7. Kết cấu của luận văn
1.2. Quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc
Thứ hai, mục đích đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách chủ yếu để phục vụ lợi ích công cộng
Đầu tƣ xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách chủ yếu tập trung vào xây dựng kết cấu hạ tầng công cộng, các công trình phúc lợi xã hội; những dự án, công trình này có tỷ suất lợi nhuận thấp nhƣng có tác dụng tạo ra nền tảng cơ sở hạ tầng của nền kinh tế, tạo thúc đẩy đầu tƣ và thu hút các nguồn vốn khác, tạo điều kiện thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Đây là những lĩnh vực mà các thành phần kinh tế khác không có khả năng hoặc không muốn đầu tƣ, vì vốn đầu tƣ lớn, lợi nhuận thấp và khó khăn trong việc thu hồi vốn.
1.2.Quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc nƣớc
1.2.1. Khái niệm và mục tiêu
Quản lý nói chung là sự tác động có tổ chức, có mục đích của chủ thể quản lý lên đối tƣợng quản lý và khách thể quản lý, nhằm sử dụng có hiệu quả các nguồn lực để đạt các mục tiêu đặt ra trong sự vận động của sự vật.
Quản lý nhà nƣớc là một dạng quản lý do nhà nƣớc làm chủ thể, định hƣớng điều hành, chi phối... để đạt đƣợc mục tiêu kinh tế xã hội trong những giai đoạn lịch sử nhất định.
Từ cơ sở trên, ta đƣa ra khái niệm: Quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản là sự tác động liên tục, có tổ chức, có định hƣớng của nhà nƣớc vào quá trình đầu tƣ xây dựng thông qua cơ chế, chính sách nhằm đạt đƣợc mục tiêu kinh tế - xã hội đã đề ra.
Mục tiêu quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc:
- Nhằm thực hiện mục tiêu, chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn phát triển của đất nƣớc. Góp phần thực hiện chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hƣớng công nghiệp hoá hiện đại hoá, đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh tế, nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân.
- Huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn vốn đầu tƣ trong nƣớc cũng nhƣ nƣớc ngoài. Khai thác và sử dụng hiệu quả tài nguyên thiên nhiên, phát triển nguồn nhân lực và mọi tiềm lực khác của đất nƣớc, tạo ra nền tảng vật chất cho sự phát triển kinh tế - xã hội, đồng thời đảm bảo môi trƣờng sinh thái và an sinh xã hội.
- Thực hiện đúng các quy định của pháp luật và yêu cầu kinh tế kỹ thuật trong quá trình đầu tƣ xây dựng cơ bản:
+ Phân định ra chức năng quản lý nhà nƣớc với quản lý sản xuất kinh doanh, quy rõ trách nhiệm của cơ quan QLNN, chủ đầu tƣ, các đơn vị có liên quan trong quá trình đầu tƣ và xây dựng. Phòng, chống lãng phí, tham nhũng trong hoạt động đầu tƣ xây dựng cơ bản.
+ Thực hiện đúng trình tự đầu tƣ và xây dựng; xây dựng theo quy hoạch, kế hoạch. Thực hiện nguyên tắc cạnh tranh trong xây dựng nhằm áp dụng công nghệ tiên tiến, bảo đảm chất lƣợng và thời gian xây dựng, vốn chi phí hợp lý và thực hiện bảo hành công trình.
1.2.2. Nguyên tắc, phạm vi và các chủ thể tham gia quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
1.2.2.1. Nguyên tắc quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
Thứ nhất, thống nhất, kết hợp hài hoà giữa kinh tế và chính trị
Sự kết hợp hài hòa giữa hai mặt kinh tế và chính trị sẽ tạo động lực cho sự phát triển kinh tế. Nó cũng là một biểu hiện cho sự thống nhất giữa hai mặt kinh tế và chính trị; phát triển kinh tế nhƣng việc quan tâm đến đời sống nhân dân phải đƣợc coi trọng... Phát triển kinh tế nhƣng hạn chế việc làm gia tăng sự chênh lệch giữa các tầng lớp dân cƣ, giữa các vùng miền.
Thứ hai, đảm bảo nguyên tắc tập trung dân chủ
Công tác quản lý đầu tƣ đòi hỏi phải có sự lãnh đạo thống nhất từ trên xuống dƣới, nhất là ở cấp trung ƣơng, đồng thời cần phát huy tính chủ động, sự sáng tạo trong thực tế đầu tƣ ở các ngành, vùng. Trong thực tế đầu tƣ xây dựng cơ bản ở các địa phƣơng khác nhau, các đối tƣợng tham gia hoạt động đầu tƣ phải vận dụng sáng tạo các quy định về quản lý, nhƣng phải đảm bảo chấp hành sự quản lý thống nhất, tránh tình trạng tự do vô quản lý.
Thứ ba, quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo lãnh thổ
Kết hợp quản lý theo ngành và theo lãnh thổ sẽ khai thác đƣợc tối đa nguồn lực của mỗi địa phƣơng, cũng nhƣ khai thác đƣợc triệt để thế mạnh riêng, góp phần thúc đẩy kinh tế. Kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo địa phƣơng nhằm đảm bảo phát triển toàn diện, đáp ứng đƣợc nhu cầu xã hội, tránh tình trạng phát triển cục bộ, hạn chế phát triển.
Thứ tư, kết hợp hài hòa giữa các lợi ích trong đầu tư
Trong hoạt động đầu tƣ, sự kết hợp hài hòa các lợi ích thể hiện giữa lợi ích xã hội mà đại diện là nhà nƣớc với lợi ích của các cá nhân và tập thể ngƣời lao động, giữa lợi ích của chủ đầu tƣ, nhà thầu, các cơ quan thiết kế, tƣ
vấn, dịch vụ đầu tƣ và ngƣời hƣởng lợi. Sự kết hợp này đƣợc đảm bảo thực thi chính sách của nhà nƣớc, sự thỏa thuận theo hợp đồng giữa các đối tƣợng tham gia quá trình đầu tƣ, sự cạnh tranh của thị trƣờng thông qua đấu thầu theo luật định. Tuy nhiên, một số hoạt động đầu tƣ và trong môi trƣờng nhất định, lợi ích của Nhà nƣớc và các thành viên tham gia có thể mâu thuẫn nhau; lợi ích nhà nƣớc và xã hội bị xâm phạm. Do vậy, quản lý nhà nƣớc cần có những quy chế, biện pháp để ngăn chặn mặt tiêu cực.
Thứ năm, tiết kiệm và hiệu quả trong đầu tư
Trong đầu tƣ nói chung và đầu tƣ xây dựng cơ bản nói riêng, với những nguồn lực cho đầu tƣ cần phải phải đem lại hiệu quả KT-XH đã dự kiến với chi phí thấp nhất. Biểu hiện tập trung nhất của nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả trong quản lý hoạt động đầu tƣ, đối với các cơ sở là đạt đƣợc lợi nhuận cao, đối với xã hội là tăng sản phẩm quốc dân, tăng thu nhập cho ngƣời lao động, nâng cao chất lƣợng sản phẩm và bảo vệ môi trƣờng, phát triển văn hóa, giáo dục và các sự nghiệp phúc lợi công cộng.
1.2.2.2. Phạm vi quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản tư vốn ngân sách nhà nước đối với nhà nước
Nhà nƣớc quản lý toàn bộ quá trình đầu tƣ xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách: từ khi xác định chủ trƣơng đầu tƣ, lập dự án, quyết định đầu tƣ, thiết kế, dự toán, lựa chọn nhà thầu, thi công xây dựng đến khi nghiệm thu, bàn giao và đƣa dự án, công trình vào khai thác, sử dụng.
Đối với dự án do Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp quyết định đầu tƣ, chủ đầu tƣ là đơn vị quản lý, sử dụng công trình, hoặc ngƣời quyết định đầu tƣ có thể giao cho đơn vị khác có đủ điều kiện làm chủ đầu tƣ hoặc đồng thời làm chủ đầu tƣ. Đơn vị quản lý, sử dụng công trình có trách nhiệm cử ngƣời tham gia với chủ đầu tƣ trong việc tổ chức lập dự án, thiết kế, theo dõi, quản lý, nghiệm thu và tiếp nhận đƣa công trình vào khai thác, sử dụng. Quá trình
đầu tƣ xây dựng đƣợc chủ đầu tƣ thực hiện theo trình tự có kiểm soát chặt chẽ qua nhiều giai đoạn của quá trình đầu tƣ.
1.2.2.3. Các chủ thể tham gia quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước
Thứ nhất, Chủ đầu tư:
Chịu trách nhiệm toàn bộ về chất lƣợng của dự án, công trình thuộc dự án đầu tƣ do mình quản lý, hoặc đƣợc ủy quyền quản lý. Nếu thành lập Ban quản lý dự án, thì Ban Quản lý dự án phải có đầy đủ điều kiện về năng lực theo quy định. Chủ đầu tƣ là đối tƣợng quản lý của các cơ quan có chức năng quản lý về đầu tƣ xây dựng cơ bản và cơ quan nhà nƣớc cấp trên.
Thứ hai, đơn vị tư vấn:
Là đối tƣợng quản lý của chủ đầu tƣ, chịu trách nhiệm về đảm bảo dự án, công trình đƣợc thực hiện theo đúng nội dung các bƣớc thiết kế đã quy định; phù hợp với quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật đƣợc áp dụng và nhiệm vụ thiết kế, thực hiện đúng hợp đồng giao nhận thầu thiết kế với chủ đầu tƣ.
Thứ ba, đơn vị khảo sát xây dựng
Chịu trách nhiệm trƣớc Chủ đầu tƣ và các cơ quan quản lý nhà nƣớc về xây dựng theo phân cấp về sự phù hợp với quy mô, quy hoạch, các bƣớc thiết kế, tính chất công trình, điều kiện tự nhiên của địa điểm xây dựng; phù hợp với quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật áp dụng, tránh lãng phí.
Thứ tư, đơn vị thi công xây dựng dự án, công trình
Thực hiện đúng hợp đồng thi công, chịu trách nhiệm thi công đúng thiết kế đƣợc duyệt, đảm bảo chất lƣợng, an toàn, môi trƣờng xây dựng, áp dụng đúng các tiêu chuẩn kỹ thuật xây dựng đã đƣợc quy định và chịu sự giám sát, kiểm tra thƣờng xuyên về chất lƣợng công trình của chủ đầu tƣ, tổ chức thiết kế và cơ quan giám định nhà nƣớc theo phân cấp quản lý.
Chịu trách nhiệm trƣớc Chủ đầu tƣ về hệ thống quản lý chất lƣợng của dự án, công trình; giám sát, quản lý các điều kiện về năng lực các nhà thầu, vật tƣ, thiết bị thi công; chất lƣợng, khối lƣợng, tiến độ, an toàn lao động, về sinh môi trƣờng của công trình, hạng mục công trình.
1.2.3. Những nội dung quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
Theo quy định tại Luật xây dựng số 50/2014/QH13 những nội dung quản lý nhà nƣớc về hoạt động đầu tƣ xây dựng gồm: “xây dựng và chỉ đạo thực hiện các chiến lƣợc, đề án, quy hoạch, kế hoạch phát triển thị trƣờng xây dựng và năng lực ngành xây dựng; ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về xây dựng; xây dựng và ban hành tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật về xây dựng; tổ chức, quản lý thống nhất quy hoạch xây dựng, hoạt động quản lý dự án, thẩm định dự án, thiết kế xây dựng; ban hành, công bố các định mức và giá xây dựng; hƣớng dẫn, kiểm tra và đánh giá việc thực hiện công tác quản lý chất lƣợng công trình xây dựng; quản lý chi phí đầu tƣ xây dựng và hợp đồng xây dựng; quản lý năng lực hoạt động xây dựng, thực hiện quản lý công tác đấu thầu trong hoạt động xây dựng; quản lý an toàn, vệ sinh lao động, bảo vệ môi trƣờng trong thi công xây dựng công trình; cấp, thu hồi giấy phép, chứng chỉ, chứng nhận trong hoạt động đầu tƣ xây dựng; Kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm trong hoạt động đầu tƣ xây dựng; tổ chức nghiên cứu, ứng dụng khoa học, công nghệ, phổ biến kiến thức, pháp luật về xây dựng; đào tạo nguồn nhân lực tham gia hoạt động đầu tƣ xây dựng; Quản lý, cung cấp thông tin phục vụ hoạt động đầu tƣ xây dựng; Quản lý, lƣu trữ hồ sơ công trình xây dựng; Hợp tác quốc tế trong lĩnh vực hoạt động đầu tƣ xây dựng” [23].
1.2.3.1. Các nội dung cơ bản của quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản là:
Thứ nhất, xây dựng và ban hành hệ thống chính sách, pháp luật về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản
Trong quản lý nhà nƣớc nói chung và trong lĩnh vực đầu tƣ XDCB nói riêng, pháp luật có vai trò vô cùng quan trọng. Pháp luật chính là hành lang pháp lý để Nhà nƣớc quản lý chặt chẽ, nghiêm minh hoạt đầu tƣ XDCB. Quy định rõ các chủ đầu tƣ thực hiện đầu tƣ theo định hƣớng và quy định của nhà nƣớc, tránh những rủi ro, lãng phí, thất thoát vốn ngân sách, ngăn ngừa tham ô, tham nhũng vốn nhà nƣớc. Nhƣ vậy, hệ thống pháp luật về đầu tƣ xây dựng là khuôn khổ để định hƣớng, hƣớng dẫn, tạo lập hành lang cho việc tiến hành các hoạt động đầu tƣ xây dựng. Về nguyên tắc, các quy định pháp luật cần rõ ràng, minh bạch, có cách hiểu thống nhất, bảo đảm định hƣớng của hoạt động đầu tƣ xây dựng cơ bản, đáp ứng đúng mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.
Hệ thống các chính sách pháp luật tác động sâu rộng và trực tiếp đến hoạt động đầu tƣ xây dựng cơ bản, ảnh hƣởng lớn đến hiệu quả hoạt động đầu tƣ. Nếu chính sách pháp luật vừa thiếu đồng bộ và chặt chẽ sẽ tạo ra nhiều kẽ hở, tạo điều kiện cho các hành vi tiêu cực, tham nhũng, thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ xây dựng cơ bản. Hệ thống chính pháp pháp luật thiếu tính thực tế, chồng chéo, nhiều thủ tục phiền hà cũng làm trở ngại đầu tƣ, ảnh hƣởng đến hiệu quả hoạt động đầu tƣ xây dựng cơ bản.
Văn bản quy phạm pháp luật nói chung đƣợc xây dựng nhằm điều chỉnh các lĩnh vực hoạt động của đời sống xã hội và điều chỉnh đối với các dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản nói riêng. Vì vậy, các chính sách pháp luật cũng đƣợc bổ sung sửa đổi khi không còn phù hợp hay đáp ứng đƣợc những yêu cầu trong tình hình mới. Để nâng cao hiệu quả công tác quản lý đầu tƣ xây dựng cơ bản, nhà nƣớc phải luôn luôn cập nhật sự thay đổi của tình hình đầu
tƣ xây dựng cơ bản, để từ đó bổ sung sửa đổi hệ thống chính sách pháp luật cho phù hợp xu thế phát triển.
Thứ hai, xây dựng chiến lược, quy hoạch và kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản
Việc xây dựng quy hoạch và tổ chức thực hiện quy hoạch là vấn đề cốt lõi nhất của công tác QLNN về đầu tƣ xây dựng. Công tác quy hoạch có ảnh hƣởng đặc biệt lớn đến hiệu quả của hoạt động ĐTXD cơ bản: Nếu không có quy hoạch sẽ không đạt hiệu quả, lãng phí; nếu quy hoạch sai sẽ dẫn đến lãng phí nguồn lực đầu tƣ; quy hoạch dàn trải sẽ làm giảm hiệu quả đầu tƣ, đầu tƣ manh mún. Khi đã có quy hoạch cần phải công khai quy hoạch để các cấp chính quyền, tổ chức, cá nhân đều biết. Trên cơ sở quy hoạch, nhà nƣớc cần phải đƣa vào kế hoạch đầu tƣ, khuyến khích các khu vực vốn khác tham gia đầu tƣ để tránh tình trạng quy hoạch treo.
Phê duyệt các dự án xây dựng công trình phải tuân thủ, phù hợp với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển ngành, quy hoạch sử dụng đất; bảo đảm quốc phòng, an ninh, không ảnh hƣởng xấu đến môi trƣờng, tạo ra động lực phát triển kinh tế - xã hội; bảo đảm công khai, minh bạch và kết hợp hài hòa giữa lợi ích quốc gia, cộng đồng và cá nhân. Tổ chức, sắp xếp không gian lãnh thổ trên cơ sở khai thác và sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên, đất đai và các nguồn lực phù hợp với điều kiện tự nhiên, đặc điểm lịch sử, văn hóa, kinh tế - xã hội, trình độ khoa học và công nghệ theo từng giai đoạn phát triển.
Việc lập quy hoạch, kế hoạch xây dựng phải tuân thủ những yêu cầu về nhu cầu sử dụng hạ tầng kỹ thuật, gồm hệ thống giao thông, cung cấp năng lƣợng, cấp nƣớc, thoát nƣớc, xử lý chất thải, thông tin liên lạc; bảo đảm sự kết nối, thống nhất công trình hạ tầng kỹ thuật khu vực, vùng, quốc gia và quốc tế; bảo vệ môi trƣờng, phòng ngừa và giảm thiểu hiểm họa ảnh hƣởng đến