7. Kết cấu của luận văn
2.4. Những hạn chế chủ yếu và nguyên nhân cơ bản của hạn chế trong quản lý
trong quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng từ ngân sách nhà nƣớc ở huyện Krông Năng
2.4.1. Những hạn chế chủ yếu
2.4.1.1. Hạn chế trong hệ thống pháp lý về đầu tư xây dựng cơ bản
Công tác quản lý đầu tƣ xây dựng cơ bản chƣa chặt chẽ khi mà Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 10/02/2009 của Chính phủ về Quản lý dự án đầu tƣ xây dựng công trình đã thực hiện phân cấp mạnh hơn về thẩm quyền quyết định đầu tƣ cho cấp huyện, xã thì việc quản lý và giám sát lại thiếu chặt chẽ. Nghị định 113/2009/NĐ-CP về giám sát và đánh giá đầu tƣ đang chủ yếu giám sát về quy trình thủ tục nhiều hơn là quản lý chất lƣợng đầu tƣ.
Cho đến nay vẫn chƣa có Luật Quy hoạch; hệ thống pháp luật còn chậm đƣợc ban hành và sửa đổi phù hợp với tình hình thực tế; có nhiều văn bản quy phạm pháp luật gây khó khăn trong việc tra cứu và thực hiện. Chế tài xử lý chƣa đủ mạnh để đảm bảo quy định về đầu tƣ, các công cụ quản lý chƣa hiệu quả.
Luật Xây dựng còn nhiều bất cập nhƣ thủ tục giới thiệu địa điểm xây dựng trong giai đoạn hình thành dự án không tƣơng thích giữa Luật Xây dựng, Luật Nhà ở và Luật Đầu tƣ, dẫn đến việc thực hiện không thống nhất giữa các địa phƣơng, gây lúng túng cho các nhà đầu tƣ.
Quy định về điều kiện cấp giấy phép xây dựng có thời hạn là đất trong những khu vực đã có quy hoạch đƣợc phê duyệt nhƣng chƣa có quyết định thu hồi, và buộc phải phù hợp với mục đích sử dụng đất theo quy hoạch sử dụng đất khiến một số ngƣời dân bức xúc, vì không đủ điều kiện đƣợc cấp giấy phép xây dựng tạm...
Vƣớng mắc trong công tác lựa chọn tƣ vấn lập báo cáo đề xuất chủ trƣơng đầu tƣ chƣơng trình, dự án đầu tƣ công. Theo quy định của Luật Đầu tƣ công năm 2014, cơ quan đƣợc giao chuẩn bị đầu tƣ chƣơng trình, dự án có trách nhiệm giao đơn vị trực thuộc lập báo cáo đề xuất chủ trƣơng đầu tƣ. Tuy nhiên, nhiều đơn vị trực thuộc các cơ quan này không có đầy đủ về bộ máy, nhân lực và chuyên môn để thực hiện lập báo cáo đề xuất chủ trƣơng đầu tƣ; chƣa có hƣớng dẫn cụ thể về quy trình lựa chọn đơn vị tƣ vấn lập báo cáo đề xuất chủ trƣơng đầu tƣ dự án đầu tƣ công.
Các văn bản hƣớng dẫn thực hiện Luật liên quan đến đầu tƣ XDCB bằng vốn NSNN, tình hình chung là vẫn chậm, các Nghị định, Thông tƣ ban hành để quy định chi tiết việc thi hành luật còn rất chậm trễ (Ví dụ: Nghị định 59/2015/NĐ-CP có hiệu lực 05/8/2017 trong khi Luật xây dựng 2014 có hiệu lực từ 01/01/2015; Các Thông tƣ hƣớng dẫn thi hành Nghị định 59/2015/NĐ- CP đa số đều đƣợc ban hành trong năm 2016). Từ đó, địa phƣơng cũng chậm ban hành các văn bản quy định chi tiết về quản lý dự án đầu tƣ xây dựng trên địa bàn tỉnh, huyện gây vƣớng mắc trong công tác quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ XDCB.
Nghị định số 121/2013/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính đối với trƣờng hợp không có nhật ký tƣ vấn giám sát, không có đề cƣơng tƣ vấn giám sát là không phù hợp với quy định tại Nghị định 46/2015/NĐ-CP.
2.4.1.2. Hạn chế trong tổ chức bộ máy quản lý nhà nước và phân cấp quản lý đầu tư xây dựng cơ bản
Hạn chế trong tổ chức bộ máy quản lý nhà nước
Sự phối hợp giữa các cơ quan, giữa các cấp trong bộ máy quản lý còn chƣa hiệu quả, vừa lỏng lẻo lại vừa chồng chéo giữa các cơ quan trong quản lý đầu tƣ từ vốn nhà nƣớc dẫn đến tình trạng không hiệu quả, làm giảm tiến độ thực hiện dự án, giải ngân vốn đầu tƣ, kiểm tra
Thực hiện Nghị định số 12/2009/NĐ-CP thì chủ đầu tƣ chính là các đơn vị quản lý, sử dụng tài sản. Điều này có ƣu điểm là việc lập dự án, thiết kế công trình phù hợp với nhu cầu sử dụng tài sản của đơn vị nhƣng lại bất lợi ở chỗ các chủ đầu tƣ này thƣờng là các trƣờng học, các cơ quan hành chính nhà nƣớc... không có nghiệp vụ chuyên môn về đầu tƣ XDCB nên việc quản lý dự án đầu tƣ yếu kém.
Chƣa quy định rõ trách nhiệm của các cấp quản lý đầu tƣ và xây dựng khi để xảy ra tình trạng lãng phí, thất thoát vốn đầu tƣ XDCB của nhà nƣớc do vi phạm các quy định quản lý đầu tƣ xây dựng. Và chức năng, quyền hạn và nhiệm vụ, bao gồm cả trình độ chuyên môn, nghiệp vụ đối với từng loại cán bộ trong ban QLDA.
Chƣa áp dụng hệ thống quản lý chất lƣợng, cơ chế đánh giá tiến độ, chất lƣợng quản lý đầu tƣ XDCB. Từ đó, dẫn đến việc quản lý thiếu khoa học, chƣa khắc phục các hạn chế và cải thiện đƣợc chất lƣợng công tác quản lý kịp thời.
Phân cấp đồng loạt và đại trà, phân cấp không đồng bộ, phân bổ ngân sách không ràng buộc trách nhiệm của đơn vị sử dụng ngân sách với đơn vị cấp vốn, thiếu sự giám sát.
Bên cạnh đó, năng lực của chủ đầu tƣ cũng bị xem nhẹ. Quy định về chủ đầu tƣ cũng vậy, dù không đảm bảo năng lực vẫn đƣợc giao làm chủ đầu tƣ công trình xây dựng, tất sẽ dẫn đến công tác quản lý dự án, quản lý chất lƣợng không đảm bảo.
2.4.1.3. Nguồn nhân lực phục vụ công tác đầu tư XDCB chưa đáp ứng tốt yêu cầu.
Thực hiện Nghị định số 12/2009/NĐ-CP thì chủ đầu tƣ chính là các đơn vị quản lý, sử dụng tài sản. Do đó, một số chủ đầu tƣ không có nghiệp vụ chuyên môn về đầu tƣ XDCB nên việc quản lý dự án đầu tƣ còn yếu kém.
Nguồn nhân lực quản lý còn thiếu về số lƣợng và yếu về chất lƣợng: một số cán bộ quản lý đƣợc đào tạo về xây dựng cơ bản nhƣng kinh nghiệm ít, không phù hợp với thực tiễn; một số cán bộ lâu năm đã thành thạo với công việc thì lại làm việc quá nhiều theo kinh nghiệm, không tìm tòi bắt kịp sự phát triển của khoa học kỹ thuật hiện đại.
Có một bộ phận nhỏ cán bộ quản lý đầu tƣ có phẩm chất kém nhƣ quan liêu, hách dịch khiến cho việc giải quyết các thủ tục hành chính về đầu tƣ bị ách tắc, chậm trễ;
2.4.1.4. Hạn chế trong xây dựng quv hoạch
Chất lƣợng công tác quy hoạch còn thấp do chƣa chƣa phù hợp thực tế và chƣa làm tốt công tác dự báo. Quy hoạch xây dựng, quy hoạch mặt bằng chƣa tốt, một số nơi khi xây dựng quy hoạch không căn cứ vào đặc điểm và điều kiện của địa phƣơng đo đó chƣa đảm bảo tính khả thi của quy hoạch; quy hoạch còn thiếu sự đồng bộ gây ra sự lãng phí khi các dự án mới thực hiện lại
phá vỡ dự án cũ; việc điều chỉnh quy hoạch chƣa phù hợp còn mất nhiều thời gian gây khó khăn trong công tác thu hút đầu tƣ, thực hiện các dự án XDCB.
2.4.1.5. Kế hoạch hóa vốn đầu tư xây dựng cơ bản còn dàn trải
Kế hoạch hoá vốn đầu tƣ XDCB tại địa phƣơng còn chƣa thực sự khoa học: chƣa sát thực tế, chƣa dự báo đƣợc các nội dung phát sinh (nhu cầu vốn hàng năm cho các dự án, công trình cần đầu tƣ xây dựng là rất lớn trong khi đó, nguồn ngân sách hỗ trợ từ tỉnh chỉ đáp ứng một phần nhu cầu thực tế tại các địa phƣơng).
Việc phân bổ vốn đầu tƣ cho các ngành, các vùng chƣa thật sự hợp lý; đầu tƣ còn dàn trải chƣa dứt điểm cho các công trình trọng điểm, chuyển tiếp.
Vốn đầu tƣ bố trí dàn trải gây tình trạng xây dựng kéo dài, nhiều công trình thi công dang dở, phải chờ vốn, hiệu quả đầu tƣ thấp, tạo dƣ luận xã hội không tốt.
2.4.1.6. Hạn chế trong quy trình cấp phát vốn và thanh toán và quyết toán đầu tư xây dựng cơ bản
Quá trình cấp phát vốn và thanh toán vốn ngân sách nhà nước trong XDCB còn chậm
Công tác giải ngân còn hạn chế; khối lƣợng thực hiện và thanh toán vốn đầu tƣ thƣờng dồn vào cuối năm. Do việc phân bổ vốn cho các dự án chậm nên làm chậm tiến độ thanh toán vốn. Việc lập hồ sơ thanh toán không kịp thời gây ứ đọng vốn và gây khó khăn cho nhà thầu do thiếu vốn thi công dẫn đến chậm tiến độ thi công.
Công tác thanh toán vốn đầu tƣ chƣa đƣợc các chủ đầu tƣ quan tâm. Nhiều công trình đã có khối lƣợng thực hiện nhƣng chủ đầu tƣ và đơn vị xây lắp không nghiệm thu để thanh toán làm cho số dƣ tạm ứng tại Kho bạc Nhà nƣớc và dƣ chuyển nguồn hàng năm lớn không phản ánh đúng thực trạng ngân sách đầu tƣ cho XDCB; hoặc các dự án đƣợc ghi kế hoạch nhƣng chƣa
có các thủ tục đến cuối năm mới hoàn tất thủ tục cần thiết dẫn đến hiện tƣợng vốn phải chờ công trình.
Trong những năm vừa qua, tình hình kinh tế cả nƣớc khó khăn Chính phủ đã thực hiện cắt giảm đầu tƣ công, chỉ tập trung vào những công trình trọng điểm. Bởi vậy, một số công trình đang thi công dở dang bị chậm giải ngân, thậm chí có những chủ thầu đang thi công dở dang phải bỏ công trình vì không có vốn để tiếp tục thi công. Một số công trình đã bàn giao đƣa vào sử dụng nhƣng chƣa đƣợc thanh toán đầy đủ
Quá trình quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản đối với công trình hoàn thành đưa vào sử dụng còn chậm và chất lượng hồ sơ thấp
Theo quy định tại Thông tƣ số 19/2011/TT-BTC, chức năng và trách nhiệm lập báo cáo quyết toán thuộc chủ đầu tƣ, nhƣng đa số các chủ đầu tƣ chƣa quan tâm đến việc lập báo cáo quyết toán dự án hoàn thành trình cơ quan có thẩm quyền thẩm tra và phê duyệt quyết toán. Nhiều công trình quyết toán chậm so với quy định.
Chất lƣợng của báo cáo quyết toán thƣờng kém, do phần lớn các ban quản lý, chủ đầu tƣ làm việc kiêm nhiệm không đƣợc đào tạo quản lý dự án đầu tƣ, không có năng lực hành nghề. Do làm việc kiêm nhiệm nên công tác báo cáo ít đƣợc quan tâm, dẫn đến chất lƣợng báo cáo không cao phải chỉnh sửa nhiều lần, làm kéo dài thời gian phê duyệt quyết toán.
Chất lƣợng của công tác thẩm tra quyết toán chƣa cao do đội ngũ cán bộ làm nhiệm vụ thẩm tra phê duyệt quyết toán ít đi kiểm tra thực tế mà chỉ dựa vào hồ sơ, sổ sách, chứng từ các đơn vị trình lên, nên ảnh hƣởng không nhỏ đến chất lƣợng của công tác thanh quyết toán, đôi khi thất thoát lãng phí vốn đầu tƣ mà trên thực tế không nắm đƣợc.
2.4.1.7. Hạn chế trong công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát đầu tư xây dựng cơ bản
Còn có sự chồng chéo và thiếu sự phối hợp trong thực hiện quản lý chất lƣợng công trình xây dựng giữa tổ chức thanh tra và cơ quan quản lý nhà nƣớc. Chƣa phân rõ trách nhiệm, quyền hạn rõ ràng cho các đơn vị chức năng ở các cấp. Bên cạnh đó, chế tài chƣa đủ mạnh, chƣa mang tính răn đe, phòng ngừa cao và chƣa xử lý nghiêm đối với các hành vi vi phạm về chất lƣợng công trình xây dựng nên chƣa đảm bảo tính khả thi trong việc tuân thủ và đƣa các quy định về quản lý chất lƣợng công trình xây dựng vào nề nếp.
Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát chƣa thƣờng xuyên liên tục, số lƣợng dự án, công trình đƣợc kiểm tra, thanh tra, kiểm toán so với tổng số công trình đƣợc đầu tƣ xây dựng vẫn còn đạt tỷ lệ thấp; con số thống kê thất thoát lãng phí còn ít chƣa phản ánh đúng thực trạng thất thoát, lãng phí trong thời gian qua; thiếu điều kiện về nhân lực và thiết bị phục vụ thanh tra, kiểm tra nên chỉ thanh tra, kiểm tra hồ sơ, tài liệu, chứng từ liên quan đến các dự án mà chƣa đi sâu vào thanh tra, kiểm tra đánh giá chủ trƣơng đầu tƣ và hiệu quả đầu tƣ, chất lƣợng công tác thiết kế, lập tổng dự toán, thẩm định thiết kế tổng dự toán, việc sử dụng vật tƣ vào công trình, khối lƣợng thực tế thi công các công trình, nên kết quả chỉ ở mức độ nhất định.
Quản lý chất lượng công trình: Ở giai đoạn thực hiện thi công thì công tác giám sát thi công không thực hiện chặt chẽ, tinh thần trách nhiệm của đơn vị thầu giám sát chƣa cao. Thậm chí nhà thầu tƣ vấn và nhà thầu xây lắp thông đồng với nhau để xây dựng bằng loại nguyên vật liệu kém không đúng chủng loại, chất lƣợng không đảm bảo nhƣ dự toán ban đầu để nhằm rút ruột công trình. Công tác nghiệm thu còn qua loa, dễ dãi; không đúng khối lƣợng, định mức, không khớp với thực tế thi công…
2.4.2. Nguyên nhân cơ bản của những hạn chế
Thứ nhất, nguồn thu NSNN sụt giảm dẫn đến khó khăn trong chi tiêu NSNN. Nhất là kể từ năm 2013 khi thu ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh, huyện giảm mạnh, dẫn đến nguồn vốn đầu tƣ cho XDCB còn thấp
Thứ hai, tính phức tạp, đa dạng của lĩnh vực đầu tƣ XDCB. Một số cơ chế, chính sách pháp luật vẫn còn chậm đƣợc ban hành, hoặc đã ban hành nhƣng chƣa phù hợp với tình hình thực tế, chậm đƣợc sửa đổi và bổ sung; các quy định còn nhiều bất cập, thiếu đồng bộ, chƣa hoàn thiện, còn nhiều sơ hở, khó khăn trong đầu tƣ XDCB nhƣ: giải phóng mặt bằng, điều chỉnh quy hoạch, thẩm định phê duyệt dự án, Báo cáo KTKT..
Thứ ba, kinh phí và các điều kiện vật chất phục vụ cho công tác QLNN về đầu tƣ XDCB còn bất cập.
Thứ tư, nhân lực làm công tác QLNN về đầu tƣ XDCB chƣa cao. Đội ngũ cán bộ công chức về quản lý xây dựng cơ bản còn yếu về trình độ chuyên môn, trách nhiệm công tác chƣa cao, còn có thái độ gây khó khăn đã làm thất thoát, lãng phí chi phí đầu tƣ của NSNN.
Thứ năm, Công tác xây dựng và thực hiện kế hoạch xây dựng cơ bản còn hạn chế, chƣa đảm bảo trong việc phân bổ vốn ngân sách, vẫn còn cơ chế xin - cho trong phân bổ NSNN về xây dựng cơ bản.
Thứ sáu, tham nhũng, lãng phí có ảnh hƣởng rất nghiêm trọng trong đầu tƣ XDCB sử dụng NSNN, lãng phí thất thoát ngân sách nhà nƣớc.