Thứ nhất, sự ràng buộc của chính quyền trung ương đối với hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam nhìn chung còn khá lớn so với nhiều quốc gia phát triển trên thế giới. Nếu như ở nhiều nước như Mỹ, Anh, Đức, địa phương được hưởng quyền tự quản cao với các thiết chế hoạt động độc lập theo luật định thì ở nước ta hiện nay, mặc dù được hưởng cơ chế phân quyền nhưng địa phương
vẫn phụ thuộc nhiều vào chính quyền trung ương, nhất là phụ thuộc vào nguồn ngân sách. Trong nhiều trường hợp, chính quyền địa phương muốn thực hiện các dự án lớn phải “xin” trung ương cơ chế và nguồn tài chính để thực hiện; điều này làm cho cơ chế “xin - cho”, một nét đặc trưng của thời kỳ bao cấp vẫn tồn tại khá phổ biến trong mối quan hệ giữa trung ương và địa phương ở nước ta.
Thứ hai, sự thiếu đồng bộ về những quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền trung ương và thiếu các văn bản hướng dẫn cụ thể đối với các lĩnh vực phân quyền cho địa phương dẫn đến sự chậm trễ và kém hiệu quả trong công tác quản lý, nhất là trong lĩnh vực quản lý đất đai, một lĩnh vực vốn phức tạp và nhạy cảm. Chẳng hạn thiếu hướng dẫn cụ thể về trình tự, thủ tục thẩm định các điều kiện về năng lực tài chính của người được nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư tại khoản 2, điều 14, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ.
Thứ ba, sự không phù hợp giữa quy định của trung ương và thực tiễn tại địa phương. Đơn cử như trong lĩnh vực quản lý đất đai, quy định về giá trị bồi thường nhà, công trình xây dựng cho tổ chức khi thu hồi đất giữa văn bản quy phạm pháp luật của trung ương và thực tiễn tại địa phương chưa phù hợp dẫn đến công tác thu hồi đất và giải phóng mặt bằng tại tỉnh còn gặp nhiều khó khăn.
Thứ tư, một bộ phận cán bộ, công chức làm việc trong bộ máy chính quyền tỉnh còn chưa đạt yêu cầu công việc. Đơn cử như trong lĩnh vực đầu tư công, năng lực thẩm định các dự án đầu tư nước ngoài lớn của cán bộ, công chức còn hạn chế nên xảy ra tình trạng cấp phép mà không bảo đảm những điều kiện cần thiết; dẫn đến nhiều dự án có quy mô lớn nhưng không triển khai hoặc triển khai chậm.
Thứ năm, năng lực của chính quyền tỉnh ở tỉnh Bình Phước chưa thực sự đáp ứng được nhiệm vụ được phân cấp, nhất là nguồn lực tài chính nên trong nhiều trường hợp, việc triển khai trên thực tiễn các nhiệm vụ được phân quyền còn chậm trễ. Nguồn lực tài chính của tỉnh trong một số năm phải trông chờ vào nguồn ngân sách bổ sung từ trung ương.
Tiểu kết chƣơng 2
Trên cơ sở lý luận chung về phân quyền giữa trung ương và địa phương ở chương 1, chương 2 của Luận văn đi sâu phân tích thực trạng về quy định pháp luật về phân quyền giữa trung ương và địa phương cũng như thực tiễn thực hiện các quy định của pháp luật về phân quyền của chính quyền tỉnh ở tỉnh Bình Phước, cụ thể trên 3 lĩnh vực: quản lý NSNN, quản lý đất đai và quản lý đầu tư công. Có thể thấy rằng, trong thời gian từ năm 2013 đến năm 2017, chính quyền tỉnh ở Bình Phước đã tổ chức thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo đúng thẩm quyền mà trung ương giao cho chính quyền cấp tỉnh nói chung trong phạm vi cả nước. Thực hiện phân cấp, phân quyền trên địa bàn đã mang lại những chuyển biến tích cực trên nhiều mặt của đời sống kinh tế - xã hội của tỉnh.
Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, chính quyền tỉnh ở Bình Phước đã gặp một số khó khăn, trở ngại bên ngoài từ những quy định không thống nhất của chính quyền trung ương và những khó khăn nội tại như thiếu vốn, thiếu nguồn tài chính. Nhận diện những hạn chế và nguyên nhân gây ra hạn chế trong quá trình thực hiện phân quyền sẽ là cơ sở quan trọng để tác giả đưa ra một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện các quy định pháp luật về phân quyền giữa trung ương và địa phương của chính quyền tỉnh ở Bình Phước.
Chƣơng 3
QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƢỜNG PHÂN QUYỀN GIỮA CƠ QUAN NHÀ NƢỚC Ở TRUNG ƢƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN
CẤP TỈNH TỪ THỰC TIỄN TỈNH BÌNH PHƢỚC
3.1. Quan điểm tăng cƣờng phân quyền giữa cơ quan nhà nƣớc ở trung ƣơng và chính quyền cấp tỉnh
Thứ nhất: Phân quyền giữa trung ương - địa phương nói chung và giữa trung ương - chính quyền cấp tỉnh nói riêng là một tất yếu khách quan trong tổ chức quyền lực nhà nước.
Trong lịch sử phát triển các hình thức nhà nước, dù tập quyền là nguyên tắc chủ yếu trong mối quan hệ giữa trung ương và địa phương nhưng chính quyền địa phương vẫn được quyền thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn trong quản lý, điều hành công việc trên địa bàn lãnh thổ của địa phương. Đơn cử như ở Việt Nam, trong thời kỳ phong kiến trung ương tập quyền, chính quyền địa phương vẫn có quyền tự chủ nhất định về lựa chọn nhân sự (bầu xã trưởng), triển khai các công việc; câu ngạn ngữ “Phép vua thua lệ làng” là một minh chứng rõ ràng cho quyền tự chủ nhất định của chính quyền cấp xã trong thời kỳ phong kiến ở Việt Nam.
Sự chuyển giao nhiệm vụ gắn liền với quyền hạn cho chính quyền địa phương không phải là điều hiển nhiên mà đó là kết quả của quá trình đấu tranh lâu dài của phong trào dân chủ trong những năm 80 của thế kỷ 20. Phân quyền cho chính quyền địa phương trong thời điểm đó là một trong những cải cách quan trọng giúp cho Chính phủ các quốc gia lấy lại niềm tin của người dân đồng thời khuyến khích tối đa tiềm năng của chính quyền địa phương trong bối cảnh các quốc gia phương Tây rơi vào cuộc khủng hoảng kinh tế trầm trọng và đòi hỏi Chính phủ phải thay đổi.
Trong bối cảnh xã hội hiện nay, phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương vẫn là một xu hướng tất yếu khách quan, xuất phát từ những lý do dưới đây:
Thứ nhất, đó là sự hữu hạn về năng lực quản lý của chính quyền trung ương. Trong khoa học quản lý, có một nguyên tắc quan trọng đó là một chủ thể quản lý chỉ có thể quản lý trong một phạm vi, giới hạn nhất định. Chính quyền trung ương là chủ thể quản lý toàn bộ công dân, tổ chức trên phạm vi rộng lớn (toàn bộ lãnh thổ quốc gia); do vậy, khối lượng công việc quản lý của chính quyền trung ương rất lớn và nặng nề. Dù chính quyền trung ương có lớn mạnh đến đâu đi chăng nữa cũng không thể thực hiện một cách hiệu quả mọi nhiệm vụ quản lý đó. Vì thế, chính quyền trung ương phải thiết lập hệ thống các cơ quan, phân chia nhiệm vụ, quyền hạn để thực hiện các công việc quản lý trên địa bàn lãnh thổ của quốc gia [5].
Thứ hai, đó là sự đa dạng của các địa phương trong lãnh thổ quốc gia. Mỗi quốc gia dù rộng lớn như Trung Quốc, Nga hay nhỏ bé như Monaco đều tồn tại sự đa dạng về văn hóa, trình độ phát triển, yếu tố dân cư, địa lý, con người…giữa các địa phương; đòi hỏi những chính sách phát triển đặc thù để khai thác tiềm năng, thế mạnh của từng vùng miền. Trao nhiều quyền tự chủ hơn cho chính quyền địa phương chính là công cụ để chính quyền địa phương thực hiện các chính sách phù hợp với địa phương mình, với người địa phương mình (dù chính sách đó cần phải có sự phê chuẩn của chính quyền địa phương đi chăng nữa).
Thứ ba, đó là những lợi ích to lớn mà phân quyền giữa trung ương và địa phương mang lại trên thực tiễn:
- Khuyến khích và tạo cơ hội cho người dân ở địa phương tham gia rộng rãi vào hoạt động quản lý nhà nước; tạo ra cơ chế giám sát của người dân đối với hoạt động của cơ quan công quyền;
- Khai thác và phát huy tối đa tiềm năng, thế mạnh của từng địa phương; thu hút các nguồn lực của từng địa phương vào tiến trình phát triển của quốc gia;
- Tạo cơ hội cho các nhà quản lý địa phương được chủ động giải quyết các công việc trên địa bàn quản lý cũng như ban hành các chính sách phù hợp với thực tiễn địa phương;
- Giảm áp lực cho chính quyền trung ương do chính quyền trung ương không phải giải quyết các công việc sự vụ hàng ngày để tập trung vào chức năng hoạch định chính sách vĩ mô cho toàn bộ quốc gia [5,tr.118].
Mặc dù thực tiễn thực hiện phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương ở Việt Nam trong những năm qua còn tồn tại nhiều bất cập nhưng không vì thế mà trung ương lại hạn chế đi quyền của địa phương về những vấn đề địa phương. Cần quán triệt quan điểm phân quyền là một tất yếu khách quan đối với quá trình tổ chức lại bộ máy nhà nước, sắp xếp lại chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan trong bộ máy nhà nước nói chung và giữa trung ương và bộ máy chính quyền địa phương nói riêng.
Thứ hai: Phân quyền giữa trung ương - địa phương nói chung và giữa trung ương - chính quyền cấp tỉnh nói riêng gắn liền với cải cách hành chính
Cải cách hành chính là một nội dung bao quát nhiều lĩnh vực: cải cách thể chế hành chính, cải cách tổ chức bộ máy hành chính, cải cách tài chính công, cải cách đội ngũ cán bộ, công chức. Trong đó, thực hiện phân quyền giữa trung ương và địa phương nằm trong nội dung cải cách tổ chức bộ máy hành chính, liên quan đến việc xác định lại chức năng, nhiệm vụ của chính quyền các cấp từ trung ương đến địa phương. Nghị quyết 30c/NQ-CP ngày 08 tháng 11 năm 2011 của Chính phủ ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020 đã xác định phân cấp, phân quyền là một nội dung quan trọng trong chương trình cải cách nền hành chính nhà nước; đặt ra yêu cầu “hoàn thiện cơ chế phân cấp, bảo đảm quản lý thống nhất về tài nguyên, khoáng sản
quốc gia, quy hoạch và có định hướng phát triển; tăng cường kiểm tra, giám sát, thanh tra đồng thời đề cao vai trò, tính chủ động, tinh thần trách nhiệm và nâng cao năng lực của các cấp, các ngành”. Là một nội dung quan trọng trong chương trình cải cách hành chính giai đoạn 2011-2020, do đó, thực hiện phân quyền giữa trung ương và địa phương cần đặt trong những định hướng và nguyên tắc chung của cải cách hành chính mà trung ương đã đề ra.
Thứ ba: Phân quyền giữa trung ương - địa phương nói chung và giữa trung ương - chính quyền cấp tỉnh nói riêng bảo đảm sự quản lý thống nhất của Chính phủ
Trong thực hiện phân quyền, một mặt đặt ra yêu cầu trung ương cần phân quyền nhiều hơn cho địa phương để tăng cường tính chủ động, sáng tạo của địa phương, mặt khác, cần quán triệt quan điểm: dù phân quyền mạnh đến đâu thì trung ương, mà trực tiếp là Chính phủ, cần bảo đảm vị thế là cơ quan quản lý thống nhất hệ thống hành chính nhà nước. Đặc biệt ở Việt Nam, quyền lực nhà nước là thống nhất và hình thức nhà nước được tổ chức theo mô hình nhà nước đơn nhất, nếu không bảo đảm sự quản lý thống nhất của Chính phủ có thể dẫn đến nguy cơ 63 tỉnh thành trong cả nước trở thành 63 “tiểu bang”, nguy cơ tham nhũng của bộ máy chính quyền địa phương, nguy cơ chênh lệch về trình độ phát triển kéo theo những hệ lụy xã hội, nguy cơ tàn phá tài nguyên thiên nhiên của quốc gia…
Thứ tư: Phân quyền giữa trung ương - địa phương nói chung và giữa trung ương - chính quyền cấp tỉnh nói riêng cần bảo đảm phân định thẩm quyền và chuyển giao nguồn lực tương xứng cho chính quyền địa phương
Trong khoa học tổ chức, để vận hành tổ chức một cách có hiệu quả, cần bảo đảm nguyên tắc “sự nhất trí giữa chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và thẩm quyền; giữa quyền hạn và trách nhiệm; giữa nhiệm vụ, trách nhiệm và phương tiện”. Hiện nay, trung ương đã tạo cơ sở pháp lý cho việc chuyển giao thẩm
quyền, quy định trách nhiệm của các cấp chính quyền; tuy nhiên, tạo ra nguồn lực tương xứng cho việc thực hiện thẩm quyền đó lại chưa được chú trọng. Điều này làm cho việc thực hiện thẩm quyền được phân quyền của chính quyền địa phương các cấp còn kém hiệu quả, nhiều mảng công việc còn chậm trễ, lúng túng. Vì vậy, trung ương cần tạo ra những cơ chế khuyến khích, hỗ trợ chính quyền địa phương về tài chính, nguồn nhân lực, cơ sở vật chất…để đảm bảo chính quyền địa phương có đủ năng lực để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền.
Thứ năm: Phân quyền giữa trung ương - địa phương nói chung và giữa trung ương - chính quyền cấp tỉnh nói riêng cần có cơ chế kiểm tra, giám sát hiệu quả việc thực hiện của chính quyền địa phương
Sự buông lỏng quản lý của trung ương hay sự kiểm tra, giám sát thiếu hiệu quả của trung ương với hoạt động của chính quyền cấp tỉnh nói riêng và chính quyền địa phương nói chung tạo ra nhiều nguy cơ đối với sự quản lý thống nhất của trung ương, tình trạng phát triển chênh lệch giữa các địa phương thậm chí ảnh hưởng đến sự tồn vong của quốc gia. Vì vậy, bên cạnh việc trao thẩm quyền cho địa phương, trung ương cần thiết lập các cơ chế kiểm tra, giám sát một cách có hiệu quả việc thực hiện thẩm quyền được phân quyền cho chính quyền địa phương.
Trong giai đoạn 2016-2020, các lĩnh vực cần tập trung phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh là:
- Quản lý ngân sách nhà nước: Phân cấp quản lý NSNN gắn với đổi mới phân cấp quản lý kinh tế - xã hội và phù hợp với Hiến pháp 2013, Luật NSNN năm 2015, đảm bảo vai trò chủ đạo của NSNN, tính chủ động của ngân sách địa phương và phù hợp với trình độ quản lý của mỗi cấp;
- Thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu Nhà nước đối với doanh nghiệp Nhà nước và phần vốn Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp
+ Xác định rõ quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu Nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước và vốn Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp theo nguyên tắc gắn trách nhiệm với thẩm quyền của cấp ra quyết định;
+ Tăng cường trách nhiệm của Bộ quản lý ngành, lĩnh vực, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong việc giám sát, kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp luật; đánh giá việc thực hiện Mục tiêu, chiến lược, kế hoạch, nhiệm vụ được giao, kết quả, hiệu quả sản xuất kinh doanh; quản lý, sử dụng, bảo toàn, phát triển vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp.
- Quản lý đầu tư (đối với đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu Chính phủ): Hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư công trên cơ sở bảo đảm quản lý tập trung và thống nhất về quy hoạch, cơ chế, chính sách và cân đối nguồn lực một cách chủ động, khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, phân tán để nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý hoạt động đầu tư và sử dụng vốn đầu tư công theo đúng Mục tiêu, định hướng của chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội của đất nước; chống thất thoát, lãng phí; bảo đảm tính công khai, minh bạch trong quản lý đầu tư công.