ở trung ương và chính quyền địa phương cho Việt Nam
Cải cách chính quyền địa phương là một nội dung được Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm nhất là sau sự ra đời của Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Bên cạnh việc tính đến các yếu tố đặc thù về lịch sử phát triển và lãnh thổ hành chính, thể chế nhà nước của Việt Nam, nước ta cũng cần học hỏi kinh nghiệm về tổ chức chính quyền địa phương ở
Pháp, Đức trong xây dựng và cải cách chính quyền địa phương, nhất là trong thực hiện phân quyền giữa trung ương và địa phương.
- Đảm bảo về mặt pháp luật đối với quyền tự quản của địa phương. Quyền tự quản của chính quyền địa phương ở các quốc gia thường được quy định trong Hiến pháp đặc biệt, quyền tự quản địa phương ở Đức còn được Tòa án liên bang bảo đảm thông qua cơ chế giải quyết khiếu nại giữa chính quyền địa phương và chính quyền trung ương khi trung ương ban hành các đạo luật ảnh hưởng trực tiếp đến quyền tự quản của địa phương.
- Xác định rõ phạm vi tự quản của chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương ở Đức thực hiện các loại nhiệm vụ: nhiệm vụ mang tính tự quản địa phương, nhiệm vụ mang tính bắt buộc và nhiệm vụ ủy quyền của trung ương. Việc phân định một cách rõ ràng các loại nhiệm vụ này giúp cho chính quyền địa phương có cách thức hiệu quả để hoàn thành từng nhiệm vụ với các nguồn lực và cơ chế tài chính phù hợp.
- Chính quyền địa phương ở Pháp, Đức được tổ chức theo hệ thống thứ bậc; tuy nhiên, giữa ba cấp này không có sự phụ thuộc cấp trên, cấp dưới theo kiểu mệnh lệnh hành chính mà mỗi cấp độc lập thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cấp mình theo quy định của pháp luật. Liên hệ thực tiễn với Việt Nam, chính quyền địa phương ở nước ta được tổ chức theo hệ thống thứ bậc gồm ba cấp: cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Tuy nhiên, khác với chính quyền địa phương ở Pháp, ở nước ta, chính quyền địa phương cấp trên có quyền trực tiếp chỉ đạo chính quyền địa phương cấp dưới; do đó, trong nhiều trường hợp đã hạn chế sự chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phương cấp dưới khi thực thi thẩm quyền. Vì vậy, trong thời gian tới, mỗi cấp chính quyền địa phương ở Việt Nam cần được phân định một cách rõ ràng thẩm quyền trong từng lĩnh vực quản lý cụ thể bằng các văn bản pháp luật; hạn chế sự can thiệp trực tiếp của chính quyền địa phương cấp trên đối với chính quyền địa phương cấp dưới.
- Chính quyền địa phương ở nước Pháp, nước Đức được hưởng quy chế tự quản cao; tuy nhiên, chính quyền trung ương vẫn có cơ chế kiểm tra, giám sát hiệu quả đối với chính quyền địa phương. Ở Việt Nam, mặc dù chính quyền địa phương chưa được trao quyền tự quản cao như ở Pháp, Đức và các quốc gia phát triển khác nhưng bước đầu đã có sự chuyển giao thẩm quyền từ trung ương xuống địa phương thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và các văn bản pháp lý khác như Nghị quyết 21/NQ-CP ngày 21 tháng 6 năm 2016 về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Tuy nhiên, trong thời gian qua, do thiếu cơ chế giám sát chặt chẽ của Chính phủ, nhiều sai phạm liên quan đến quản lý nhà nước trên địa bàn địa phương đã diễn ra, nhất là quản lý đất đai, xây dựng cơ sở hạ tầng ở một số địa phương, quản lý tài nguyên thiên nhiên. Do đó, bên cạnh việc chuyển giao thẩm quyền, Chính phủ cần thiết lập các cơ chế giám sát chính quyền địa phương một cách hiệu quả hơn. Trong thời gian tới, nước ta có thể áp dụng 1 số biện pháp mà nước Pháp, nước Đức đã thực hiện để tăng cường giám sát chính quyền địa phương một cách hiệu quả hơn mà không can thiệp trực tiếp vào hoạt động của địa phương.
Tiểu kết chƣơng 1
Chương 1 của Luận văn tập trung làm rõ lý luận cơ bản về phân quyền giữa trung ương, địa phương nói chung và giữa chính quyền trung ương với chính quyền cấp tỉnh nói riêng; khẳng định tầm quan trọng của việc thực hiện phân quyền đối với tổ chức thực thi có hiệu quả quyền lực nhà nước ở các quốc gia trên thế giới; đồng thời giới thiệu thực tiễn phân quyền giữa trung ương và địa phương một số quốc gia trên thế giới mà Việt Nam có thế tham khảo.
Bên cạnh đó, Luận văn khái quát một cách có hệ thống các quy định của pháp luật hiện hành của nước ta đối với phân quyền giữa trung ương và địa phương; các nội dung cơ bản mà trung ương phân quyền cho địa phương. Đây chính là nền tảng để soi chiếu thực trạng về thực hiện quy định pháp luật về phân quyền giữa trung ương và địa phương của chính quyền cấp tỉnh trên địa bàn tỉnh Bình Phước.
Chƣơng 2
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC HIỆN CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ PHÂN QUYỀN GIỮA CƠ QUAN NHÀ NƢỚC Ở TRUNG ƢƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG CẤP TỈNH Ở TỈNH BÌNH
PHƢỚC TRÊN CÁC LĨNH VỰC NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC, ĐẦU TƢ CÔNG VÀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI
2.1. Khái quát về điều kiện kinh tế - xã hội tỉnh Bình Phƣớc và yêu cầu đối với phân quyền
Đặc điểm tự nhiên:
Bình Phước là một tỉnh miền núi ở phía Tây của miền Đông Nam Bộ, phía đông giáp tỉnh Lâm Đồng và Đồng Nai, phía tây giáp tỉnh Tây Ninh và Campuchia (có đường biên giới giáp với Vương quốc Campuchia dài 260.443m), phía nam giáp tỉnh Bình Dương và phía bắc giáp tỉnh Đăk Lăk và Campuchia. Là địa bàn trung chuyển giữa Nam Tây Nguyên và miền Đông Nam Bộ nên tỉnh có địa hình rất đa dạng, gồm cả địa hình cao nguyên, đồi núi và
đồng bằng. Tỉnh có diện tích tự nhiên 6.871,54 km2, lớn thứ 17 trong số các tỉnh
thành của Việt Nam; gấp 2,6 lần diện tích tỉnh Bình Dương, gấp 3,2 lần diện tích thành phố Hồ Chí Minh.
Khí hậu Bình Phước nằm trong vùng mang đặc trưng khí hậu nhiệt đới cận xích đạo gió mùa, có hai mùa rõ rệt: mùa mưa và mùa khô; nhiệt độ bình quân trong năm đều cao và ổn định.
Tài nguyên khoáng sản có 20 loại thuộc 4 nhóm: nguyên vật liệu, kim loại, phi kim loại và đá quý. Trong đó, nguyên vật liệu xây dựng như: đá, cát, sét, puzơlan, cao lanh, laterit, đá vôi… là loại khoáng sản có triển vọng và quan trọng nhất. Đã có 91 mỏ, điểm quặng, điểm khoáng sản được phát hiện, nhưng hiện nay tỉnh mới khai thác một số mỏ như đá vôi, đá xây dựng,
cát, sỏi, sét gạch ngói, đáp ứng một phần cho sản xuất tiêu dùng trong xây dựng; còn các khoáng sản khác cần được tiếp tục thăm dò để có cơ sở đầu tư khai thác.
Đặc điểm kinh tế:
Tốc độ tăng trưởng bình quân hàng năm đạt 10,8%/năm (theo giá so sánh năm 2010 là 6,9%). Tổng giá trị GRDP năm 2015 đạt 10.150 tỷ đồng, tăng 1,67 lần so với năm 2010 (giá so sánh năm 1994) và bình quân đầu người tăng từ 24 triệu đồng năm 2010 lên 39,8 triệu đồng năm 2015.
Cơ cấu kinh tế chuyển dịch đúng hướng, tỷ trọng giữa các khu vực năm 2015 như sau: nông - lâm - thủy sản: 38%; công nghiệp - xây dựng: 32,2%; thương mại - dịch vụ: 29,3%. Thu ngân sách tăng so với năm 2010,(trong đó, năm 2015 tăng gấp 1,35 lần). Thực hiện tái cơ cấu nền kinh tế trên cơ sở phát huy hiệu quả tiềm năng, lợi thế của tỉnh. Triển khai thực hiện 6 chương trình kinh tế như sau: (1) Chương trình phát triển công nghiệp - xây dựng); (2) Chương trình phát triển nông - lâm nghiệp; (3) Chương trình phát triển du lịch; (4) Chương trình phát triển thương mại - dịch vụ; (5) Chương trình đô thị hóa; (6) Chương trình xây dựng nông thôn mới.
Đặc điểm lao động - việc làm:
Dân số của Bình Phước đến cuối năm 2016 là 956,449 người, là tỉnh có có dân số đông thứ 44/63 tỉnh, thành phố. Mật độ dân số của tỉnh đạt 139
người/km2
, nhìn chung phân bổ diện tích và dân số không đồng đều giữa huyện, thị. Dân cư tập trung vào các đô thị thuộc thị xã Đồng Xoài, thị xã Bình Long, thị xã Phước Long, huyện Chơn Thành. Các huyện khác còn lại
mật độ dân số thấp dưới 130 người/km2.
Toàn tỉnh hiện có 40/51 thành phần dân tộc anh em và 1 thành phần dân tộc người nước ngoài, với 172.239 người chiếm 19,72% dân số, trong
đó: 10 dân tộc có 1.000 người (như: Kinh 701.359 người, Stiêng 81.708 người, Tày 23.228 người, Nùng 23.198 người, Khơme 15.578 người, Hoa 9.770 người, Mnông 8.599 người, Dao 3.254 người, Mường 2.482 người và Thái 1.996 người); 03 dân tộc có số dân cư từ 500 đến dưới 1.000 người (như: Sán Chay, Hmông, Chăm); 03 dân tộc có số dân từ 100 đến dưới 500 người (như: Mạ, Sán Dìu, Chơ ro) còn lại 25 thành phần dân tộc có số dân dưới 100 người, cá biệt có dân tộc chỉ còn dưới 05 người như: dân tộc Co, Hà Nhì, Kháng, Phù Lá, Phà Thẻn…
Lao động của Bình Phước đến cuối năm 2016 là 581,902 nghìn người. Xuất phát điểm là một tỉnh nông nghiệp, lao động Bình Phước chủ yếu phân bố ở khu vực nông thôn. Cơ cấu lao động có sự dịch chuyển chậm theo hướng tăng dần lao động ở khu vực thành thị do quá trình đô thị hóa diễn ra trong những năm gần đây. Lực lượng lao động tăng từ 536,263 năm 2012 lên 581,092 năm 2016, trong đó lao động ở khu vực thành thị tăng từ 84,408 năm 2012 lên 142,327 năm 2016. Cơ cấu lao động thành thị và nông thôn có sự chuyển dịch tương ứng: năm 2012 cơ cấu lao động thành thị đạt tỷ lệ 15,74%, đến năm 2016 tăng tỷ lệ lên 24,49%. Tốc độ độ thị hóa chậm và tỷ lệ đô thị hóa rất thấp so với bình quân cả nước.
Yêu cầu đặt ra đối với phân quyền tại tỉnh Bình Phước
Từ những đặc điểm nêu trên, có thể thấy, Bình Phước là một tỉnh còn gặp nhiều khó khăn trong phát triển kinh tế so với nhiều tỉnh thành khác trong cả nước. Do đó, khi trung ương tiến hành phân quyền cho chính quyền cấp tỉnh cần chuyển giao thẩm quyền trong quản lý các lĩnh vực gắn liền với chuyển giao về nguồn lực, nhất là nguồn lực tài chính, có cơ chế hỗ trợ tỉnh trong thu hút đầu tư, trong nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức
nhằm giúp cho Bình Phước từng bước thực hiện một cách có hiệu quả nhất đối với thẩm quyền được phân quyền.
Bên cạnh đó, mặc dù còn nhiều khó khăn nhưng có thể thấy rằng trong những năm gần đây, tỉnh Bình Phước có nhiều bước phát triển về tốc độ tăng trưởng kinh tế cũng như đô thị hóa; do đó, trung ương cần mạnh dạn phân quyền nhiều hơn cho chính quyền tỉnh của Bình Phước để chính quyền tỉnh có thể phát huy được tiềm lực của địa phương trong phát triển kinh tế, ổn định xã hội.
2.2. Thực trạng quy định của pháp luật về phân quyền giữa cơ quan nhà nƣớc ở trung ƣơng với chính quyền cấp tỉnh trên lĩnh vực ngân sách nhà nƣớc, đầu tƣ công và quản lý đất đai
Quy định của pháp luật về phân quyền giữa trung ương và địa phương nói chung, tác giả Luận văn đã đề cập tới trong nội dung 1.2 của chương 1 nên trong chương 2, tác giả tập trung giới thiệu quy định của pháp luật của Việt Nam hiện nay về phân quyền giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trên các lĩnh vực ngân sách, đầu tư công và quản lý đất đai.
2.2.1. Quy định của pháp luật về phân quyền giữa cơ quan nhà nước ở trung ương và chính quyền cấp tỉnh trên lĩnh vực ngân sách nhà nước
Quản lý NSNN là một nội dung rất quan trọng trong quản lý quốc gia, thuộc về thẩm quyền của nhiều cơ quan trong bộ máy nhà nước: Quốc hội, Chính phủ và chính quyền địa phương các cấp. Quy định về thẩm quyền quản lý NSNN có trong nhiều văn bản pháp luật như tại khoản 4, điều 70, Hiến pháp 2013 quy định về thẩm quyền quyết định NSNN của Quốc hội; khoản 4, điều 8, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 quy định về thẩm quyền của Chính phủ trong lĩnh vực NSNN. Đặc biệt, thẩm quyền trong quản lý NSNN được cụ thể hóa trong Luật NSNN năm 2015.
Theo đó, theo điều 19, Luật NSNN năm 2015, Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền: Làm luật, sửa đổi luật về tài chính, NSNN; quyết định chính sách cơ bản về tài chính, NSNN; quyết định kế hoạch tài chính 5 năm; quyết định dự toán NSNN; quyết định phân bổ NSTW, điều chỉnh phân bổ NSTW; phê chuẩn quyết toán NSNN và thực hiện quyền giám sát việc thực hiện NSNN của các cơ quan khác.
Theo điều 25, Luật NSNN năm 2015, trong lĩnh vực NSNN, Chính phủ có 1 số thẩm quyền cơ bản dưới đây:
Lập và trình Quốc hội dự án luật, kế hoạch tài chính 5 năm, kế hoạch tài chính - NSNN 3 năm, Dự toán NSNN, Phương án phân bổ NSTW, Dự toán điều chỉnh NSNN trong trường hợp cần thiết; các báo cáo, dự án khác liên quan đến vấn đề tài chính - NSNN.
Căn cứ vào Nghị quyết của Quốc hội, quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho các cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước.
Quyết định các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu thực hiện thống nhất cả nước; đối với một số chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách, để phù hợp với từng địa phương, quy định khung và giao HĐND cấp tỉnh quyết định cụ thể;
Quyết định các chế độ chi ngân sách quan trọng, phạm vi ảnh hưởng rộng, liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ kinh tế - xã hội của cả nước sau khi xin ý kiến Ủy ban thường vụ Quốc hội.
Theo điều 30, điều 31, Luật NSNN năm 2015, Chính quyền địa phương các cấp được phân quyền trong lĩnh vực quản lý NSNN trên địa bàn như sau: Quyết định dự toán thu NSNN trên địa bàn; dự toán thu NSĐP, Dự toán chi NSĐP, Tổng mức vay của NSĐP, Phân bổ dự toán NSĐP, Điều chỉnh NSĐP trong trường hợp cần thiết; quyết định danh mục các chương trình, dự tán thuộc kế hoạch đầu tư trung hạn nguồn NSNN của ngân sách cấp mình; quyết định các
chương trình, dự án đầu tư quan trọng của địa phương được đầu tư bằng nguồn vốn NSNN.
Ngoài những quyền hạn nêu trên, chính quyền địa phương cấp tỉnh còn có nhiệm vụ, quyền hạn: quyết định kế hoạch tài chính 05 năm; bội chi NSĐP, nguồn bù đắp bội chi NSĐP hằng năm; quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở ĐP; quyết định tỷ lệ phần trăm phân chia giữa các cấp ngân sách CQĐP với phần NSĐP được hưởng; quyết định thu phí, lệ phí và các khoản đóng góp của nhân dân; quyết định các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ NSĐP; quyết định cụ thể đối với một số chế độ, tiêu chuẩn, định mức ngân sách theo quy định khung của Chính phủ; quyết định các chế độ chi ngân sách đối với một số nhiệm vụ chỉ có tính chất đặc thù ở địa phương.
Đánh giá quy định pháp luật về phân quyền trong lĩnh vực NSNN:
Cơ cấu ngân sách ở nước ta mang tính thứ bậc cao và tính lồng ghép của ngân sách cấp dưới vào ngân sách cấp trên. Điều này tạo ra sự thống nhất trong nguồn thu, bảo đảm sự bình đẳng về thuế giữa các địa phương trong cả nước. Tuy nhiên, trong hệ thống ngân sách mang tính lồng ghép này, cấp ngân sách bên dưới chưa được quyền chủ động, độc lập trong thực hiện quyền thu và nhiệm vụ chi của cấp mình đồng thời cấp ngân sách bên trên cũng không thể quản lý chặt chẽ cấp ngân sách bên dưới. Điều đó dẫn đến hệ quả cấp ngân sách bên dưới có thể thực hiện thiếu hiệu quả, thâm hụt ngân sách khiến cho cấp ngân