7. Kết cấu của luận văn
1.2. Quản lý Nhà nước về kinh tế nông nghiệp cấp huyện
1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước
Để nghiên cứu quản lý Nhà nước về kinh tế nông nghiệp, trước hết cần làm rõ khái niệm “quản lý”. Thuật ngữ “quản lý” thường được hiểu theo những cách khác nhau tùy theo góc độ khoa học khác nhau cũng như cách tiếp cận của người nghiên cứu. Quản lý là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học xã hội và khoa học tự nhiên. Mỗi lĩnh vực khoa học có định nghĩa về quản lý dưới góc độ riêng của mình và nó phát triển ngày càng sâu rộng trong mọi hoạt động của đời sống xã hội.
Theo quan niệm của các nhà khoa học nghiên cứu về quản lý hiện nay: Quản lý là sự tác động chỉ huy, điều khiển các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để chúng phát triển phù hợp với quy luật, đạt tới mục đích đã đề ra và đúng với ý chí của người quản lý. Theo cách hiểu này thì quản lý là việc tổ chức, chỉ đạo các hoạt động của xã hội nhằm đạt được một mục đích của người quản lý. Theo cách tiếp cận này, quản lý đã nói rõ lên cách thức quản lý và mục đích quản lý.
Như vậy, theo cách hiểu chung nhất thì quản lý là sự tác động của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý nhằm đạt được mục tiêu quản lý. Việc tác động theo cách nào còn tuỳ thuộc vào các góc độ khoa học khác nhau, các lĩnh vực khác nhau cũng như cách tiếp cận của người nghiên cứu.
Quản lý Nhà nước: Theo Giáo trình quản lý hành chính Nhà nước: “Quản lý Nhà nước là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực Nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để duy trì và phát triển các mối quan hệ xã hội và trật tự pháp luật nhằm thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước trong công cuộc xây dựng CNXH và bảo vệ Tổ quốc XHCN”.
Như vậy, quản lý Nhà nước là hoạt động mang tính chất quyền lực Nhà nước, được sử dụng quyền lực Nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Quản lý Nhà nước được hiểu theo hai nghĩa; theo nghĩa rộng: quản lý Nhà nước là toàn bộ hoạt động của bộ máy Nhà nước, từ hoạt động lập pháp, hoạt động hành pháp đến
hoạt động tư pháp; theo nghĩa hẹp: quản lý Nhà nước chỉ bao gồm hoạt động hành pháp [22].
Quản lý Nhà nước được đề cập trong đề tài này là khái niệm quản lý Nhà nước theo nghĩa rộng; quản lý Nhà nước bao gồm toàn bộ các hoạt động từ ban hành các văn bản luật, các văn bản mang tính luật đến việc chỉ đạo trực tiếp hoạt động của đối tượng bị quản lý và vấn đề tư pháp đối với đối tượng quản lý cần thiết của Nhà nước. Hoạt động quản lý Nhà nước chủ yếu và trước hết được thực hiện bởi tất cả các cơ quan Nhà nước, song có thể các tổ chức chính trị - xã hội, đoàn thể quần chúng và nhân dân trực tiếp thực hiện nếu được Nhà nước ủy quyền, trao quyền thực hiện chức năng của Nhà nước theo quy định của pháp luật [7,19].
1.2.2. Khái niệm quản lý nhà nước về kinh tế nông nghiệp
Quản lý Nhà nước về kinh tế trong nông nghiệp là sự quản lý vĩ mô của Nhà nước đối với nông nghiệp thông qua các công cụ kế hoạch, pháp luật và các chính sách để tạo điều kiện và tiền đề, môi trường thuận lợi cho các hoạt động sản xuất - kinh doanh nông nghiệp hướng tới mục tiêu chung của toàn nền nông nghiệp; xử lý những việc ngoài khả năng tự giải quyết của đơn vị kinh tế trong quá trình hoạt động kinh tế trên tất cả các lĩnh vực sản xuất, lưu thông, phân phối, tiêu dùng các sản phẩm nông nghiệp; điều tiết các lợi ích giữa các vùng, các ngành, sản phẩm nông nghiệp, giữa nông nghiệp với toàn bộ nền kinh tế; thực hiện sự kiểm soát đối với tất cả các hoạt động trong nền nông nghiệp và kinh tế nông thôn làm ổn định và lành mạnh hoá các quan hệ kinh tế và xã hội...
Quản lý Nhà nước về kinh tế trong nông nghiệp có sự khác biệt với quản lý sản xuất kinh doanh của các đơn vị hay tổ chức kinh tế trong nông nghiệp. Các tổ chức kinh tế trong nông nghiệp thực hiện việc tự chủ quản lý sản xuất - kinh doanh của mình gồm: xây dựng kế hoạch sản xuất, tổ chức quản lý sản xuất, thực hiện hạch toán kinh tế... tạo ra các giá trị vật chất và tinh thần đáp ứng nhu cầu xã hội. Hoạt động sản xuất - kinh doanh của các đơn vị, các tổ chức kinh tế trong nông nghiệp phải tuân thủ pháp luật và chính sách của Nhà nước.
Quản lý Nhà nước về kinh tế trong nông nghiệp và quản lý sản xuất - kinh doanh của các đơn vị, các tổ chức kinh tế trong nông nghiệp là hai khái niệm khác nhau nhưng có quan hệ biện chứng với nhau. Quản lý Nhà nước về kinh tế trong nông nghiệp thực hiện tốt sẽ tạo điều kiện, tiền đề cho quản lý sản xuất - kinh doanh của đơn vị tiến hành thuận lợi, có hiệu quả. Ngược lại, việc quản lý sản xuất kinh doanh tốt vừa thể hiện hiệu lực của quản lý Nhà nước, vừa tạo điều kiện phát huy vai trò quản lý vĩ mô của Nhà nước đầy đủ hơn và có hiệu quả hơn, đảm bảo sự phát triển ổn định của toàn bộ nông nghiệp và nông thôn. Quản lý Nhà nước về kinh tế trong nông nghiệp thừa nhận và tôn trọng quyền tự chủ kinh doanh của các đơn vị, các tổ chức kinh tế nhưng không buông trôi mà thực hiện việc kiểm soát chúng về mặt Nhà nước, nghĩa là thực hiện việc quản lý Nhà nước đối với các đơn vị và tổ chức kinh tế.
1.2.3. Nội dung quản lý nhà nước về kinh tế nông nghiệp ở cấp huyện
Hoạt động quản lý Nhà nước về kinh tế nông nghiệp ở cấp huyện cũng giống như cấp tỉnh và trung ương, bao gồm 8 nội dung chính như sau [30, 36]:
1.2.3.1. Xây dựng chiến lược, quy hoạch phát triển, kế hoạch dài hạn và các chương trình, dự án phát triển nông nghiệp
Xây dựng chiến lược, quy hoạch phát triển, kế hoạch dài hạn (5 năm, 10 năm và 20 năm) và các chương trình, dự án phát triển nông nghiệp. Chẳng hạn các chiến lược về phát triển sản xuất nông nghiệp gắn với thị trường; chuyển đổi cơ cấu sản xuất nông nghiệp theo hướng gia tăng giá trị sản xuất trên đơn vị diện tích; gia tăng các loại hình dịch vụ nông nghiệp; cơ giới hóa nông nghiệp để tăng hiệu quả và giảm chi phí sản xuất,... Đây là nội dung hết sức quan trọng nhằm tạo cơ sở cho việc ban hành các chính sách phát triển nông nghiệp.
Về các bước thực hiện quy hoạch, kế hoạch: Trước hết, trên cơ sở mục tiêu Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Quảng Bình đến năm 2020, UBND huyện Lệ Thủy chỉ đạo các phòng, ban và UBND các xã, thị trấn xây dựng quy hoạch, kế hoạch của đơn vị cơ sở và tiến hành tổng hợp để lập quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của huyện trong 10 năm (2011 - 2020). Trong đó, nội dung
phát triển kinh tế nông nghiệp được giao cho Phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn phụ trách tổng hợp tham mưu xây dựng.
Sau khi quy hoạch được phê duyệt, UBND huyện chỉ đạo thực hiện công khai quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của huyện thông qua trang thông tin điện tử của UBND huyện và các hội nghị triển khai đến các phòng, ban và các xã, thị trấn. Đồng thời, thông qua các phương tiện truyền thông, các hội nghị để tuyên truyền, quảng bá, thu hút sự chú ý của toàn dân, của các nhà đầu tư trong và ngoài nước để huy động các nguồn lực tham gia thực hiện quy hoạch.
Tiến hành rà soát, xây dựng các dự án, các chương trình phát triển các ngành và lĩnh vực nhằm chi tiết hoá quy hoạch.
Triển khai quy hoạch và thực hiện quy hoạch qua các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và hàng năm theo các mục tiêu và tiến độ thực hiện quy hoạch đã được duyệt.
Giám sát, kiểm tra việc thực hiện đầu tư phát triển theo quy hoạch. Tăng cường trách nhiệm của các ngành và các địa phương trong việc thực hiện quy hoạch. Cuối mỗi kỳ quy hoạch (năm 2010, năm 2015, năm 2020), tổ chức đánh giá tình hình thực hiện quy hoạch của từng thời kỳ, bổ sung và điều chỉnh lại mục tiêu cho phù hợp với tình hình thực tế và đáp ứng yêu cầu theo quy hoạch tổng thể.
1.2.3.2. Ban hành và thực hiện chính sách phát triển kinh tế nông nghiệp
Ban hành các văn bản quy phạm và chính sách, kế hoạch về nông nghiệp huyện là hoạt động mang tính định hướng, tạo cơ sở để các cơ quan, ban ngành, các cán bộ nông nghiệp và chính quyền địa phương cùng với người dân có cơ sở thực hiện. Xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm, chính sách và kế hoạch về nông nghiệp cũng làm cơ sở pháp lý, cơ sở khoa học và thực tiễn cho các chủ thể kinh tế đầu tư kinh doanh nông nghiệp. Ở khía cạnh này, nghiên cứu tiến hành tìm hiểu các loại văn bản, chính sách, kế hoạch nổi bật được ban hành và thực hiện trong giai đoạn 2011 - 2016. Cơ quan ban hành và cơ quan thực hiện, tình hình triển khai các văn bản quy phạm trong quản lý Nhà nước về kinh tế nông nghiệp, những thành công, những tồn tại và đánh giá của các bên về việc ban hành và thực hiện các văn
bản quy phạm về nông nghiệp. Tập trung phân tích việc ban hành và thực hiện hệ thống các chính sách; phân loại chính sách, kế hoạch; tính hệ thống, tính toàn diện; phạm vi quy mô thực hiện; hiệu quả thực hiện. Đánh giá việc ban hành các chính sách có bám sát năng lực và nhu cầu của địa phương để có thể là công cụ tốt để thực hiện các hoạt động quản lý phát triển kinh tế nông nghiệp của địa phương hay không.
1.2.3.3. Hoạch định, tổ chức thực hiện và quản lý các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ phát triển nông nghiệp
Hoạch định chính sách, có thể được hiểu là hành động làm ra (ra quyết định) chính sách nhưng thường được hiểu là một quá trình bao gồm nhiều hoạt động, nhiều giai đoạn. Quá trình hoạch định chính sách có thể được chia thành nhiều bước khác nhau, cách tiếp cận khác nhau tùy thuộc vào mô hình lý thuyết được áp dụng. Đối với cách tiếp cận các giai đoạn của quy trình hoạch định chính sách, thì trước khi (iii) chính sách được thông qua, cần (i) lập chương trình và (ii) hình thành (hoặc xây dựng) chính sách.
Để có thể lập chương trình, trước đó, (a) cần lựa chọn, xác định vấn đề chính sách. Để làm tốt công việc này, cần phân tích chính sách. Vai trò của phân tích chính sách, trong giai đoạn này, ít nhất nhằm xác định được (a) vấn đề cần giải quyết và đưa ra được (b) đề xuất chính sách với các phương án lựa chọn khác nhau (phương án thay thế). Đến đây, cần thấy sự phân biệt giữa Hoạch định chính sách và Phân tích chính sách. Quá trình hoạch định chính sách cũng không dừng lại khi chính sách được thông qua mà còn có các giai đoạn tiếp theo như thực thi chính sách, đánh giá chính sách và bắt đầu chu trình mới.
Tùy vào phạm vi, phân loại chính sách, quy định pháp luật mà các chủ thể sẽ tham gia quyết định thông qua chính sách hoặc chỉ tham gia một phần vào các giai đoạn trong quá trình chính sách nhưng đều được gọi chung là các chủ thể tham gia vào quá trình hoạch định chính sách. Mặc dù có thể có hoặc không trực tiếp phân tích chính sách nhưng trước khi ra quyết định thông qua chính sách, người hoạch định chính sách nên tham khảo các sản phẩm/lời khuyên phân tích chính sách.
Hoạch định, tổ chức thực hiện và quản lý các chương trình, dự án về phát triển kinh tế nông nghiệp là một chuỗi các hoạt động liên quan chặt chẽ và liên tục. Đánh giá khía cạnh này của quản lý Nhà nước về kinh tế nông nghiệp là tìm hiểu và phân tích quá trình hoạch định, đối tác hoạch định, cơ quan thực hiện, quản lý các chương trình dự án. Phân tích những mặt mạnh đã đạt được, những mặt yếu, tồn tại cần khắc phục và nguyên nhân.
Trong phân tích đánh giá hoạch định, tổ chức thực hiện và quản lý chương trình, dự án xây dựng cơ sở hạ tầng nghiên cứu xem xét các loại hình cơ sở hạ tầng, được tập trung đầu tư xây dựng, tính hợp lý trong lựa chọn công trình, chất lượng công trình và hiệu quả hoạt động.
1.2.3.4. Kiểm tra giám sát các hoạt động khai thác và sử dụng các nguồn lực vào sản xuất nông nghiệp của huyện
Kiểm soát (theo dõi, giám sát) hoạt động khai thác và sử dụng các nguồn lực vào sản xuất nông nghiệp, gồm tài nguyên đất, nước (nước ngầm, mặt nước và chất lượng nước), tài nguyên rừng và con người (lao động). Đây là một trong những nội dung có liên quan trực tiếp đến quản lý Nhà nước về kinh tế nông nghiệp. Các nguồn lực cho sản xuất nông nghiệp trực tiếp ảnh hưởng đến hiệu quả kinh tế nông nghiệp (chi phí, lợi ích, thu nhập từ nông nghiệp), cơ cấu kinh tế nông nghiệp cũng như tính bền vững của nền sản xuất nông nghiệp.
Để thực hiện nội dung này trước hết phải nắm rõ các nguồn lực, đặc điểm các nguồn lực, tiềm năng, thế mạnh, điểm yếu, thách thức trong việc khai thác sử dụng nguồn lực cho phát triển nông nghiệp. Đồng thời, cần nắm rõ nội dung, mục tiêu, các quy định, các chính sách liên quan và các hoạt động khai thác, sử dụng các nguồn lực khác nhau của huyện. Các nguồn lực sử dụng trong nông nghiệp của huyện gồm đất, nước, rừng, lao động, cơ sở hạ tầng, đội ngũ cán bộ nông nghiệp. Nghiên cứu sẽ tiến hành tìm hiểu các cơ chế và hoạt động kiểm tra, giám sát các hoạt động khai thác và sử dụng các nguồn lực vào sản xuất nông nghiệp của huyện, đồng thời đánh giá của các nhóm đối tượng ở các vùng miền khác nhau về hiệu quả quản lý Nhà nước ở khía cạnh này.
1.2.3.5. Quản lý ứng dụng tiến bộ khoa học - công nghệ trong lĩnh vực nông nghiệp
Quản lý việc ứng dụng tiến bộ khoa học - công nghệ trong lĩnh vực nông nghiệp bao gồm việc xây dựng chương trình, kế hoạch, đề tài nghiên cứu phát triển và ứng dụng tiến bộ khoa học - công nghệ trong lĩnh vực nông nghiệp.
Quản lý Nhà nước về kinh tế nông nghiệp không thể bỏ qua các hoạt động quản lý việc xây dựng chương trình, kế hoạch và thực hiện các đề tài nghiên cứu phát triển, ứng dụng tiến bộ khoa học - công nghệ trong lĩnh vực nông nghiệp. Các đề tài nghiên cứu về nông nghiệp, đặc biệt là các nghiên cứu ứng dụng công nghệ cao trong sản xuất nông nghiệp không chỉ tăng năng suất, sản lượng mà còn nhằm tăng lợi nhuận và tạo điều kiện cho nền nông nghiệp phát triển kịp với nhu cầu xã hội, gắn sản xuất với thị trường, đảm bảo phát triển nền kinh tế nông nghiệp bền vững của địa phương.
Ngoài ra, hoạt động quản lý việc xây dựng chương trình, kế hoạch, đề tài nghiên cứu phát triển, ứng dụng tiến bộ khoa học - công nghệ trong nông nghiệp cũng là hoạt động quản lý Nhà nước quan trọng nhằm tạo cơ sở cho hoạch định chính sách phát triển kinh tế nông nghiệp và phân bổ nguồn lực cho phát triển kinh tế nông nghiệp nói riêng và toàn ngành nông nghiệp, nông thôn nói chung.
Nghiên cứu quản lý Nhà nước về ứng dụng tiến bộ khoa học - công nghệ trong lĩnh vực nông nghiệp là phân tích cơ chế quản lý, thực trạng đề xuất và thực hiện các chương trình dự án ứng dụng khoa học công nghệ trong nông nghiệp của huyện. Nghiên cứu cũng tiến hành phân tích các đánh giá về thực trạng vận dụng