CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
3.2. Một số giải pháp nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật
3.2.1. Giải pháp về thể chế
Nhà nước cần có chiến lược hoàn thiện các quy định của pháp luật đối với công tác xây dựng và ban hành VBQPPL thuộc lĩnh vực KH&CN. Trong công tác xây dựng pháp luật, Bộ KH&CN cần tập trung nâng cao hơn nữa chất lượng hoạt động thẩm tra các dự án luật; thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách của Nhà nước; bảo đảm phù hợp với nội dung của Hiến pháp 2013 và hệ thống pháp luật trong nước, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế của đất nước. Nâng cao tính khả thi của các dự thảo luật; tổ chức thực hiện tốt việc chủ trì thẩm tra, tiếp thu chỉnh lý các dự án luật để mỗi đạo luật được QH thông qua thực sự là chính sách quan trọng với các quy định pháp lý cụ thể, định hướng cho sự phát triển của KH&CN.
- Cần nâng cao nhận thức về vị trí, vai trò và tầm quan trọng VBQPPL và trách nhiệm của lãnh đạo các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền trong việc bảo đảm tính tính thống nhất của hệ thống pháp luật. VBQPPL là nơi thể hiện đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, phục vụ cho mục tiêu quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Cần phải làm cho lãnh đạo các cơ quan, tổ chức tham gia vào quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL nhận thức đầy đủ, đúng đắn về vị trí, vai trò và tầm quan trọng của VBQPPL cũng như ý nghĩa của việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Cơ quan nhà nước và đội ngũ cán bộ, công chức của Bộ KH&CN chưa quan tâm đúng mức đến công tác xây dựng và ban hành VBQPPL, chưa nhiệt tình và tận tâm cống hiến trong việc hoàn thiện và nâng cao chất lượng VBQPPL. Vì vậy cần khuyến khích, tạo động lực cho nhân sự quan tâm hơn đến công tác ban hành VBQPPL, tuyên dương những hành vi tích cực trong xây dựng, hoàn chỉnh VBQPPL, lên án hành vi lơ là, thiếu trách nhiệm và có chế tài xử lý tương xứng nhằm tạo sức răn đe, tạo tinh thầnh tự giác, ý thức trách nhiệm trong công việc.
- Việc đề xuất ban hành VBQPPL phải đảm bảo cơ sở pháp lý, cơ sở thực tiễn; dự đoán được hết các yếu tố ảnh hưởng đến tiến độ và chất lượng thực hiện;
tính toán kỹ về phạm vi điều chỉnh, nội dung, các chính sách trong đề xuất xây dựng VBQPPL, đảm bảo tính khả thi sau khi văn bản VBQPPL được ban hành. Việc tổ chức lấy ý kiến, đánh giá tác động đối với dự thảo thực hiện theo đúng quy định của Luật Ban hành VBQPPL; khắc phục tình trạng không có ý kiến hoặc văn bản góp ý có nội dung quá sơ sài, không rõ chính kiến. Đề cao vai trò trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan được giao chủ trì soạn thảo trong suốt quá trình xây dựng văn bản từ khâu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, chỉnh lý, hoàn thiện cho đến khi thông qua; trực tiếp chỉ đạo và chịu trách nhiệm toàn bộ về nội dung, chất lượng, tiến độ trình các dự thảo do cơ quan mình chủ trì.
- Cần nâng cao chất lượng công tác soạn thảo, góp ý, đánh giá tác động trong quá trình xây dựng VBQPPL. Thường xuyên rà soát và kịp thời tham mưu, đề xuất cấp có thẩm quyền bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, công bố VBQPPL hết hiệu lực hoặc ban hành VBQPPL mới phù hợp với quy định của pháp luật và thực tiễn của ngành KH&CN.
- Cần đơn giản hoá hệ thống VBQPPL thuộc lĩnh vực KH&CN: Hệ thống VBQPPL lĩnh vực KH&CN rất phức tạp, việc theo dõi, áp dụng và xác định thứ bậc hiệu lực của VBQPPL gặp không ít khó khăn. Công tác xây dựng và ban hành VBQPPL dễ bị chồng chéo, mâu thuẫn, thiếu sự phân công, phân nhiệm rõ ràng về thẩm quyền.
Như đã phân tích, hệ thống VBQPPL thuộc lĩnh vực KH&CN còn cồng kềnh, phức tạp, khó nắm bắt, chưa phát huy được hiệu quả, vì vậy cần đơn giản hóa hệ thống VBQPPL này. Cần sửa đổi một cách bài bản, khoa học, có hệ thống, nhằm làm cho hệ thống pháp luật đơn giản hơn, tạo thuận lợi cho việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, làm cho hệ thống pháp luật dễ tiếp cận, thuận lợi cho công tác thi hành và áp dụng pháp luật. Việc đơn giản hoá các hình thức VBQPPL giúp cho việc phân biệt rõ hơn VBQPPL với các loại văn bản pháp luật khác; đồng thời, tạo điều kiện cho việc xác định rõ trật tự hiệu lực pháp lý của VBQPPL trong hệ thống pháp luật về KH&CN, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế và phù hợp với thông lệ lập pháp quốc tế.
Đối với các văn bản quy định chi tiết thì chỉ nên quy định trong một văn bản mà không nên ban hành nhiều văn bản để quy định cụ thể về những nhóm vấn đề khác nhau. Việc soạn thảo, ban hành văn bản như vậy sẽ góp phần làm cho hệ thống pháp luật được đơn giản hoá và minh bạch hơn, đồng thời bảo đảm tính thống nhất cao trong hệ thống pháp luật.
- Áp dụng kỹ thuật một văn bản sửa nhiều văn bản: Việc dùng một văn bản để sửa nhiều văn bản là một quy định tiến bộ của Luật ban hành VBQPPL. Theo đó có thể tiến hành việc sửa đổi nhiều văn bản ngay trong một văn bản thay vì phải sửa đổi lần lượt từng văn bản. Chính vì vậy, với việc áp dụng kỹ thuật một văn bản sửa nhiều văn bản cho phép một cơ quan khi sửa đổi một quy định của pháp luật sẽ đồng thời sửa ngay những quy định có liên quan trong các VBQPPL khác do mình ban hành để bảo đảm sự thống nhất giữa các quy định mới với với hệ thống pháp luật, tránh xảy ra các trường hợp mâu thuẫn, chồng chéo, trùng lắp với các quy định cũ trong hệ thống pháp luật. Chỉ trong trường hợp không thể sửa ngay được các văn bản khác vì lý do khách quan, việc sửa đổi phức tạp thì phải xác định rõ danh mục văn bản, điều, khoản, điểm của VBQPPL do mình đã ban hành trái với quy định của VBQPPL mới và có trách nhiệm sửa đổi, bổ sung trước khi VBQPPL mới có hiệu lực để bảo đảm pháp luật được thống nhất của hệ thống pháp luật.
Việc áp dụng phương thức một văn bản sửa đổi nhiều văn bản chỉ phát huy được tối đa tác dụng bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật trong điều kiện chúng ta tiến hành pháp điển hoá hệ thống QPPL. Khi đó mọi quy định sau khi được sửa đổi và có hiệu lực sẽ được cập nhật ngay vào các bộ pháp điển và do đó trong các lần sửa đổi sau chỉ cần rà soát trên bộ pháp điển hoá.
- Hoàn thiện quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL theo hướng nâng cao hiệu quả bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật.
Bộ KH&CN cần đưa ra một quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL khoa học, chặt chẽ, bảo đảm chất lượng và có tính khả thi cao. Một số cơ quan như Bộ Y tế, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nội vụ… đều đã có thông tư quy định cụ thể về việc xây dựng, ban hành VBQPPL thuộc phạm vi quản lý nhà nước của
chủ thể đó. Do đó, Bộ KH&CN cần căn cứ vào Luật ban hành VBQPPL ngày 22 tháng 6 năm 2015; Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm 2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành VBQPPL (sửa đổi, bổ sung tại Nghị định số 154/2020/NĐ-CP ngày 31 tháng 12 năm 2020 của Chính phủ); Nghị định số 95/2017/NĐ-CP ngày 16 tháng 08 năm 2017 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ KH&CN cùng một số VBQPPL liên quan khác để ra quy định riêng đối với việc xây dựng và ban hành VBQPPL thuộc lĩnh vực KH&CN. Thông tư này sẽ quy định cụ thể các biện pháp quản lý Chương trình xây dựng VBQPPL; soạn thảo, thẩm định, ban hành VBQPPL; hợp nhất, pháp điển và dịch VBQPPL; kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa; thể thức, ngôn ngữ, kỹ thuật trình bày VBQPPL do Bộ trưởng Bộ KH&CN ban hành, liên tịch ban hành hoặc trình cơ quan có thẩm quyền ban hành. Do đo, Bộ KH&CN cần ban hành Thông tư quy định về xây dựng, ban hành VBQPPL thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ KH&CN. Thông tư ban hành cần đảm bảo tính thống nhất với hệ thống pháp luật Việt Nam. Thông tư này sẽ được xem như một quy chế cụ thể trong xây dựng hệ thống VBQPPL thuộc lĩnh vực KH&CN.
Việc nâng cao chất lượng VBQPPL ở giai đoạn xây dựng, ban hành văn bản sẽ giúp tránh khỏi để xảy ra những văn bản chưa hợp lý những quy định không phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, mâu thuẫn, chồng chéo, cụ thể:
+ Bộ KH&CN cần tập trung công tác soạn thảo dự án VBQPPL vào một đầu mối cơ quan soạn thảo chuyên trách thuộc Vụ Pháp chế. Đây là cơ quan thuần tuý mang tính chuyên môn pháp lý, sử dụng các kỹ thuật lập pháp để soạn thảo dự án VBQPPL. Việc đổi mới công tác soạn thảo VBQPPL như vậy sẽ tăng cường tính chuyên môn hoá ở từng khâu, từng công đoạn trong quá trình xây dựng và ban hành VBQPPL.
+ Tăng cường chất lượng của công tác thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL; trong thẩm định thẩm tra phải đặc biệt chú ý đến thứ bậc hiệu lực của VBQPPL sao cho phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, cơ quan
ngang cấp và không mâu thuẫn trong nội tại văn bản; các chủ thể ban hành VBQPPL cần kiên quyết không xem xét, thông qua hoặc ký ban hành VBQPPL khi trong hồ sơ dự án, dự thảo văn bản chưa có báo cáo thẩm định, thẩm tra.
+ Cần nâng cao năng lực và hiệu quả hoạt động của Vụ Pháp chế trong việc bảo đảm tính tính thống nhất của các dự án VBQPPL đối với hệ thống pháp luật. Soạn thảo các văn bản hướng dẫn thực thi các luật mới ban hành bảo đảm cụ thể, công khai và minh bạch, phù hợp với nội dung của luật pháp quốc tế. Rà soát hệ thống pháp luật để loại bỏ những quy định mâu thuẫn, gây cản trở cho việc thực hiện các cam kết quốc tế. Trong đó, nội dung VBQPPL cần hoàn thiện hệ thống chính sách về sở hữu trí tuệ, chuyển giao công nghệ và cạnh tranh, đảm bảo phù hợp với các cam kết của Việt Nam trong các định chế quốc tế và khu vực; hoàn thiện chính sách đầu tư từ ngân sách nhà nước cho phát triển thị trường KH&CN, trọng tâm là cơ chế, chính sách đầu tư vào phát triển cơ sở hạ tầng, phát triển các tổ chức trung gian và thúc đẩy nhu cầu đổi mới công nghệ của doanh nghiệp.
+ Cần tăng cường hiệu quả phối hợp giữa chủ thể ban hành, đơn vị chủ trì soạn thảo, đơn vị thẩm định và các cơ quan, đơn vị khác trong quá trình soạn thảo, thẩm định, tiếp thu ý kiến. Hiện nay, cơ chế phối hợp giữa các nhóm chủ thể còn lỏng lẻo, quan điểm của từng nhóm chủ thể đôi khi chưa hài hòa với mục đích chung của văn bản. Do đó, các cơ quan này cần phối hợp chặt chẽ hơn trong việc cung cấp thông tin, đánh giá vấn đề thông qua cơ chế họp và phối hợp liên ngành. Sự phối hợp tốt cần dựa trên các yếu tố như: Có quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan phối hợp; sự nhận thức, quan tâm của các cấp lãnh đạo; biên chế; trình độ cán bộ, công chức làm công tác soạn thảo, ban hành văn bản, xử lý văn bản…