phương ở nước Đức
Đức là một nhà nước liên bang, bao gồm 13 bang và 3 thành phố được hưởng quy chế đặc biệt như một bang (Berlin, Bremen, Hamburg); trong đó, mỗi bang mặc dù là thành viên của liên bang nhưng cũng là các nhà nước với chủ quyền nhất định về xây dựng thể chế pháp luật, tổ chức bộ máy nhà nước và tổ chức nhân sự nói chung và tổ chức chính quyền địa phương nói riêng [14].
Chính quyền địa phương trong thể chế nhà nước liên bang được quan niệm là chính quyền tại các đơn vị hành chính dưới cấp bang. Do tính không thống nhất về thể chế xây dựng bộ máy chính quyền địa phương của các bang nên mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở nước cộng hòa liên bang Đức rất đa dạng. Trong 16 bang của nước Đức, 15 bang tiến hành phân chia lãnh thổ
bang thành 2 cấp: huyện và xã; trong khi đó, chỉ có bang Bayern phân chia lãnh thổ bang thành 3 cấp: khu, huyện, xã. Chính quyền địa phương ở các khu, huyện, xã là các đơn vị mang tính tự quản địa phương; mỗi cấp địa phương không có quyền chỉ đạo hay giám sát lẫn nhau.
Chính quyền địa phương ở nước Đức được hưởng cơ chế phân quyền mạnh mẽ từ chính quyền trung ương thông qua các văn bản luật về tự quản địa phương. Chính quyền địa phương tự quản ở nước Đức được tổ chức ở các đơn vị hành chính lãnh thổ: khu (đối với bang Bayern), huyện và xã. Trong đó, chính quyền địa phương xã là cấp chính quyền được hưởng quy chế tự quản địa phương đầy đủ nhất.
Chính quyền địa phương ở nước Đức được chính quyền trung ương phân quyền trên nhiều khía cạnh như tổ chức bộ máy chính quyền địa phương, chủ động thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn trên địa bàn lãnh thổ địa phương:
Về tổ chức bộ máy chính quyền địa phương: Người dân được quyền bầu ra Hội đồng, là cơ quan tự quản ở địa phương. Ở tất cả các bang của nước Đức, người dân được quyền bầu ra cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của mình. Hội đồng có quyền quyết định về việc thay đổi địa giới lãnh thổ địa phương; xác định những nguyên tắc chung về xây dựng, quản lý hành chính ở địa phương; quyền tổ chức và quản lý nhân sự của chính quyền địa phương; quyền định ra điều lệ ngân sách, phê chuẩn các khoản chi ngoài dự toán và vượt dự toán, thông qua các dự án đầu tư; quy định các khoản lệ phí hành chính, đóng góp của tư nhân; quyết định ban hành, sửa đổi và hủy bỏ các điều lệ và các quy định có chứa quy phạm pháp luật của địa phương.
Về thẩm quyền tự quản của chính quyền địa phương ở Đức:
Chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính khu, huyện, xã đều là các chính quyền địa phương mang tính tự quản nhưng so với khu, huyện, chính quyền địa phương xã ở nước cộng hòa liên bang Đức là nơi thực hiện chế độ tự
quản địa phương đầy đủ nhất. Chính quyền địa phương xã được Hiến pháp liên bang bảo đảm về mặt pháp luật trong việc thực hiện quyền tự quản. Khoản 2 điều 28 Hiến pháp liên bang Đức quy định: “các xã phải được bảo đảm quyền giải quyết các công việc mang tính cộng đồng tại địa phương bằng việc tự chịu trách nhiệm, trong khuôn khổ các đạo luật. Trong khuôn khổ phạm vi nhiệm vụ được pháp luật quy định, các liên xã cũng có quyền tự quản”. Các xã được bảo đảm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, điều lệ, quy chế để điều hành công việc; có quyền khiếu nại lên tòa án liên bang để phản đối các đạo luật do liên bang quy định mà các đạo luật đó ảnh hưởng trực tiếp đến quyền tự quản của xã. Chính quyền địa phương xã thực hiện quyền tự quản trong các lĩnh vực sau đây [24]:
Thứ nhất là thẩm quyền về tổ chức bộ máy chính quyền xã. Chính quyền xã có quyền tự quyết định bộ máy giúp việc cho xã như Hội đồng xã, Xã trưởng; xây dựng các phòng, ban thuộc chính quyền xã; phân chia nhiệm vụ cho các ủy viên Hội đồng xã, cho các công chức.
Thứ hai là thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật thuộc phạm vi tự quản của địa phương thông qua các quy chế, quy định, điều lệ. Ngoài ra, chính quyền xã còn có thẩm quyền xây dựng kế hoạch liên quan đến hoạt động quản lý các vấn đề của xã như lập kế hoạch sử dụng đất canh tác và đất xây dựng.
Thứ ba là thẩm quyền về lựa chọn, sắp xếp, sử dụng nhân lực cho chính quyền xã.
Thứ tư là thẩm quyền tự quyết định các nguồn thu, các khoản chi ngân sách xã, quyền tự chịu trách nhiệm trong hoạt động quản lý thu, chi ngân sách; xác định mức và thu các loại thuế, lệ phí và phí trong chừng mực không thuộc thẩm quyền của các cơ quan Bang hay Liên bang.
Thứ năm là thẩm quyền hỗ trợ kinh tế địa phương như phát triển cơ sở hạ tầng nhằm nâng cao sức hấp dẫn của địa phương; dự báo chính sách dự trù
đất, xây dựng mức thuế xuất, xây dựng dịch vụ tư vấn mang tính định hướng kinh tế; hỗ trợ các doanh nghiệp trên địa bàn xã thông qua các khoản trợ cấp có mục tiêu, bảo lãnh, cho vay tín dụng với lãi suất ưu đãi, gia hạn miễn các khoản giao nộp…
Bên cạnh các nhiệm vụ mang tính tự quản địa phương, chính quyền địa phương xã phải thực hiện các nhiệm vụ mà nhà nước liên bang, nhà nước bang ủy quyền như duy trì trật tự, an ninh công cộng; quản lý người di tản và người tị nạn, tiến hành bầu cử nghị viện bang, giúp đỡ nghiệp vụ quản lý, đăng ký cư trú, hộ tịch, cấp hộ chiếu, chứng minh thư, tham gia công tác thống kê, cấp giấy khai tử, xem xét đơn xin thầu xây dựng, cấp giấy phép đánh bắt thủy sản, cấp thẻ thuế lương, hoạt động hòa giải. Khi thực hiện các nhiệm vụ được ủy quyền, chính quyền xã được hỗ trợ toàn bộ hoặc một phần về mặt tài chính nhằm đảm bảo lợi ích chung của quốc gia đồng thời chịu sự giám sát về mặt chuyên môn của chính quyền trung ương [24].
Mặc dù được hưởng cơ chế phân quyền mạnh mẽ nhưng điều đó không có nghĩa là chính quyền địa phương muốn làm gì thì làm. Nhằm đảm bảo cho chính quyền địa phương hoạt động đúng theo quy định pháp luật, không đi ngược lại với lợi ích chung của cộng đồng, chính quyền trung ương Đức thực hiện 1 số cơ chế kiểm tra, giám sát chính quyền địa phương tự quản như sau:
Thứ nhất là giám sát về mặt pháp luật. Chính quyền trung ương xem xét chính quyền địa phương có thực hiện các nhiệm vụ và nghĩa vụ theo quy định của pháp luật hay không. Ví dụ cơ quan giám sát kiểm tra một xã có áp dụng đúng quy định của luật xây dựng trong việc tính toán mở một con đường hay không. Cơ quan giám sát về pháp luật cao nhất là Bộ Nội vụ.
Thứ hai là giám sát về mặt chuyên môn. Cơ quan giám sát chuyên môn không những kiểm tra tính hợp pháp trong thực hiện nhiệm vụ của chính quyền địa phương mà còn kiểm tra cách thức để địa phương hoàn thành công việc đó.
Giám sát về mặt chuyên môn thường được áp dụng đối với những nhiệm vụ được chính quyền trung ương ủy quyền cho chính quyền địa phương thực hiện như đăng ký cư trú, tham gia công tác thống kê, tham gia hoạt động bầu cử, cấp giấy phép đánh bắt thủy sản [24]…
Khi thực hiện quyền giám sát, cơ quan giám sát về mặt pháp luật và mặt chuyên môn có quyền được cung cấp thông tin liên quan đồng thời nếu xác định chính quyền địa phương vi phạm pháp luật, cơ quan giám sát có quyền yêu cầu đình chỉ hành vi vi phạm pháp luật. Trong trường hợp chính quyền địa phương không thực hiện yêu cầu của cơ quan giám sát thì cơ quan giám sát có thể ra quyết định đình chỉ việc thi hành hành vi vi phạm và chính quyền địa phương phải chịu toàn bộ chi phí. Trong trường hợp không còn biện pháp nào để hạn chế tình trạng vi phạm pháp luật, Bộ Nội vụ có thể giải tán Hội đồng xã hoặc Hội đồng huyện và quyết định việc tiến hành bầu cử mới.
1.5.2. Phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở nước Pháp phương ở nước Pháp
Nước Pháp chia quốc gia thành các đơn vị hành chính lãnh thổ theo hệ thống thứ bậc: vùng, tỉnh, xã và các lãnh thổ hải ngoại. Hiện nay, nước Pháp có 22 vùng, 101 tỉnh và 36682 xã. Tại các đơn vị hành chính lãnh thổ này đều thiết lập chính quyền địa phương theo hình thức tự quản thông qua Hội đồng đại diện đồng thời có sự giám sát của chính quyền trung ương theo hình thức tản quyền.
Kể từ năm 1958, ở tất cả các đơn vị hành chính lãnh thổ, người dân đều có quyền bầu ra Hội đồng đại diện cho ý chí, nguyện vọng của mình và quản lý các vấn đề địa phương. Trước và sau lần sửa đổi, bổ sung năm 2003, điều 72 Hiến pháp cộng hòa Pháp vẫn quy định rằng các đơn vị hành chính lãnh thổ “hoạt động theo nguyên tắc tự quản thông qua các hội đồng dân cử”. Người dân ở vùng, tỉnh, xã được bầu ra các đại biểu Hội đồng vùng, Hội đồng tỉnh, Hội đồng xã theo nhiệm kỳ 6 năm [10].
Chính quyền địa phương ở Pháp hoạt động theo cơ chế phân quyền; do đó, hoạt động của chính quyền địa phương được dựa trên quy định của luật, chính quyền trung ương không có quyền can thiệp trực tiếp. Các văn bản pháp luật của chính quyền trung ương đã phân định một cách rõ ràng thẩm quyền quản lý của mỗi cấp chính quyền địa phương; trong đó, mặc dù có sự lồng ghép về mặt lãnh thổ (vùng, tỉnh, xã) nhưng chính quyền địa phương cấp dưới không chịu sự chỉ đạo trực tiếp từ chính quyền địa phương cấp trên. Mỗi cấp chính quyền địa phương khi được giao thẩm quyền sẽ độc lập trong thực thi chức năng, nhiệm vụ của mình. .
Chính quyền địa phương vùng có thẩm quyền xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế của vùng; hỗ trợ phát triển kinh tế, thông qua các hình thức trợ cấp trực tiếp hoặc gián tiếp cho doanh nghiệp; tổ chức hoạt động vận tải công cộng trong phạm vi vùng, cụ thể là vận tải công cộng bằng đường sắt, đường bộ ở cấp độ vùng; quản lý cơ sở vật chất của các trường trung học phổ thông, các cơ sở giáo dục đặc biệt và các trường dạy nghề hàng hải; chịu trách nhiệm tuyển dụng và quản lý đội ngũ kỹ thuật viên, công nhân, tạp vụ trong các cơ sở đó; xây dựng và thực thiện chính sách cấp vùng về học nghề và dạy nghề đối với thanh niên và người trưởng thành; xây dựng kế hoạch phát triển đào tạo nghề trong vùng.
Chính quyền địa phương tỉnh là đơn vị hành chính có trách nhiệm thực hiện các hoạt động an sinh xã hội, quản lý trường cấp 2, quản lý đường giao thông. Chính quyền tỉnh và chính quyền vùng phối hợp với nhau thực hiện các nhiệm vụ về thể thao, văn hóa, du lịch, ngôn ngữ, giáo dục phổ thông.
Chính quyền địa phương xã là đơn vị hành chính cơ sở có trách nhiệm thực hiện các dịch vụ xã hội, nhà trẻ, nhà ở cho người già, đô thị hóa, trường mẫu giáo và trường tiểu học, đường giao thông xã.
Bên cạnh đó, chính quyền địa phương ở Pháp được quyền tự chủ về tài chính. Kế hoạch lập ngân sách, biểu quyết và quản lý được quyết định bởi các Hội đồng dân cử tại đại phương. Địa phương được sử dụng các nguồn thu phục
vụ cho các hoạt động trên địa bàn lãnh thổ. Các nguồn thu của địa phương bao gồm: các nguồn thuế trực thu và gián thu (các địa phương được giữ lại 51,7% tổng thu từ thuế), các nguồn thu do nhà nước chuyển giao hoặc tài trợ, các khoản vay, bán tài sản và dịch vụ công (cho doanh nghiệp và người dân).
Mặc dù chính quyền địa phương ở Pháp được hưởng quyền tự quản cao theo quy định của pháp luật, tuy nhiên, chính quyền trung ương vẫn có cơ chế để kiểm tra, giám sát hoạt động của chính quyền địa phương theo đúng quy định của pháp luật. Ở Pháp, áp dụng cơ chế tản quyền, trong đó chính quyền trung ương bổ nhiệm vùng trưởng, tỉnh trưởng cùng thiết chế giúp việc cho vùng trưởng, tỉnh trưởng để thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Hội đồng vùng, Hội đồng tỉnh.
Luật ngày 02/3/1982 quy định người đại diện của nhà nước trung ương có quyền chuyển cho Tòa án hành chính xem xét, xử lý các quyết định hành chính của địa phương nếu có căn cứ cho rằng các quyết định đó trái pháp luật. Chính quyền địa phương có nghĩa vụ nộp cho tỉnh trưởng, vùng trưởng nghị quyết của Hội đồng địa phương, quyết định quy phạm do chính quyền địa phương ban hành, đặc biệt là các quyết định liên quan đến bảo vệ trật tự, an toàn xã hội và các quyết định đấu thầu hoặc ký kết hợp đồng ủy thác dịch vụ công [10].
Đối với chính quyền địa phương xã, chính quyền trung ương không có cơ chế bổ nhiệm người của trung ương về làm việc tại xã như đối với vùng, tỉnh. Sự giám sát của chính quyền trung ương đối với Hôi đồng xã được thực hiện thông qua thiết chế xã trưởng, là người được Hội đồng xã bầu ra, thực hiện chức năng hành chính. Mặc dù được Hội đồng xã bầu ra nhưng Hội đồng xã không có quyền bãi nhiệm xã trưởng; xã trưởng chỉ có thể bị bãi nhiệm bằng quyết định của Chính phủ. Có thể thấy rằng, xã trưởng hoạt động với hai tư cách, vừa là người đứng đầu cơ quan chấp hành tại địa phương do Hội đồng bầu vừa là người đại diện của nhà nước trung ương tại xã. Do đó, bên cạnh việc thực thi nghị
quyết của Hội đồng xã, xã trưởng còn hoạt động với tư cách là người đại diện của chính quyền trung ương tại xã, chịu sự chỉ đạo từ trung ương và phải tuân theo chế độ pháp lý riêng đối với xã trưởng.
Biện pháp cứng rắn hơn nữa là giải thể các hội đồng địa phương được quy định trong luật của Pháp. Ở Pháp, Hội đồng địa phương có thể bị giải tán bởi sắc lệnh của thống đốc bang và được Hội đồng Chính phủ thông qua. Thực tế cho thấy, cơ quan đại diện địa phương thông thường bị giải thể do không đủ năng lực điều hành hoạt động của địa phương (ví dụ do mâu thuẫn giữa các thành viên hội đồng hay giữa thị trưởng với đa số các thành viên hội đồng). Trong vòng một tuần sau khi giải tán hội đồng, quận trưởng thành lập một uỷ ban riêng gồm từ 3 đến 7 thành viên (tuỳ thuộc vào số dân tại địa bàn). Uỷ ban bầu ra chủ tịch (và trong trường hợp cần thiết, bầu phó chủ tịch). Uỷ ban thực hiện các thẩm quyền của hội đồng địa phương và chủ tịch uỷ ban là thị trưởng. Uỷ ban có quyền ra các quyết định về các vấn đề thời sự và cấp bách nhằm mục đích duy trì hoạt động của cộng đồng, nhưng không thể ra các quyết định có tính chiến lược liên quan đến phát triển địa phương. Trong vòng hai tháng sau khi giải thể hội đồng cần tiến hành đợt bầu cử chính quyền địa phương mới (điều kiện này không cần phải có nếu từ thời điểm giải thể cơ quan trước cho đến kỳ bầu cử tiếp theo còn không quá 3 tháng) [33].