương đầu tư dự án thuộc cấp mình quản lý (gồm: Dự án nhóm C (trừ dự án trọng điểm nhóm C) sử dụng vốn ngân sách trung ương, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ do địa phương quản lý; Dự án nhóm C sử dụng vốn cân đối ngân sách địa phương cấp tỉnh, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn từ nguồn thu để
lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách địa phương cấp tỉnh và các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư).
Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định chủ trương đầu tư dự án nhóm C sử dụng vốn cân đối ngân sách địa phương cấp huyện và vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách địa phương cấp huyện.
Ủy ban nhân dân cấp xã quyết định chủ trương đầu tư dự án nhóm C sử dụng vốn cân đối ngân sách địa phương cấp xã và vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách địa phương cấp xã.
Việc quyết định chủ trương đầu tư dự án theo cấp quản lý phải tuân thủ các nguyên tắc cơ bản sau: Phù hợp với chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt; Không trùng lặp với các chương trình, dự án đã có quyết định chủ trương đầu tư hoặc đã có quyết định đầu tư; Phù hợp với khả năng cân đối nguồn vốn đầu tư công và khả năng huy động các nguồn vốn khác đối với các chương trình, dự án sử dụng nhiều nguồn vốn; Phù hợp với khả năng vay, trả nợ công, nợ Chính phủ và nợ chính quyền địa phương; Bảo đảm hiệu quả kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và phát triển bền vững; Ưu tiên thực hiện đầu tư theo hình thức đối tác công tư đối với các dự án có khả năng thu hồi vốn.
2.3.2. Thực trạng công tác lập kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng từ nguồn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Kon Tum
a. Công tác xây dựng quy hoạch
Công tác xây dựng quy hoạch đã thời gian qua đã được tỉnh quan tâm chỉ đạo thực hiện, các phương án quy hoạch đã bám sát quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội được Chính phủ phê duyệt và Nghị quyết Đại hội Đảng bộ tỉnh. Việc xây dựng và phê duyệt các dự án quy hoạch cơ bản đã đảm bảo đúng quy trình, nội dung quy định của pháp lệnh hiện hành. Chất lượng các dự án quy hoạch ngày càng nâng cao đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế xã hội
của tỉnh.
Trong giai đoạn 2011-2015 tỉnh đã xây dựng và được cấp thẩm quyền phê duyệt 105 dự án quy hoạch, trong đó: có 01 dự án quy hoạch do Thủ tướng phê duyệt, 104 dự án quy hoạch do Chủ tịch UBND tỉnh phê duyệt. Tỉnh đã lập kinh phí là 220,24 tỷ đổng để thực hiện 105 dự án quy hoạch nêu trên, tính đến hết năm 2015 đã có 89 dự án đã bố trí đủ vốn theo kế hoạch và 16 dự án quy hoạch chưa bố trí đủ vốn. Các dự án quy hoạch tập trung vào quy hoạch phát triển tổng thể mạng lưới giao thông, thủy lợi, điện lực, khu công nghiệp, khu kinh tế cửa khẩu,… làm cơ sở định hướng phát triển các vùng kinh tế của tỉnh. Ngoài ra, Tỉnh đã chỉ đạo các huyện và thành phố lập và trình UBND tỉnh phê duyệt quy hoạch phát triển kinh tế xã hội của 08 huyện và 01 thành phố.
Bảng 2.1. Tình hình thực hiện các dự án quy hoạch
(Đơn vị: tỷ đồng)
STT Cấp phê duyệt lượng Số Tổng kinh phí xây dựng
Lỹ kế thực hiện đến năm 2015
1 Thủ tướng Chính phủ 01 1,648 1,648
- Dự án quy hoạch mới 01 1,648 1,648
2 Chủ tịch UBND tỉnh 104 218,592 186,192 - Dự án quy hoạch mới 91 176,571 147,289 - Dự án quy hoạch điều chỉnh 13 42,021 38,903
Tổng (1+2) 105 220,24 187,84
(Nguồn: Kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội, quốc phòng anh ninh tỉnh Kon Tum giai đoạn 2016-2020)
Các dự án quy hoạch là cơ sở khoa học quan trọng phục vụ cho việc xây dựng kế hoạch 5 năm, kế hoạch hàng năm, xây dựng các chương trình và dự án đầu tư xây dựng CSHT.
Bên cạnh những mặt đạt được, việc xây dựng và phê duyệt dự án quy hoạch vẫn còn một số hạn chế nhất định: Một số dự án quy hoạch chất lượng
chưa cao, định hướng phát triển lâu dài chưa rõ ràng, nội dung quy hoạch còn chưa phù hợp với thực tế dẫn đến việc thực hiện gặp nhiều vướng mắc. Công tác lập thẩm định và phê duyệt một số quy hoạch chưa thực sự chặt chẽ và thống nhất cao, còn chồng chéo, thiếu sự phối hợp đồng bộ giữa các quy hoạch của ngành, lĩnh vực; việc bố trí kinh phí xây dựng quy hoạch không đảm bảo theo tiến độ dẫn đến việc xây dựng các dự án quy hoạch bị chậm. Cơ sở thông tin, dữ liệu phục vụ cho công tác lập quy hoạch còn thiếu, chưa đồng bộ, đôi lúc chưa chính xác; công tác kiểm tra, giám sát việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch chưa thực sự thường xuyên liên tục.
Nguyên nhân: Số lượng đội ngũ cán bộ làm công tác quy hoạch còn thiếu, trình độ chuyên môn nghiệp vụ còn hạn chế nhất là ở cấp huyện, xã. Các đơn vị tư vấn, và các cơ quan tham gia vào công tác lập, thẩm định, phê duyệt dự án trên địa bàn còn yếu về năng lực, hạn chế về chuyên môn nghiệp vụ, thiếu nguồn nhân lực có trình độ cao.
b. Công tác lập kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng
Kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng từ ngân sách nhà nước của tỉnh Kon Tum được lập trên cơ sở quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của tỉnh. Thời gian qua công tác lập Kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng của tỉnh đã được chú trọng, quan tâm. Để có được hiệu quả cao nhất trong công tác quản lý vốn, tỉnh đã xây dựng thành nguyên tắc, quy trình, mục tiêu và cách thức đối với quản lý NSNN nói chung và xây dựng CSHT nói riêng. Hiện nay, công lập kế hoạch vốn vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng từ ngân sách nhà nước đang được thực hiện theo Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách, Luật Xây dựng,...và Quyết định số 13/2017/QĐ-UBND ngày 10/3/2017 của UBND tỉnh Kon Tum ban hành quy định một số nội dung về công tác quản lý dự án sử dụng vốn nhà nước của tỉnh Kon Tum. Thông qua công tác lập, thẩm định dự án đầu tư, Tỉnh đã kiểm soát tốt về sự cần thiết đầu tư, xác
định được tổng kinh phí và cơ cấu nguồn vốn qua đó đảm bảo sự sâu sát hơn từ những bước triển khai ban đầu của dự án đến việc xây dựng và phân bổ kế hoạch vốn, tránh được tình trạng không cân đối được nguồn vốn, đầu tư dàn trải và kém hiệu quả. Ngoài ra, công tác lập, thẩm định, trình phê duyệt đầu tư đã giúp Tỉnh tiết kiệm được rất nhiều kinh phí đầu tư.
Bảng 2.2. Tình hình lập kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng (Đơn vị: tỷ đồng) Năm 2011 2012 2013 2014 2015 Kế hoạch năm 1.752,69 1.910,97 1.245,04 1.355,65 1.396,47 Kế hoạch thực nguồn 1.622,38 1.580,64 1.125,38 1.121,28 1.342,43 Mức chênh lệch Giá trị (130,31) (330,33) (119,66) (234,37) (54,04) Tỷ lệ (%) (7,4%) (17,3%) (9,6%) (17,3%) (3,9%)
(Nguồn: Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Kon Tum)
Từ Bảng 2.2 cho thấy: Kế hoạch vốn được lập đầu năm luôn có sự chệnh lệch đối với Kế hoạch thực nguồn. Sự thay đổi xuất phát từ việc điều chỉnh dự án đầu tư. Sự chênh lệch qua các năm không đồng đều, cụ thể năm 2011 mức chênh lệch là 7,4 %, năm 2015 là 3,9 %. Mức chênh lệch phản ánh khả năng dự báo sự thay đổi trong năm kế hoạch của cơ quan lập kế hoạch đầu tư.
Bảng 2.3. Kết quả thẩm định hồ sơ dự án đầu tư
(Đơn vị: dự án)
Nội dung 2011 2015
Đạt Không Đạt Không
Mục tiêu dự án 212 42 203 29
Phương án đầu tư 218 36 208 24
Quy mô đầu tư 194 60 199 33
Hiệu quả đầu tư 195 59 195 37
(Nguồn: Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Kon Tum)
Thông qua kết quả thẩm định ở hai năm 2011, 2015 cho thấy được những hạn chế đối với việc lập các dự án đầu tư. Cụ thể trong năm 2011 có 42
(chiếm 16,36%) dự án phải hoàn chỉnh lại Mục tiêu dự án; 36 (chiếm 14,04%) dự án hoàn chỉnh lại Phương án đầu tư; 60 (chiếm 23,64%) xác định lại quy mô dự án; 59 (chiếm 23,08%) dự án xem xét lại phương pháp tính toán hiệu quả đầu tư. Việc yêu cầu các chủ đầu tư phải hoàn chỉnh lại các nội dung trên xuất phát từ: Mục tiêu đầu tư không rõ ràng, không thống nhất với nội dung dự án, phương án đầu tư chưa hợp lý, thiếu sự thống nhất giữa kinh phí và quy mô đầu tư, giải trình chưa cụ thể, đánh giá hiệu quả đầu tư không có cơ sở, không sát thực với thực tế. Đến năm 2015, tỷ lệ dự án phải hoàn chỉnh lại hồ sơ đã giảm, cho thấy chất lượng lập dự án đầu tư ngày một tăng.
* Việc quản lý lập, thẩm định, phê duyệt đầu tư chưa sát với thực tế, lạc hậu và thiếu căn cứ dẫn tới hiệu quả công trình kém, hiệu quả kém.
Một số dự án có nhu cầu thực tế chưa phù hợp với quy hoạch tổng mặt bằng chi tiết đã phê duyệt. Các tổng mặt bằng còn phê duyệt theo các mô hình cũ, không còn phù hợp với thực tế nên rất khó trong khâu bố trí phương án kiến trúc, kết cấu và bố trí đủ nhu cầu. Ngoài ra, công tác khảo sát quy hoạch tổng mặt bằng còn chưa sâu sát thực tế nên trong quá trình thẩm định, kiểm tra thực tế, cơ quan thẩm định đã phải yêu cầu thay đổi quy hoạch.
* Về quản lý việc lập, thẩm định dự án đầu tư, báo cáo kinh tế kỹ thuật chất lượng chưa cao, còn nhiều bất cập.
Các dự án được lập có mục tiêu đầu tư không rõ ràng, có sự sao chép của các dự án khác, chỉnh sửa không đảm bảo truyền tải hết các nội dung cần đầu tư; thuyết minh phương án đầu tư chưa hợp lý, không thống nhất giữa kinh phí và quy mô đầu tư, chưa thể hiện cụ thể các nội dung về khảo sát nhu cầu thực tế và việc đánh giá hiệu quả đầu tư chưa đầy đủ, thiếu cơ sở khoa học. Chất lượng báo cáo kinh tế thuật còn yếu, cách tính toán tổng mức đầu tư chưa chặt chẽ, một số công trình, dự án trong quá trình lập, thẩm định, phê duyệt thiết kế, dự toán còn xác định sai định mức, đơn giá dẫn đến sai lệch dự
toán, giá gói thầu và giá trúng thầu được phê duyệt, cự ly vận chuyển không sát thực tế, tính toán chi phí đền bù giải tỏa quá thấp để dự án mang lại hiệu quả… dẫn đến phải điều chỉnh dự án nhiều lần và không đánh giá được hiệu quả đầu tư, không cân đối được quỹ đất và nguồn vốn, thâm hụt ngân sách.
Nguyên nhân: Chất lượng các dự án quy hoạch chưa cao dẫn đến việc lập các dự án đầu tư chất lượng còn thấp, thiếu cơ sở khoa học, tính khả thi không cao, chưa phù hợp với thực tiễn. Các đơn vị tư vấn, và các cơ quan tham gia vào công tác lập, thẩm định, phê duyệt dự án trên địa bàn còn yếu về năng lực, hạn chế về chuyên môn nghiệp vụ, thiếu nguồn nhân lực có trình độ cao.
2.3.3. Thực trạng công tác tổ chức thực hiện kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng từ nguồn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Kon Tum
Căn cứ vào kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, Tỉnh đã chỉ đạo các Sở, ban ngành, UBND các cấp tổ chức thực kế hoạch vốn đảm bảo đúng tiến độ đã đề ra, tổ chức rà soát, tổng hợp đánh giá kết quả thực hiện các dự án đầu tư xây dựng CSHT sử dụng nguồn vốn NSNN trên địa bàn tỉnh. Xác định số nợ đọng vốn xây dựng CSHT, xem xét đình chỉ, giãn hoãn những công trình chưa thực sự cần thiết tập trung bố trí vốn để thực hiện cho xong những công trình trọng điểm quan trong phục vụ tốt cho nhu cầu dân sinh, kinh tế của địa phương. Thực hiện tốt các nguyên tắc phân bổ vốn đầu tư, không ghi kế hoạch vốn xây dựng CSHT cho các công trình, dự án không đủ hồ sơ quy định (không có quyết định phê duyệt trước 30/10 năm trước), không phù hợp với quy hoạch được duyệt; Khắc phục một bước tình trạng đầu tư dàn trải, tập trung bố trí vốn cho các công trình trong quy hoạch, các công trình hoàn thành đã quyết toán, có đủ thủ tục theo quy định về quản lý đầu tư và cân đối được nguồn vốn đầu tư. Việc tổ chức thực hiện
kế hoạch vốn đầu tư hàng năm đã bám sát định hướng, mục tiêu, nhiệm vụ chủ yếu của kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và Nghị quyết Đảng bộ tỉnh, tuân thủ cơ cấu vốn của Chính phủ giao; Đảm bảo ưu tiên vốn đầu tư khu vực vùng còn nhiều khó khăn tại các huyện thuộc theo Nghị quyết 30a. Ưu tiên thanh toán nợ xây dựng CSHT, các công trình trọng điểm, vùng sâu, vùng xa, vốn đối ứng các dự án công trình ODA... Tập trung nguồn lực cho các chương trình trọng điểm của tỉnh, các công trình chuyển tiếp đã giảm cơ bản nợ vốn đầu tư, tạo thuận lợi cho các ngành, UBND các huyện, thành phố và các Nhà thầu chủ động triển khai kế hoạch.
Tỉnh đã chủ động bố trí các nguồn vốn đầu tư công gồm vốn ngân sách Nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), và vốn vay ưu đãi của các Nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ các nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách Nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư để thực hiện các dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng các thuộc lĩnh vực quan trọng, cấp thiết: giao thông vận tải, nông nghiệp phát triển nông thôn, y tế, giáo dục .... Ngoài ra, để tăng tính chủ động cho cấp huyện và tăng hiệu quả vốn sự dụng, tỉnh đã phân cấp một số nguồn vốn cho cấp huyện tự phân bổ vốn cho các công trình, dự án và triển khai xây dựng chương trình mục tiêu xoá đói giảm nghèo một cách bền vững, xây dựng chương trình nông thôn mới.
Đối với công tác thanh, quyết toán: Việc lập, thẩm định và phê duyệt quyết toán dự án hoàn thành được thực hiện theo quy định tại Thông tư số