tỉnh, có đủ khả năng, nguồn lực và cơ chế pháp lý trong quản lý các vấn đề địa phương trên cơ sở chính sách chung của quốc gia.
1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến phân quyền giữa trung ương và địa phương phương
- Hình thức cấu trúc nhà nước:
Hình thức cấu trúc nhà nước được hiểu là cơ cấu hành chính - lãnh thổ của nhà nước, đặc điểm của mối quan hệ qua lại giữa các bộ phận hành chính - lãnh thổ của nhà nước, giữa cơ quan nhà nước trung ương và cơ quan nhà nước ở các đơn vị hành chính lãnh thổ [7,tr.55]. Trên thế giới hiện nay tồn tại hai hình thức nhà nước cơ bản: nhà nước đơn nhất và nhà nước liên bang. Sự khác biệt về hình thức cấu trúc nhà nước có thể đưa đến sự khác biệt về mức độ phân quyền giữa trung ương và địa phương ở các quốc gia này.
Nhà nước liên bang là nhà nước liên hợp của hai hay nhiều quốc gia; có chủ quyền chung cho nhà nước liên bang đồng thời có chủ quyền quốc gia riêng cho mỗi nước thành viên. Do tính chất rộng lớn của quốc gia cũng như tính tương đối độc lập của các quốc gia thành viên, nên chính quyền địa phương ở mô hình nhà nước liên bang (chính quyền địa phương ở nhà nước liên bang được quan niệm là chính quyền dưới cấp bang như tỉnh, thành phố, quận, xã…) thường được hưởng quy chế tự chủ lớn như chính quyền địa phương ở Hoa Kỳ.
Hình thức cấu trúc nhà nước đơn nhất là hình thức trong đó lãnh thổ quốc gia được chia ra các đơn vị hành chính lãnh thổ (thí dụ: tỉnh, thành phố, huyện, thị xã, phường) và có những cơ quan quyền lực, quản lý, xét xử tối cao chung cho cả nước. Ở nhà nước đơn nhất, các bộ phận hành chính lãnh thổ không có chủ quyền quốc gia. Do đó, việc xác định mối quan hệ giữa trung ương với địa
phương phải đảm bảo tuân thủ nguyên tắc về chủ quyền quốc gia là nơi thể hiện tối cao quyền lực nhà nước. Xuất phát từ yêu cầu bảo vệ chủ quyền quốc gia, đặc biệt là ở các quốc gia theo mô hình chủ nghĩa xã hội như Việt Nam, Trung Quốc mà các cơ cấu lãnh thổ địa phương trong mô hình nhà nước đơn nhất không thể thừa nhận quy chế độc lập tuyệt đối và không có khái niệm “nhà nước trung ương” và “nhà nước địa phương” [8].
Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa là ở các quốc gia theo cấu trúc nhà nước đơn nhất, chính quyền địa phương không được phân quyền như trong nhà nước liên bang. Nhiều nhà nước đơn nhất trên thế giới hiện nay như Pháp, Đức, Nhật Bản đã trao cho chính quyền địa phương quyền tự chủ trên nhiều lĩnh vực quản lý. Điểm khác biệt ở đây là chính quyền trung ương trong mô hình nhà nước đơn nhất bên cạnh việc phân quyền cho địa phương thông qua Hiến pháp và Luật về chính quyền địa phương còn có các cơ chế kiểm soát hiệu quả nhằm hạn chế tình trạng lạm quyền, quản lý kém hiệu quả của chính quyền địa phương.
- Tình hình đặc thù và trình độ phát triển ở địa phương:
Mỗi địa phương là một cộng đồng với những đặc điểm riêng về lịch sử, văn hóa, trình độ phát triển. Những đặc điểm riêng này có thể tạo nên lợi thế cạnh tranh so với các địa phương khác trong cả nước; có thể ảnh hưởng trực tiếp đến việc thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền. Do đó, khi thực hiện phân quyền, nhà nước trung ương phải căn cứ vào tình hình đặc thù và trình độ phát triển của địa phương để chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn. Chẳng hạn, đối với các thành phố lớn, có tốc độ phát triển kinh tế mạnh, trung ương sẽ ưu tiên phân quyền nhiều hơn, nhất là các lĩnh vực quản lý ngân sách, đầu tư công, quản lý cơ sở hạ tầng, kinh tế…bởi lẽ đây là những khu đô thị có đủ tiềm lực (nhân lực, vật lực, tài lực) để thực hiện nhiệm vụ được phân cấp đồng thời tạo đòn bẩy để phát triển các vùng phụ cận.
- Trình độ, năng lực của đội ngũ cán bộ công chức và nguồn lực thực hiện:
Trong khoa học tổ chức nhà nước, một nguyên tắc quan trọng được đặt ra là phải đảm bảo sự tương xứng giữa nhiệm vụ, quyền hạn và phương tiện thực hiện nhằm đảm bảo nhiệm vụ, quyền hạn được thực hiện một cách hiệu quả nhất. Do đó, chính quyền trung ương phải tính đến năng lực của địa phương (số lượng, trình độ đội ngũ cán bộ, công chức có đáp ứng được yêu cầu hay không? Địa phương có đủ nguồn tài chính, cơ sở vật chất thực hiện hay không?) khi thực hiện phân quyền. Bởi lẽ nếu địa phương không đủ năng lực thực hiện thì nhiệm vụ, quyền hạn được giao sẽ không được thực hiện một cách hiệu quả, thậm chí còn dẫn đến thất thoát tài nguyên, ảnh hưởng đến thâm hụt ngân sách của quốc gia, ô nhiễm môi trường như chính quyền địa phương cấp phép khai thác khoáng sản, cấp phép các công trình xây dựng tràn lan.
1.4. Chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh và nội dung phân quyền giữa chính quyền trung ƣơng với chính quyền cấp tỉnh
Vị trí, vai trò của chính quyền địa phương cấp tỉnh:
Từ xưa đến nay, chính quyền trung ương ở mỗi quốc gia đều tiến hành phân chia quốc gia thành các đơn vị hành chính lãnh thổ theo những cách thức khác nhau nhằm giúp trung ương quản lý các vấn đề phát sinh trên địa bàn lãnh thổ nhất định và đảm bảo sự quản lý thống nhất của trung ương [14]. Sự đa dạng về lịch sử, văn hóa, chính trị, kinh tế đưa đến sự không thống nhất về cách thức phân chia các đơn vị hành chính lãnh thổ ở các quốc gia. Sau khi phân chia các đơn vị hành chính, chính quyền trung ương sẽ thiết lập hệ thống các cơ quan quản lý, có thể là cơ quan tản quyền của trung ương hoặc giao quyền tự quản cho cộng đồng dân cư qua thiết chế Hội đồng, trên các đơn vị hành chính đó để giải quyết các công việc trên địa bàn lãnh thổ nhất định. Các thiết chế được giao
quyền quản lý trên địa bàn lãnh thổ nhất định hợp thành “chính quyền” ở đơn vị hành chính lãnh thổ đó.
Ở Việt Nam, lịch sử đã ghi nhận nhiều cách thức phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ qua các thời đại phong kiến cũng như thời kỳ đất nước ta trải qua hai cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp và đế quốc Mỹ. Hiện nay, với sự chuyển mình mạnh mẽ của một quốc gia đang đổi mới, Hiến pháp 2013 quy định cách thức phân chia các đơn vị hành chính lãnh thổ như sau:
“Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
Tỉnh chia thành huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương;
Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường;
Đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập”
Như vậy, hiện nay, nước ta tồn tại 11 đơn vị hành chính lãnh thổ ( có 2 đơn vị hành chính mới là “đơn vị hành chính tương đương” và “đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt” so với Hiến pháp 1992 ) với ba cấp chính quyền địa phương: cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Mối quan hệ giữa chính quyền địa phương cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã là mối quan hệ theo trật tự thứ bậc, cấp trên chỉ đạo, cấp dưới phục tùng. Trong đó, chính quyền cấp tỉnh là chính quyền địa phương cấp cao nhất, chỉ đạo chính quyền địa phương cấp huyện, cấp xã [5]. Chính quyền cấp tỉnh có nhiệm vụ xây dựng, quyết định quy hoạch, kế hoạch, chính sách phát triển kinh tế - xã hội địa phương làm cơ sở cho hoạt động của chính quyền cấp huyện và cấp xã dựa trên cơ sở chiến lược phát triển kinh tế - xã hội chung của cả nước và điều kiện đặc thù của địa phương.
Chính quyền địa phương cấp tỉnh được tổ chức ở hai đơn vị hành chính “tỉnh” và “thành phố trực thuộc trung ương”; trong đó, chính quyền địa phương tỉnh là chính quyền địa phương mang tính chất nông thôn; chính quyền địa
phương thành phố trực thuộc trung ương mang tính chất đô thị. Theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, chính quyền cấp tỉnh là cấp chính quyền hoàn chỉnh về cơ cấu tổ chức bao gồm 2 thiết chế là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
Là cấp chính quyền địa phương đầu tiên trong hệ thống chính quyền địa phương ở nước ta, chính quyền cấp tỉnh đóng vai trò rất quan trọng trong truyền tải chủ trương, chính sách lớn của chính quyền trung ương cũng như chỉ đạo chính quyền địa phương cấp huyện, cấp xã. Cụ thể như sau:
+ Chính quyền địa phương cấp tỉnh nằm trong cơ cấu quyền lực thống nhất của nhà nước, là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, thay mặt nhà nước tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước trên địa bàn, tổ chức và đảm bảo việc thi hành Hiến pháp và pháp luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương;
+ Chính quyền cấp tỉnh trực tiếp tiếp nhận và truyền tải đường lối, chủ trương chính sách, quyết định của các cơ quan trung ương xuống các cấp chính quyền ở địa phương, thể hiện vai trò cầu nối giữa Trung ương với địa phương;
+ Chính quyền cấp tỉnh trực tiếp nhận sự phân định thẩm quyền quản lý từ trung ương ở phạm vi rộng với những nội dung quan trọng, đảm bảo xây dựng, phát triển địa phương và có tầm ảnh hưởng lớn đến phát triển kinh tế - xã hội của cả nước;
+ Chính quyền cấp tỉnh đại diện quyền lực của nhân dân tại địa phương trước Nhà nước; chịu trách nhiệm trong tổ chức, quản lý điều hành bộ máy chính quyền cấp dưới; đảm bảo hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp dưới;
+ Trên cơ sở pháp luật và sự phân định thẩm quyền, chính quyền cấp tỉnh tổ chức đời sống xã hội trên địa bàn lãnh thổ bằng những hoạt động trực tiếp, bảo đảm các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân; tổ chức quản lý dịch vụ công, bảo đảm an sinh, an toàn; phát triển dân sinh và giải quyết có hiệu quả các vấn đề xã hội nảy sinh ở tỉnh [1,tr.5].
Với vị trí, vai trò quan trọng như trên cùng với nguồn lực tương xứng, chính quyền cấp tỉnh hiện nay đã và đang trở thành chính quyền địa phương được chính quyền trung ương phân quyền trên nhiều lĩnh vực như quản lý ngân sách, đầu tư, xây dựng, quản lý cán bộ, công chức…
Nội dung phân quyền giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương cấp tỉnh ở nước ta hiện nay [1,tr.24-25] là:
Thứ nhất là Phân cấp các hoạt động hay công việc quản lý nhà nước trong mối quan hệ với các lĩnh vực quản lý khác nhau (phân định thẩm quyền). Phân định theo thẩm quyền, về thực chất là trả lời các câu hỏi: Ai? Cơ quan nào được quyền làm gì? Làm tốt đến mức độ nào? Trách nhiệm khi thực hiện quyền hạn đó ra sao.
Nội dung cơ bản của phân định thẩm quyền ở một số lĩnh vực cơ bản: Thẩm quyền trong quy hoạch và lập kế hoạch: quy hoạch là nội dung quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước của các cấp chính quyền, cần có sự thống nhất và chỉ đạo tập trung từ trên xuống, lấy quy hoạch cả nước làm nền tảng để xây dựng quy định của từng vùng, từng tỉnh, từng huyện. Các cấp chính quyền địa phương căn cứ vào quy hoạch chung để xây dựng quy hoạch của cấp mình, một mặt phù hợp với quy định chung, đồng thời phù hợp đặc thù địa phương về phát triển kinh tế - xã hội, xây dựng đô thị - nông thôn, sử dụng đất đai. Yêu cầu của phân định trong quy hoạch là xác định rõ thẩm quyền các cấp trong xây dựng, phê duyệt các bản quy hoạch, kế hoạch.
Thẩm quyền trong quản lý kinh tế gồm thẩm quyền trong quản lý các dự án đầu tư, quản lý đầu tư xây dựng cơ bản; quản lý và phát triển các ngành nghề sản xuất, kinh doanh.
Thẩm quyền trong quản lý xã hội gồm phân định thẩm quyền của từng cấp trong lĩnh vực giáo dục, văn hóa, y tế, chính sách xã hội.
Thẩm quyền trong lĩnh vực tài nguyên, môi trường gồm: xác định rõ trách nhiệm, thẩm quyền của các cấp trong quản lý các nguồn tài nguyên thiên nhiên; trong quản lý đất đai như giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển quyền sử dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất; cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thẩm quyền quản lý môi trường.
Thẩm quyền quản lý thu, chi NSNN như điều hành NSTW; lập dự toán, điều chỉnh, phân bổ, quyết toán NSĐP; quyết định tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách; quyết định các loại, mức phí, lệ phí và các khoản đóng góp của nhân dân; quản lý tài sản công.
Có thể nói thực chất của phân định thẩm quyền là sự phân định chức năng, nhiệm vụ quyền hạn, trách nhiệm cho các cấp hành chính trong quản lý nhà nước.
Thứ hai: Phân cấp quản lý các điều kiện bảo đảm thực hiện thẩm quyền bao gồm:
Phân cấp trong việc tổ chức bộ máy các cơ quan nhà nước như xác định thẩm quyền của các cấp chính quyền trong việc thành lập mới, giải thể, sáp nhập các cơ quan nhà nước.
Phân cấp quản lý nhân sự của cơ quan nhà nước như xác định thẩm quyền của cơ quan nhà nước trong tuyển dụng, sử dụng, bổ nhiệm, bãi nhiệm cán bộ, công chức, viên chức thuộc cơ quan; quyết định chế độ đãi ngộ, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức.
Phân cấp về quản lý hoạt động chi tiêu ngân sách được trao cho từng cơ quan, từng cấp chính quyền địa phương.
Trách nhiệm của chính quyền trung ương và chính quyền địa phương cấp tỉnh khi tiến hành phân quyền:
Đối với chính quyền trung ương:
+ Khi tiến hành phân quyền, chính quyền trung ương cần giao thẩm quyền gắn liền với nhiệm vụ, trách nhiệm cho chính quyền địa phương cấp tỉnh; bảo đảm tương xứng với nguồn lực tài chính, nguồn lực và trình độ phát triển của từng tỉnh.
+ Chính quyền trung ương bảo đảm tạo hành lang pháp lý chặt chẽ về phân quyền cho chính quyền cấp tỉnh thông qua các luật về phân quyền cho chính quyền địa phương nói chung và các luật mang tính chất chuyên ngành cho từng lĩnh vực phân quyền cho chính quyền cấp tỉnh nói riêng.
+ Trong quá trình phân quyền, chính quyền trung ương có trách nhiệm theo dõi, hướng dẫn, kiểm tra việc được giao cho cấp tỉnh, có biện pháp xử lý nghiêm, kịp thời mọi vi phạm theo quy định của pháp luật [1].
Đối với chính quyền địa phương cấp tỉnh:
Chính quyền địa phương cấp tỉnh bảo đảm tổ chức thực hiện đúng các thẩm quyền được phân quyền mà chính quyền trung ương giao. Trong quá trình thực hiện phân quyền, chính quyền địa phương cấp tỉnh cần hạn chế xu hướng lạm quyền hoặc xu hướng ỷ lại, dựa dẫm vào trung ương.
1.5. Kinh nghiệm phân quyền giữa cơ quan nhà nƣớc ở trung ƣơng và chính quyền địa phƣơng ở một số quốc gia trên thế giới và những giá trị tham khảo
1.5.1. Phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở nước Đức phương ở nước Đức
Đức là một nhà nước liên bang, bao gồm 13 bang và 3 thành phố được hưởng quy chế đặc biệt như một bang (Berlin, Bremen, Hamburg); trong đó, mỗi bang mặc dù là thành viên của liên bang nhưng cũng là các nhà nước với chủ quyền nhất định về xây dựng thể chế pháp luật, tổ chức bộ máy nhà nước và tổ chức nhân sự nói chung và tổ chức chính quyền địa phương nói riêng [14].
Chính quyền địa phương trong thể chế nhà nước liên bang được quan niệm là chính quyền tại các đơn vị hành chính dưới cấp bang. Do tính không